Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 24/8473 en SGR 24/8474
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 december 2025 in de zaken tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J. Geelhoed)
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
(gemachtigde: mr. M.C. Remeijer-Schmitz).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het opleggen van een last onder dwangsom en de weigering van een omgevingsvergunning, beide met betrekking tot de bouwkundige splitsing van de woning aan het [adres 1] in [plaats] (de woning).
1.1.
Eiseres is het niet eens met deze besluiten. Zij betoogt dat van een overtreding van het bouwkundig splitsingsverbod uit het bestemmingsplan geen sprake is, omdat de woning al bouwkundig was gesplitst vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Daarnaast stelt zij dat de weigering van de omgevingsvergunning onterecht is omdat het college volgens haar categorisch weigert om in afwijking van de planregels het bouwkundig splitsen van woningen toe te staan, wat niet mag. Zij heeft daarom beroep ingesteld tegen de besluiten die het college naar aanleiding van haar bezwaren heeft genomen.
1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Procesverloop
2. Met het besluit van 7 juni 2023 (het handhavingsbesluit) heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd omdat de woning zonder omgevingsvergunning bouwkundig is gesplitst.
2.1.
Met het besluit van 29 januari 2024 (het weigeringsbesluit) heeft het college geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van de bouwkundige splitsing van de woning.
2.2.
Met de bestreden besluiten op bezwaar van 16 september 2024 heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het handhavingsbesluit en het weigeringsbesluit ongegrond verklaard.
2.3.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep dat ziet op het handhavingsbesluit heeft zaaknummer SGR 24/8474. Het beroep dat ziet op het weigeringsbesluit heeft zaaknummer SGR 24/8473.
2.4.
Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
De rechtbank heeft de beroepen op 22 oktober 2025 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, vertegenwoordigd door [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door mr. R.R.D.D. Speelman. Aan de behandeling op zitting hebben verder deelgenomen: [naam 3] , die aan de zijde van eiseres verschenen is, en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden.
3.1.
Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
3.2.
Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
3.3.
De last onder dwangsom is opgelegd op 7 juni 2023 en de aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 14 augustus 2023. Dat betekent dat in dit geval het recht zoals dit gold vóór inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing blijft.
Toetsingskader
4. De voor de beoordeling van deze beroepen relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage is onderdeel van deze uitspraak.
Leeswijzer
5. De rechtbank zal eerst ingaan op het beroep met betrekking het handhavingsbesluit. Vervolgens zal de rechtbank beoordelen of het college de aangevraagde omgevingsvergunning heeft mogen weigeren.
Het handhavingsbesluit
6. Het geschil over het handhavingsbesluit spitst zich toe op de vraag of de bouwkundige splitsing van de woning al heeft plaatsgevonden vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ op 10 februari 2017. Het antwoord op die vraag is namelijk bepalend voor de vraag of sprake is van een overtreding van het bouwkundig splitsingsverbod dat is vastgelegd in artikel 32, onder b, van het bestemmingsplan.
6.1.
Eiseres betoogt dat de bouwkundige splitsing van de woning al heeft plaatsgevonden vóór inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Ter onderbouwing van haar betoog, wijst eiseres op een handgeschreven briefje dat is ondertekend door ‘ [naam 3] ’, drie bankafschriften van een betaalrekening op naam van mevrouw [naam 3] en een akte van levering. Verder heeft mevrouw [naam 3] ter zitting een verklaring afgelegd over het moment waarop de woning bouwkundig is gesplitst. Op de bewijswaarde van deze stukken en deze verklaring zal de rechtbank hierna ingaan.
6.2.
Over het briefje van ‘ [naam 3] ’ overweegt de rechtbank dat dit niet is gedateerd en dat daaruit niet blijkt wie het heeft geschreven. Ter zitting heeft mevrouw [naam 3] verklaard dat het briefje van haar hand is. Het briefje vermeldt onder meer:
“(…) Bijgaand het enige nuttige wat ik heb kunnen vinden bij mijn afschriften. De jongens (huurders) maakten óf het geld over zonder de omschrijving “huur” óf ze betaalden contant (…).”
