Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/7276
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 september 2025 in de zaak tussen
[eiser] en [eiseres] , uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. E.J.H. Plambeck),
en
het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem
(gemachtigde: mr. V. Platteeuw).
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de (gedeeltelijke) afwijzing van het handhavingsverzoek van eisers. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank heeft het beroep op 1 juli 2025 op zitting behandeld. Ter zitting zijn verschenen: eisers, bijgestaan door hun gemachtigde en de gemachtigde van het college.
Waar gaat de zaak over?
2. Dhr. [naam] (de oom van mevr. [eiseres] ) woonde in een chalet (tuinhuis) aan de [adres] te [plaats] . Op het perceel had hij een agrarisch bedrijf en woonde hij in een bedrijfswoning. Hij wilde niet gescheiden raken van zijn bedrijfsvoering en derhalve woonde hij sinds 2006 permanent in het chalet. Omdat het bouwen van en wonen in het chalet in strijd is met het bestemmingsplan, heeft het college op 26 februari 2014 besloten de bouwwerken op het perceel en het gebruik daarvan door [naam] persoons- en objectgebonden te gedogen om tijdelijk onderkomen mogelijk te maken, totdat hij verhuist of komt te overlijden.
2.1.
Omdat een fundering was gestort met een grotere afmetingen dan het bestaande chalet heeft het college op 19 april 2022 aan [naam] een bouwstop onder dwangsom opgelegd. De bouwstop houdt in dat hij de bouwwerkzaamheden ten behoeve van het bouwwerk op het perceel aan de [adres] met onmiddellijke ingang moet staken en gestaakt houden, waarbij een dwangsom van € 10.000,- is opgelegd
2.2.
Eisers hebben op 18 maart 2023 een handhavingsverzoek ingediend. Het handhavingsverzoek ziet toe op verschillende overtredingen:
1. het bouwen van een bouwwerk in strijd met het vigerende bestemmingsplan;
2. het gebruiken van een (of meerdere) bouwwerk(en) in strijd met het vigerende bestemmingsplan;
3. het aanbrengen van een erf- en/of terreinafscheiding;
4. het dempen van een sloot;
5. het aanbrengen van een verhard pad;
6. het (voornemen tot) aanbrengen van telecommunicatieleidingen.
Bij het handhavingsverzoek hebben eisers ook aangegeven dat de bouwstop onder dwangsom van 19 april 2022 is geschonden. Het college moet dus de dwangsom gaan invorderen.
2.3.
Met het besluit van 26 oktober 2023 (primair besluit 1) heeft het college het handhavingsverzoek gedeeltelijk toegewezen en [naam] een last onder dwangsom opgelegd voor het aanbrengen van een erf- en/of terreinafscheiding. Ten aanzien van de overige onderdelen van het verzoek heeft het college gemotiveerd besloten om af te zien van handhaving. Op 6 december 2023 hebben eisers bezwaar gemaakt tegen primair besluit 1.
2.4.
Met het besluit van 23 januari 2024 (primair besluit 2) heeft het college aangegeven dat de bouwstop onder dwangsom wel is verbeurd, maar niet zal worden ingevorderd. Eisers hebben ook hiertegen bezwaar gemaakt.
2.5.
Met het bestreden besluit van 24 juli 2024 heeft het college met verwijzing naar het advies van de commissie voor de bezwaarschriften (hierna: bezwaarcommissie) de bezwaren van eisers tegen beide besluiten ongegrond verklaard. Het college stelt zich overeenkomstig dat advies op het standpunt dat handhavend optreden tegen het bouwen en gebruik van het chalet gelet op de belangen van [naam] onevenredig is en heeft in navolging van dat advies een nieuwe object- en persoonsgebonden gedoogverklaring opgesteld. Hiermee wil het college aan eiseres de zekerheid geven dat bij het vertrek van dhr. [naam] handhavend zal worden opgetreden wegens beëindiging van de gedoogbeschikking dan wel wegens strijd met het tijdelijke deel van het omgevingsplan. De gedoogverklaring is gehecht aan het bestreden besluit. Ten aanzien van de demping van de sloot en de aanleg van het pad heeft het college een nader belangenafweging gemaakt en gemotiveerd dat handhavend optreden daartegen evenzeer onevenredig is. Het college blijft tenslotte bij zijn standpunt dat op grond van bijzondere omstandigheden wordt afgezien van invordering van de aan de opgelegde bouwstop verbonden dwangsom.
2.6.
