Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 25/3951 en SGR 25/3952
uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 november 2025 in de zaak tussen
de vennootschap naar buitenlands recht [verzoekster] Limited, te [vestigingsplaats], [land], verzoekster
(gemachtigden: mrs. K.E.L. van Haastrecht, M. de Graef en J.G.H.M. van den Biggelaar),
en
de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit, verweerder
(gemachtigden: mrs. J.E.A. Egers en R.G.J. Wildemors).
Inleiding
1.1.
Bij besluit van 3 september 2024 (het openbaarmakingsbesluit I) heeft verweerder besloten tot openbaarmaking van het besluit van dezelfde datum (het lastbesluit I), waarin verweerder een last onder dwangsom aan verzoekster heeft opgelegd voor overtreding van de Wet op de Kansspelen (Wok).
1.2.
Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen beide besluiten en daarbij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, strekkende tot het opschorten van de openbaarmaking van zowel het lastbesluit I als het openbaarmakingsbesluit I totdat op het bezwaar is beslist. De voorzieningenrechter heeft deze voorziening bij mondelinge uitspraak van 6 december 2024 toegewezen en bepaald dat het lastbesluit I en het openbaarmakingsbesluit I alleen geanonimiseerd openbaar mogen worden gemaakt tot zes weken nadat de beslissing op bezwaar is genomen. [1]
1.3.
Bij besluit van 21 mei 2025 (het bestreden besluit) heeft verweerder het openbaarmakingsbesluit I en het lastbesluit I in stand gelaten. Met het besluit van dezelfde datum heeft verweerder besloten tot openbaarmaking van het bestreden besluit (het openbaarmakingsbesluit II).
1.4.
Verzoekster heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en het openbaarmakingsbesluit II. [2] Ook heeft zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, strekkende tot het opschorten van de openbaarmaking van het lastbesluit I, het bestreden besluit, het openmakingsbesluit I en het openbaarmakingsbesluit II.
1.5.
Verweerder heeft de openbaarmaking van al deze besluiten opgeschort tot de uitspraak van de voorzieningenrechter.
1.6.
Verweerder heeft op het ingediende verzoek gereageerd met een verweerschrift.
1.7.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 27 oktober 2025 op zitting behandeld. Hierbij waren aanwezig: de gemachtigden van verzoekster en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Waar gaat deze zaak over?
2. Verweerder heeft vastgesteld dat verzoekster via de websites [website 1] en [website 2] gelegenheid geeft tot deelname aan een kansspel, terwijl daarvoor geen vergunning is afgegeven op grond van de Wok. Dit levert een overtreding op van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wok. Met het primaire besluit van 3 september 2024 heeft verweerder verzoekster gelast om deze overtreding uiterlijk binnen twee weken na dagtekening van dit besluit te staken en gestaakt te houden. Na het verstrijken van deze termijn verbeurt verzoekster een dwangsom van € 280.000,- per week of gedeelte van de week of constatering van een overtreding van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wok tot een maximum van € 840.000,-. Met het openbaarmakingsbesluit I van dezelfde datum heeft verweerder besloten om het lastbesluit I, tezamen met het openbaarmakingsbesluit I, openbaar te maken. [3] Met het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van verzoekster tegen het lastbesluit I en het openbaarmakingsbesluit I ongegrond verklaard. Verder heeft verweerder met het openbaarmakingsbesluit II van dezelfde datum besloten om het bestreden besluit, tezamen met het openbaarmakingsbesluit II, openbaar te maken.
2.1.
Verzoekster is het niet eens met deze besluiten. Zij heeft de voorzieningenrechter, kort gezegd, verzocht de openbaarmaking van het lastbesluit I, het bestreden besluit, het openbaarmakingsbesluit I en het openbaarmakingsbesluit II te schorsen dan wel te bepalen dat deze besluiten alleen in geanonimiseerde vorm openbaar mogen worden gemaakt.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Is er sprake van spoedeisend belang?
3. Een procedure bij de voorzieningenrechter is een spoedprocedure. Deze procedure kan alleen worden gevoerd als er een spoedeisend belang is, waardoor iemand niet kan wachten op een beslissing op zijn bezwaar- of beroepschrift. Voordat de zaak inhoudelijk kan worden behandeld, moet eerst worden beoordeeld of er sprake is van een spoedeisend belang bij het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening.
3.1.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er in dit geval sprake van een spoedeisend belang, omdat de openbaarmaking van de genoemde besluiten onomkeerbaar is.
Belangenafweging
4. De vraag of de genoemde besluiten openbaar mogen worden gemaakt hangt samen met de beoordeling of verweerder in redelijkheid een last onder dwangsom aan verzoekster heeft mogen opleggen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter leent de voorlopige voorzieningenprocedure zich, gelet op de procedurele en inhoudelijke geschilpunten, in dit geval niet voor een volledige inhoudelijke beoordeling. De voorzieningenrechter zal dan ook met name beoordelen of het belang van verzoekster bij toewijzing van de gevraagde voorziening in beide zaken opweegt tegen het algemeen belang van verweerder bij afwijzing daarvan. Hierbij kan de vraag naar evidente (on)rechtmatigheid van de last en de openbaarmaking daarvan wel worden meegewogen. De mate waarin duidelijk is dat het bestreden besluit mogelijk gebreken kent en de ernst daarvan, bepaalt dan ook mede het gewicht dat aan de belangen van verzoekster en verweerder toekomt.