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt hieruit niet dat de woning al vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan bouwkundig was gesplitst. De enkele omstandigheid dat er op enig moment kennelijk huurders in (een deel van) de woning verbleven, betekent immers niet dat sprake is geweest van een bouwkundige splitsing.
6.2.1.
De drie overgelegde bankafschriften hebben betrekking op een betaalrekening van mevrouw [naam 3] en dateren van 29 september 2015, 14 oktober 2015 en 4 november 2015. Ze maken alle melding van betaling van een bedrag van € 50,- door [naam 4] met als omschrijving op het afschrift van 29 september 2015 ‘Gedeelte huur’ en als omschrijving op het afschrift van 4 november 2015 ‘Huur’. De betaling op het afschrift van 14 oktober 2015 bevat geen omschrijving. De rechtbank overweegt dat deze bankafschriften geen steun bieden voor de stelling van eiseres dat sprake was van een bouwkundige splitsing van de woning, alleen al omdat daaruit niet blijkt op welke woning deze betalingen betrekking hebben.
6.2.2.
Over de akte van levering overweegt de rechtbank dat ook daaruit niet blijkt dat het pand bouwkundig is gesplitst, wat namens eiseres ter zitting ook is erkend.
6.2.3.
De hiervoor vermelde schriftelijke stukken hebben dan ook niet de bewijswaarde die eiseres daaraan toegekend zou willen zien, nu daaruit niet kan worden afgeleid dat de woning op enig moment voorafgaand aan de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan bouwkundig is gesplitst.
6.3.
Ter zitting heeft mevrouw [naam 3] verklaard dat zij ergens in de periode tussen 2010 en 2017 het pand Newtonstraat 82-83, dat voordien als één woning in gebruik was, in de huidige drie woningen heeft gesplitst. De rechtbank kent aan deze verklaring niet het door eiseres gewenste gewicht toe, nu deze verklaring geen enkele steun vindt in de dossierstukken. De omstandigheid dat mevrouw [naam 3] geen huurovereenkomst(en) of andere relevante gegevens met betrekking tot de bouwkundige splitsing kan overleggen omdat die volgens haar op een computer op haar werk stonden en verloren zijn gegaan, komt naar het oordeel van de rechtbank voor rekening en risico van eiseres.
6.4.
Tot slot overweegt de rechtbank dat het college terecht heeft laten meewegen dat uit het dossier blijkt dat op 24 april 2018 – dus na het van kracht worden van het bouwkundig splitsingsverbod – bij het college een omgevingsvergunning is aangevraagd voor het bouwkundig splitsen van het pand [adres 2] en [adres 1] in [plaats] tot drie woningen. Eiseres was toen al eigenaresse van dit pand. Die aanvraag is geweigerd met het besluit van 18 juli 2018. Niet gebleken is dat die aanvraag is ingediend ter legalisering van een toen al gerealiseerde bouwkundige splitsing. Het college heeft daarom mogen aannemen dat de bouwkundige splitsing nog niet was gerealiseerd voorafgaand aan die aanvraag.
6.5.
Gelet op het voorgaande is eiseres er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat de bouwkundige splitsing van de woning op enig moment voorafgaand aan de inwerkingtreding van het bestemmingsplan heeft plaatsgevonden. Dat betekent dat het bouwkundig splitsen uitsluitend was toegestaan met een omgevingsvergunning van het college waarmee werd afgeweken van het bouwkundig splitsingsverbod uit artikel 32, onder b, van het bestemmingsplan. Vaststaat dat eiseres ten tijde van het handhavingsbesluit en ten tijde van het bestreden besluit niet over deze omgevingsvergunning beschikte. Dat betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiseres het bouwkundig splitsingsverbod heeft overtreden. Het college was daarom bevoegd om hiertegen handhavend op te treden.
Het betoog van eiseres slaagt niet.