Eisers hebben beroep ingesteld. Het college heeft gereageerd met een verweerschrift.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving is gedaan op 18 maart 2023. Dat betekent dat de Wabo van toepassing is.
Procesbelang
4. Vastgesteld is dat dhr. [naam] op 21 november 2024 is komen te overlijden, waardoor de aan het bestreden besluit gehechte object- en persoonsgebonden gedoogverklaring is komen te vervallen. Het college heeft verklaard handhavend op te treden, zo gauw de erfgenamen bekend zijn. Naar het oordeel van de rechtbank ontneemt dit niet het procesbelang van eisers, omdat ex tunc getoetst moet worden of het bestreden besluit destijds rechtmatig is genomen en eisers stellen dat zij schade hebben geleden door het onrechtmatig genomen besluit om niet handhavend op te treden. De rechtbank zal om die reden het beroep inhoudelijk behandelen.
Het besluit om niet handhavend op te treden
Overtreding
5. Niet in geschil is dat het bouwen en gebruik van het chalet voor bewoning, het dempen van een sloot en het aanbrengen van een verhard pad overtredingen van het bestemmingsplan opleveren. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college ten aanzien van die overtredingen van handhaving heeft mogen afzien. Ten aanzien van het door eisers gestelde (voornemen tot) aanbrengen van telecommunicatieleidingen heeft het college afdoende gemotiveerd dat geen sprake is van een overtreding.
Beginselplicht tot handhaving
6. Op grond van vaste rechtspraak geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [1]
Concreet zicht op legalisatie
7. Het college heeft gemotiveerd aangegeven dat geen sprake is van een concreet zich op legalisatie, nu het college te kennen heeft gegeven deze situatie slechts tijdelijk te willen gedogen en geen medewerking te willen verlenen aan een afwijking van het bestemmingsplan. Eisers betwisten dit niet.
Bijzondere omstandigheden en evenredigheid
8. Het college stelt zich overeenkomstig het advies van de bezwarencommissie op het standpunt dat handhavend optreden tegen het bouwen en gebruik van het chalet gelet op de belangen van [naam] onevenredig is en derhalve een bijzondere omstandigheid oplevert om niet handhavend op te treden. Het college geeft aan dat het vanwege de slechte staat nodig was om het oude chalet te vervangen. [naam] heeft er belang bij tot aan zijn overlijden in het chalet te blijven wonen. De overtreding is daarmee van tijdelijke aard. Gelet op de broze gezondheid van [naam] in combinatie met zijn hoge leeftijd acht het college het niet evenredig om handhavend op te treden tegen het chalet en de bewoning daarvan door hem. Het belang van [naam] weegt zwaarder dan het belang van eisers. Het college neemt daarbij in aanmerking dat eisers hebben aangegeven dat het hen gaat om verwijdering van het chalet en niet zozeer om de persoon van de [naam] . Hun belang is erin gelegen dat wordt voorkomen dat het chalet uiteindelijk niet wordt verwijderd en permanent bewoond blijft. Om die reden heeft het college in navolging van dat advies een nieuwe object- en persoonsgebonden gedoogverklaring opgesteld en aan het bestreden besluit gehecht. Hiermee wil het college aan eiseres de zekerheid geven dat bij overlijden of verhuizing van [naam] handhavend zal worden opgetreden tegen het chalet en het gebruik daarvan. Ten aanzien van het dempen van de sloot en de aanleg van het pad, heeft het college het belang van [naam] om zijn perceel te kunnen bereiken zwaarder laten wegen dat het belang van eisers bij het behoud van de landschapswaarden en de vrees dat het pad bijdraagt aan de definitieve status van het chalet. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat die zaken nodig zijn om het chalet te bereiken en bewoning door [naam] mede mogelijk te maken. Die zaken zijn eenvoudig te verwijderen en dienen ingevolge de gedoogverklaring ook te worden verwijderd/hersteld na het vertrek van [naam] .