3.2.
Verzoekster heeft in dat kader aangevoerd dat openbaarmaking van de genoemde besluiten haar reputatie ernstig zal aantasten. De publicaties zullen veel negatieve publiciteit tot gevolg hebben, waardoor verzoekster in een kwaad daglicht wordt gesteld. Klanten, partners, investeerders en betalingsproviders zullen hierdoor minder snel met verzoekster in zee gaan. Dit leidt weer tot een verslechtering van de marktpositie van verzoekster.
Verder wijst verzoekster erop dat zij inmiddels heeft voldaan aan de last. Het spelaanbod op haar websites is daardoor per september 2024 niet langer beschikbaar voor spelers uit Nederland. Verzoekster ziet dan ook niet in welk belang verweerder nog heeft bij openbaarmaking van de betreffende besluiten. Voor zover verweerder stelt dat openbaarmaking gewenst is vanuit het oogpunt van generale preventie en het bieden van inzicht in zijn handhavingskeuzes, dan betoogt verzoekster dat deze doelen ook met minder vergaande middelen kunnen worden gerealiseerd, zoals geanonimiseerde openbaarmaking of openbaarmaking in een latere fase als lastbesluit I last in rechte vast zou komen te staan. Verzoekster wijst erop dat de voorzieningenrechter voornoemde omstandigheden eerder heeft meegewogen bij zijn beslissing om eenzelfde soort verzoek hangende de bezwaarprocedure, toe te wijzen. Nu de feiten en omstandigheden sindsdien niet zijn veranderd, ziet verzoekster niet in waarom het oordeel van de voorzieningenrechter in deze fase van de procedure anders zou zijn.
3.3.
Voorts moet worden meegewogen dat het bestreden besluit in beroep naar alle waarschijnlijkheid geen stand zal houden omdat geen sprake is geweest van overtreding van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wok. Op grond van het Ladbrokes-arrest [4] is voor de vaststelling daarvan, naast de toegankelijkheid van de website voor Nederlandse spelers, vereist dat sprake is van gerichtheid van de kansspelaanbieder op Nederland. Daarvan was in het geval van verzoekster echter geen sprake. Zij richt zich met name op de Amerikaanse markt en had slechts een ‘spelersbasis’ van 1000 Nederlandse spelers. De door verweerder genoemde aanwijzingen in dit verband wijzen hooguit op een internationale oriëntatie en zijn onvoldoende voor de conclusie dat sprake is van een gerichtheid op Nederland. Daarbij merkt verzoekster op dat verweerder haar ten onrechte gelijkstelt met andere kansspelaanbieders die bewust de wet overtreden. Zoals gezegd heeft zij direct voldaan aan de last waardoor haar spelaanbod niet langer beschikbaar is voor Nederlandse spelers en vanuit Nederland. Ook is zij altijd met verweerder in gesprek gebleven om tot een oplossing te komen. Onder de gegeven omstandigheden lag het dan ook voor de hand om meer maatwerk te bieden door te wachten met volledige openbaarmaking totdat het lastbesluit I in rechte vaststaat. Tot slot stelt verzoekster aan de orde dat zij de aankondigingsbrief van het lastbesluit I niet heeft ontvangen. Dit komt voor rekening en risico van verweerder. Had zij de aankondigingsbrief wél ontvangen, dan had zij direct gehoor gegeven aan de last en was verdere handhaving niet nodig geweest. Ook is verzoekster door deze gang van zaken de mogelijkheid ontnomen om een zienswijze in te dienen tegen het voorgenomen lastbesluit I.
3.4.
De voorzieningenrechter stelt vast dat het lastbesluit I is genomen in het kader van de wettelijke taak van verweerder om toezicht te houden op de naleving van regelgeving en de daarmee samenhangende bevoegdheid om handhavend op te treden tegen overtreding van die regelgeving. Het past in het kader van deze toezichthoudende taak dat sanctiebesluiten worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van deze taak en de consument wordt gewaarschuwd. [5] Verweerder heeft er terecht op gewezen dat er een preventieve werking uitgaat van openbaarmaking van de besluiten. Ook ten opzichte van andere kansspelaanbieders is het van belang dat er geen onduidelijkheid bestaat onder gebruikers tegen welke kansspelaanbieder is opgetreden, zodat evenmin verwarring kan bestaan over wie de overtreder is geweest. Daarmee worden eventuele gedupeerden in het geval van volledige openbaarmaking in de mogelijkheid gesteld om geleden schade die met de vastgestelde overtreding samenhangt bij verzoekster te verhalen. Ook heeft verweerder kenbaar gemaakt dat bij de publicatie van besluiten altijd wordt vermeld, of er rechtsmiddelen tegen de besluiten zijn ingesteld, of nog kunnen worden ingesteld. Daardoor is het voor derden duidelijk in hoeverre de besluiten door de bestuursrechter zijn beoordeeld en of zij al dan niet onherroepelijk zijn. Gelet op het voorgaande komt aan het algemeen belang dat is gediend met openbaarmaking van bestuurlijke sancties opgelegd door verweerder een groot gewicht toe. [6]
3.5.