Het betoog van eiseres slaagt niet.
6.6.
Omdat eiseres voor het overige geen beroepsgronden heeft gericht tegen het bestreden besluit inzake het handhavingsbesluit, houdt dit bestreden besluit in rechte stand. Het beroep tegen het besluit op het bezwaar van eiseres tegen het handhavingsbesluit, is daarom ongegrond.
Het weigeringsbesluit
7. Eiseres betoogt dat haar aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouwkundige splitsing van de woning ten onrechte is geweigerd. Zij voert aan dat door het college categorisch wordt uitgesloten dat wordt afgeweken van het bouwkundig splitsingsverbod, terwijl het bestemmingsplan die mogelijkheid wel biedt. Zij verwijst daartoe naar het weigeringsbesluit, waarin is toegelicht dat per 1 juli 2019 een groot aantal gebieden in Den Haag is uitgesloten van splitsing, zoals opgenomen in de Woonvisie Den Haag 2022 (de Woonvisie). Onder verwijzing naar rechtspraak [1] betoogt eiseres dat een dergelijke categorische uitsluiting van de mogelijkheid om af te wijken van het bestemmingsplan niet is toegestaan.
7.1.
Dit betoog van eiseres is terecht voorgedragen, maar leidt niet tot het daarmee beoogde resultaat. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
7.2.
Vooropgesteld wordt dat het verboden is een bestaande woning bouwkundig te splitsen in twee of meer woningen. Dit staat in artikel 32, onder b, van het bestemmingsplan. Artikel 35.1, aanhef en onder g, van het bestemmingsplan biedt de mogelijkheid om bij omgevingsvergunning af te wijken van dit verbod. Het gaat hierbij om een omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wabo. Die omgevingsvergunning kan worden verleend als de bouwkundige splitsing niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en als wordt voldaan aan de voorwaarden die worden genoemd in artikel 35.1, onder g, van het bestemmingsplan. Die voorwaarden houden in dat (1) de zelfstandige woningen die als gevolg van de splitsing ontstaan, elk ten minste een volledige bouwlaag beslaan en de oppervlakte van de woning minimaal 40 m2 woonoppervlakte bedraagt, (2) geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het woon- en leefmilieu en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en (3) de parkeerdruk niet hoger is dan 90% ofwel de parkeerbehoefte volledig op eigen terrein wordt opgelost.
7.3.
Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
7.4.
Zoals uit het in bezwaar gehandhaafde weigeringsbesluit volgt en zoals door het college ter zitting is bevestigd, toetst het college uitsluitend aan de voorwaarden van artikel 35.1, onder g, van het bestemmingsplan, als de woning ligt in een gebied waar woningsplitsing op grond van de Woonvisie wordt toegestaan. Bij woningen waar bouwkundige splitsing op grond van de Woonvisie niet is toegestaan, is bouwkundige splitsing volgens het college op voorhand uitgesloten. In die gevallen toetst het college niet of wordt voldaan aan de voorwaarden die het bestemmingsplan stelt om bij omgevingsvergunning van het bouwkundig splitsingsverbod af te wijken.
7.4.1.
De rechtbank overweegt dat de Woonvisie is vastgesteld door de gemeenteraad. Voor zover hierin beleid is vastgelegd, bindt dit uitsluitend de gemeenteraad. Het college is op grond van artikel 2.4, eerste lid, van de Wabo bevoegd tot het verlenen van een omgevingsvergunning als hier aan de orde en is daarbij niet gebonden aan beleid van de gemeenteraad. Bij het besluit om de omgevingsvergunning al dan niet te verlenen, kan het college dan ook niet volstaan met een enkele verwijzing naar dat beleid.
7.4.2.