8.1
Eisers betwisten dat sprake is van zodanige bijzondere omstandigheden dat het college van handhaving kon afzien. Door de illegale bouw van het nieuwe chalet is de gedoogverklaring uit 2014 komen te vervallen. Eisers hebben het college herhaaldelijk (in januari, februari en maart 2023) verzocht om handhavend op te treden, terwijl pas op 26 oktober 2023 het primaire besluit is genomen. Het nieuwe chalet was toen al klaar. Het college heeft het er willens en wetens op laten aankomen dat verwijdering van het afgebouwde chalet in relatie tot de belangen van [naam] mogelijk niet meer evenredig zou zijn. De gevolgen van dit trage handelen van het college kunnen niet op eisers worden afgewenteld. Dat nieuwe chalet,de gedempte sloot en aangelegde toegangsweg leiden ertoe dat eisers langer dan gedacht en met grotere intensiteit gevolgen ondervinden van de bewoning door [naam] . Door, ondanks de opgelegde bouwstop, willens en wetens alle werkzaamheden doorgang te laten vinden en na de bouwstop niet handhavend op te treden is er een compleet nieuwe en grotere woning ontstaan, die ook nog eens meer toekomstbestendig is. Gelet op alle belangen had het college niet van handhaving kunnen afzien, althans had gezien de geschiedenis de nieuwe gedoogverklaring zodanig moet worden geformuleerd dat [naam] , althans diens rechtsopvolgers, gehouden zijn om, op straffe van een dwangsom, het perceel binnen een redelijke termijn van ten hoogste vier weken in de oude staat te herstellen. Het nu niet handhaven betekent dat het probleem opnieuw – voor de vierde maal – is doorgeschoven naar de toekomst.
8.2
De rechtbank is van oordeel dat het standpunt van het college dat handhavend optreden tegen het bouwen en gebruik van het chalet, het dempen van de sloot en de aanleg van het pad onevenredig is - gelet op de belangen van [naam] - en derhalve een bijzondere omstandigheid oplevert om niet handhavend op te treden, berust op een toereikende motivering en een evenwichtige belangenafweging. Gelet op diens broze gezondheid in combinatie met zijn hoge leeftijd mocht verweerder het belang van [naam] om niet handhavend op te treden tegen het chalet en de bewoning daarvan door hem zwaarder laten wegen dan het belang van eisers. Ook de rechtbank leidt uit de stukken en het hetgeen ter zitting is besproken af dat eisers er op zich geen bezwaar tegen hebben dat [naam] tot zijn overlijden in het chalet kan blijven wonen. Zij vrezen vooral dat het nieuw gebouwde chalet en bewoning daarvan een permanent karakter zullen krijgen. De rechtbank is van oordeel dat het college met de nieuwe gedoogverklaring afdoende aan die zorgen tegemoet is gekomen. In die gedoogverklaring is immers duidelijk en onvoorwaardelijk vastgelegd dat de gedoogverklaring vervalt, als [naam] daar (door verhuizing of overlijden) niet meer woonachtig is en dat er geen mogelijkheden zijn voor achtergeblevene(n) en/of rechtsopvolger(s) om het chalet te behouden en/of te gebruiken. Verder is opgenomen dat het college na het vervallen van de gedoogverklaring de vigerend bestemming actief zal handhaven. Specifiek zal dit inhouden dat het perceel door de rechtsopvolgers in de oude staat hersteld dient te worden. Dit dient te worden gedaan door het verwijderen en verwijderd houden van het chalet met inbegrip van de gestorte fundering en geplaatste stelconplaten. Daarnaast dient het gedempte deel van de sloot weer uitgegraven te worden op straffe van een dwangsom bij nalaten hiervan. Verweerder heeft ook aangegeven dat na het overlijden van [naam] op 21 november 2024 de handhavingsprocedure is opgestart. Zo gauw de rechtsopvolgers bekend zijn zal het bestreden besluit worden ingetrokken en zal tot handhaving worden overgegaan. De rechtbank vindt dat hiermee aan eisers voldoende zekerheid is geboden en ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college in de gedoogverklaring had moeten opnemen dat [naam] , althans diens rechtsopvolgers, gehouden zijn om, op straffe van een dwangsom, het perceel binnen een redelijke termijn van ten hoogste vier weken in de oude staat te herstellen, nog daargelaten de vraag of dat rechtens mogelijk en houdbaar zou zijn.
De rechtbank voegt daar nog aan toe het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat vervanging van het oude chalet wegens gebreken noodzakelijk was en dat het nieuwe chalet is gebouwd met eenvoudig te demonteren prefab-delen en los op de fundering staat en derhalve eenvoudig kan worden verwijderd. Het betreft derhalve een tijdelijk bouwwerk betreft dat is gebouwd conform de plannen die in de hieronder nader te bespreken email van 19 oktober 2022 zijn geaccordeerd. Zoals uit de overweging hierna blijkt deelt de rechtbank het standpunt van het college dat het daarmee jegens [naam] het vertrouwen heeft gewekt dat niet tot invordering van de dwangsom zal worden overgegaan. [naam] mocht daaruit naar het oordeel van de rechtbank ook uit afleiden dat hij het chalet als tijdelijke oplossing mocht bouwen en, mede gelet op eerdere toezeggingen van de burgemeester in 2021, daarin mocht blijven wonen tot zijn overlijden. Het college mocht ook dit aspect ten gunste van [naam] betrekken bij de afweging om niet tot handhaving over te gaan. Het betoog van eisers slaagt niet.