Hoewel een integrale beoordeling van de rechtmatigheid van de oplegging van de last zich bij uitstek leent voor de bodemprocedure, ziet de voorzieningenrechter op voorhand geen aanleiding om waarschijnlijk te achten dat de last in de bodemprocedure geen stand zal houden. Door verzoekster wordt namelijk niet betwist dat een toezichthouder van verweerder zich op 29 mei 2024 vanuit Nederland als nieuwe speler op de website [website 1] kon registreren, daarop kon inloggen, via een Nederlandstalige betaalpagina een storting met bitcoins kon doen en met een Nederlands IP-adres kon deelnemen aan de kansspelen. Ook na een verrichte hercontrole op 1 augustus 2024 bleek het voor een toezichthouder van verweerder mogelijk om vanuit Nederland met een bestaand account deel te nemen aan kansspelen op zowel [website 1] als [website 2]. Er waren geen technische maatregelen genomen om deelnemers vanuit Nederland de toegang tot de kansspelen te beletten. Verder heeft verweerder in het bestreden besluit terecht overwogen dat bedrijven via hun betaaldienstverlener consumenten op basis van hun IP-adres kunnen uitsluiten. Verweerder heeft in het feit dat verzoekster geen gebruik heeft gemaakt van deze laatste mogelijkheid dus al een aanwijzing kunnen zien van gerichtheid op Nederland. Daarbij stond Nederland niet vermeld op een lijst van landen waar het voor ingezeten verboden was om een account aan te maken of deel te nemen aan deze online kansspelen. Anders dan verzoekster heeft betoogd, kan naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter uit het voorgaande een gerichtheid van verzoekster op de Nederlandse markt worden afgeleid. Dit oordeel ligt in lijn met een eerdere uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank in een soortgelijke zaak. [7]
3.6.
Alles overziend en nu verzoekster slechts in algemene termen heeft verwezen naar mogelijke reputatieschade als gevolg van de openbaarmaking, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de belangen van verweerder bij openbaarmaking van het boetebesluit in dit geval zwaarder wegen, dan het belang van verzoekster om geen nadelen te ondervinden door die openbaarmaking. Hoewel het van goede wil getuigt dat verzoekster direct aan de last heeft voldaan waardoor het spelaanbod op haar websites per september 2024 niet langer voor spelers uit Nederland beschikbaar is, laat dit onverlet dat verweerder afdoende heeft toegelicht dat er behalve preventie nog meer doelstellingen zijn die met publicatie van de genoemde besluiten worden gediend. Anders dan verzoekster heeft betoogd, heeft verweerder voor de realisering van deze doelen de algehele publicatie van de genoemde besluiten noodzakelijk mogen achten. [8] Verder is nog van belang dat als in bezwaar of beroep alsnog komt vast te staan dat er gebreken kleven aan het lastbesluit I dan wel het bestreden besluit die maken dat deze besluiten onrechtmatig moeten worden geacht, hierdoor de plicht tot vergoeding van eventueel daardoor geleden schade kan ontstaan aan de zijde van verweerder. Verzoekster heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er onomkeerbare gevolgen – anders dan de openbaarmaking op zich – zullen intreden naar aanleiding van de publicatie van de genoemde besluiten. Tot slot weegt de voorzieningenrechter nog mee dat een last onder dwangsom een herstelsanctie is en openbaarmaking hiervan in zijn algemeenheid minder impact heeft dan wanneer het een punitieve sanctie betreft.
3.7.
Voor zover verzoekster heeft verwezen naar de uitspraak die de voorzieningenrechter van deze rechtbank hangende de bezwaarprocedure heeft gedaan, overweegt de voorzieningenrechter dat de voorzieningenrechter voor zijn oordeel destijds mede gewicht heeft toegekend aan de omstandigheid dat het de verwachting was dat op korte termijn een beslissing op bezwaar zou worden genomen. Van een dergelijke omstandigheid is in dit stadium van de procedure echter geen sprake, nu er nog geen zicht is op wanneer de behandeling van het beroep in deze zaak plaats zal vinden. Anders dan verzoekster heeft betoogd, is in die zin dus wel degelijk sprake van veranderde feiten en omstandigheden. Daar komt nog bij dat inmiddels bijna een jaar is verstreken sinds de eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter en dat verzoekster in de tussentijd niet is gekomen met een nadere onderbouwing van de door haar gestelde verwachte reputatieschade. Bij het uitblijven daarvan verschuift het gewicht dat aan de belangen van partijen toekomt meer in het voordeel van verweerder. Gelet op het voorgaande komt aan de eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter niet de betekenis toe die verzoekster eraan toegekend wenst te zien.
Conclusie en gevolgen
4. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R.J.P. Lindhout, griffier. De beslissing is op 10 november 2025 telefonisch aan partijen meegedeeld.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
.