Ter zitting heeft het college bevestigd dat de Woonvisie is vastgesteld op voorstel van het college en dat het college de inhoud hiervan onderschrijft. De rechtbank beschouwt de Woonvisie daarom als de verwoording van een vaste gedragslijn van het college. [2] Die vaste gedragslijn houdt in dat het college voor woningen die gelegen zijn buiten één van de gebieden in de gemeente Den Haag waar woningen op grond van de Woonvisie bouwkundig mogen worden gesplitst, in geen enkel geval toestemming zal verlenen voor een bouwkundige splitsing. Dat betekent dat het college in geen enkel geval een omgevingsvergunning zal verlenen voor een bouwkundige splitsing van woningen binnen het plangebied van het bestemmingsplan, omdat dit gehele plangebied in de Woonvisie is aangewezen als gebied waar de bouwkundige splitsing van woningen niet is toegestaan. Hiermee wordt de mogelijkheid om met toepassing van artikel 35.1, onder g, van het bestemmingsplan bij omgevingsvergunning af te wijken van het bouwkundig splitsingsverbod, op voorhand volledig uitgesloten, ongeacht of in een concreet geval wordt voldaan aan de voorwaarden die deze bepaling stelt voor vergunningverlening. Het op deze wijze op voorhand categorisch uitsluiten van de mogelijkheid die het bestemmingsplan biedt om bij omgevingsvergunning af te wijken van dat bestemmingsplan, is naar het oordeel van de rechtbank niet toelaatbaar.
7.4.3.
In dit geval heeft het college ter motivering van het weigeringsbesluit echter niet volstaan met een enkele verwijzing naar de Woonvisie. In het weigeringsbesluit is daarnaast toegelicht waarom een bouwkundige splitsing op deze locatie niet aanvaardbaar wordt gevonden. Volgens het college leidt het splitsen van woningen tot meer huishoudens, wat negatieve gevolgen heeft voor de omgeving en openbare ruimte. Het college wijst in dit verband op geluidsoverlast, minder ruimte voor fietsen, scooters en scootmobiels, druk op de verwerking van huisvuil, meer verkeersbewegingen en een toename van de parkeerdruk. Ook leidt het bouwkundig splitsen van woningen volgens het college tot het verlies van grotere woningen, terwijl die wel nodig zijn. Hoewel dit niet met zoveel woorden uit het weigeringsbesluit en het bestreden besluit blijkt, neemt de rechtbank aan dat het college hiermee het standpunt heeft ingenomen dat een bouwkundige splitsing op deze locatie in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
7.5.
De juistheid van deze door het college gestelde negatieve gevolgen van de bouwkundige splitsing van woningen is door eiseres niet gemotiveerd betwist. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval voldoende gemotiveerd dat het toestaan van een bouwkundige splitsing op deze locatie strijdig is met een goede ruimtelijke ordening. Gelet hierop heeft het college de omgevingsvergunning mogen weigeren.
Conclusie en gevolgen
8. De beroepen zijn ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Gerde, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Awb
Artikel 5:1
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het
bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
(…)
3 Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.
Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van
overeenkomstige toepassing.
Wabo
Artikel 2:1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat
geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
Artikel 2.3a
1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
Artikel 2.4
1. Burgemeester en wethouders van de gemeente waar het betrokken project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning, behoudens in gevallen als bedoeld in het tweede tot en met vijfde lid.
(…).
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
(…)
Bestemmingsplan ‘Regentesse - Valkenboskwartier (integrale herziening)
Artikel 32 Algemene bouwregels
(…)
b. het is verboden een bestaande woning bouwkundig te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen;
(…)
35.1
Afwijken van de in het plan opgenomen bouwregels
Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van de regels van het plan ten behoeve van:
(…)
splitsen van woningen op basis van het bepaalde in artikel 32 onder b. onder de voorwaarde dat:
de zelfstandige woningen die als gevolg van splitsing ontstaan, elk tenminste een volledige bouwlaag beslaan en de oppervlakte van de woning minimaal 40 m2 woonoppervlakte bedraagt;
geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het woon- en leefmilieu en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;
de parkeerdruk niet hoger is dan 90% ofwel de parkeerbehoefte volledig op eigen terrein wordt opgelost.