Invordering van de dwangsom
9. Eisers betogen dat geen toezegging is gedaan. Volgens eisers mag het college niet ambtshalve het vertrouwensbeginsel inroepen. Dit had dhr. [naam] zelf moeten doen.
9.1.
Een bestuursorgaan dat een last onder dwangsom oplegt, is in beginsel gehouden de dwangsom in te vorderen (de zogenoemde beginselplicht tot invordering). Er kunnen echter bijzondere omstandigheden bestaan waardoor het bestuursorgaan toch geheel of gedeeltelijk moet afzien van invordering. Daarvan is hier sprake.
9.2.
Het college stelt zich op het standpunt dat de dwangsom op grond van bijzondere omstandigheden niet zal worden ingevorderd, omdat een toezegging jegens [naam] is gedaan die aan het college kan worden toegerekend . Het college heeft in de e-mailwisseling op 14 september 2022 het volgende aangegeven:
“Hierbij bevestig ik de afspraak dat u het ontwerp verder uitwerkt op basis van de afmetingen binnen de fundering en met een plat dak. Wij zullen ambtelijk en met het bestuur overleggen wat de mogelijkheden zijn in deze situatie.”In de e-mail van 19 oktober 2022 staat het volgende:
“Middels deze e-mail geven wij akkoord voor uitvoering van de plannen, zoals aangegeven in uw e-mail van 17 oktober 2022 en hetgeen besproken is tijdens het overleg op 14 september 2022.”
“Hierbij bevestig ik de afspraak dat u het ontwerp verder uitwerkt op basis van de afmetingen binnen de fundering en met een plat dak. Wij zullen ambtelijk en met het bestuur overleggen wat de mogelijkheden zijn in deze situatie.”In de e-mail van 19 oktober 2022 staat het volgende:
“Middels deze e-mail geven wij akkoord voor uitvoering van de plannen, zoals aangegeven in uw e-mail van 17 oktober 2022 en hetgeen besproken is tijdens het overleg op 14 september 2022.”
9.3.
Wat betreft het betoog dat het college niet ambtshalve een beroep mag doen op bijzondere omstandigheden, verwijst de rechtbank naar de conclusie van de Staatsraad Advocaat-Generaal Wattel van 4 april 2018. [2] Als omstandigheden in het toerekengebied van het bestuursorgaan liggen, dient het bestuursorgaan ambtshalve te onderzoeken of sprake is van bijzondere omstandigheden. Het bestuursorgaan moet de relevante omstandigheden die hem bekend zijn onderzoeken en afwegen, zoals zijn eventuele eigen nalatigheid of onduidelijkheid en zijn eigen toezeggingen. De rechtbank kan zich vinden in deze lijn. In de email van 19 oktober 2022 heeft de Specialist vergunningverlening en handhaving ondubbelzinnig akkoord gegeven om het nieuwe chalet te bouwen overeenkomst de ingediende plannen. De rechtbank overweegt dat sprake is van een toezegging jegens [naam] die aan het college kan worden toegerekend. Nu [naam] het chalet heeft gebouwd conform de ingediende plannen mocht hij erop vertrouwen dat niet tot invordering van de aan de bouwstop verbonden dwangsom zou worden overgegaan. Het college mag doorslaggevende betekenis toekennen aan de toezegging en op grond daarvan een bijzondere omstandigheid aannemen om van invordering af te zien, tenzij belangen van derden zwaarder wegen. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat daarvan sprake is. Uit het beroepschrift en hetgeen ter zitting is besproken kan worden afgeleid dat eisers belang hebben bij de invordering vanwege de voorgeschiedenis en het gebrek aan vertrouwen dat het college over zal gaan tot handhavend optreden. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers hiermee niet concreet gemaakt welke belangen worden geschaad door het achterwege laten van de invordering. Het enkele feit dat zij geen vertrouwen hebben in het college, is onvoldoende om ondanks de jegens [naam] gedane toezegging toch tot invordering over te gaan. Eisers hebben ook niet onderbouwd gesteld dat zij schade lijden als gevolg van het achterwege laten van de invordering van de dwangsom.
Conclusie en gevolgen
10. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep ongegrond verklaren. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen.
11. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding. Eisers krijgen ook het betaalde griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Ince, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.