Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/5653
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 januari 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. A. Holtland en mr. J.P.C. van Es),
en
de minister van Algemene Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr. E.C. Pietermaat en mr. D.I. van Weerden).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo).
1.1.
Verweerder heeft het verzoek met het besluit van 22 december 2022 buiten behandeling gesteld. Met het bestreden besluit van 19 juli 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de aanvraag alsnog afgewezen.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigden van eiseres en namens verweerder mr. D.I. van Weerden en mr. B.M. van der Roest.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Bij brief van 6 december 2022 heeft eiseres met een beroep op de Woo verzocht om openbaarmaking van notulen van de ministerraad die betrekking hebben op de kindertoeslagenaffaire over de periode van 5 november 2012 tot en met 15 januari 2021. Verweerder heeft het verzoek bij besluit van 22 december 2022 op grond van artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) buiten behandeling gesteld. Eiseres heeft namelijk op 24 januari 2021 ook om openbaarmaking van deze informatie verzocht met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en verweerder heeft daarop beslist. Gelet op de aanhoudende aandacht voor de kindertoeslagenaffaire heeft verweerder in de bezwaarfase echter aanleiding gezien om terug te komen op de buitenbehandelingstelling. Verweerder heeft het verzoek alsnog inhoudelijk beoordeeld.
Verweerder heeft op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo geweigerd de gevraagde informatie openbaar te maken, omdat in de aangetroffen documenten informatie staat die het functioneren van de Staat in gevaar brengt.
Wat zijn de regels?
3. De relevante regels staan in de bijlage. De bijlage hoort bij de uitspraak.
Wat heeft verweerder beslist?
4. Verweerder stelt dat openbaarmaking van de verslagen van de ministerraad het goed functioneren van de Staat schaadt, omdat aannemelijk is dat de openbaarmaking de open en ongedwongen beraadslaging tussen de leden van de ministerraad en daarmee de besluitvorming, zal belemmeren. Dit geldt ook voor een geobjectiveerde samenvatting van de verslagen. De openbaarmaking van de verslagen zou ook in strijd zijn met de in artikel 45 van Pro de Grondwet opgenomen taak van de ministerraad om de eenheid van het beleid te bevorderen en de in artikel 26, eerste lid van het Reglement van Orde van de ministerraad opgenomen geheimhoudingsverplichting. Hij heeft daarom een groter gewicht toegekend aan het zwaarwegende belang van het goed kunnen functioneren van de ministerraad dan aan het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking van de gevraagde informatie. Dat de notulen van de ministerraad niet openbaar zijn, wordt ondersteund door twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). [1] Deze jurisprudentie is gecodificeerd in artikel 5.1.2, tweede lid, onder i, van de Woo. Verweerder ziet ook op grond van 5.3 van de Woo geen aanleiding om de verzochte notulen die ouder zijn dan vijf jaar openbaar te maken.
Wat vindt eiseres in beroep?
5. Eiseres meent dat verweerder artikel 5.1, tweede lid, onderdeel i, van de Woo ten onrechte heeft toegepast als een absolute uitzonderingsgrond. In de beide uitspraken waar verweerder naar verwijst wordt uitdrukkelijk een belangenafweging gemaakt. In artikel 5.1, tweede lid, onderdeel i, van de Woo is het belang van het goed functioneren van de Staat daarom gecodificeerd als een relatieve uitzonderingsgrond. Als de wetgever had beoogd dat verslagen van de ministerraad niet openbaar zijn, dan had hij dit wel in de Woo ondergebracht onder de absolute uitzonderingsgronden van artikel 5.1, eerste lid, van de Woo. Ook heeft verweerder de toepassing van de uitzonderingsgrond onvoldoende onderbouwd. In april 2021 heeft verweerder geobjectiveerde samenvattingen van een selectie van de ministerraadnotulen openbaar gemaakt. Niets duidt erop dat de openbaarmaking van die geobjectiveerde samenvattingen van ministerraadnotulen de open en ongedwongen beraadslaging tussen de leden van de ministerraad en daarmee de besluitvorming heeft belemmerd. Verweerder had concreet moeten onderbouwen dat het aannemelijk is dat de open en ongedwongen beraadslaging zou worden belemmerd. In dit kader is ook nog relevant dat tijdsverloop van invloed kan zijn op de uitkomst van de belangenafweging die plaatsvindt in het kader van artikel 5.1, tweede lid, onderdeel i, van de Woo. Denkbaar is dat het openbaar maken slechts tijdelijk het goed functioneren van de Staat belemmert. Verder is de geheimhoudingsplicht op grond van artikel 26 van Pro het Reglement niet absoluut. [2] Gelet op het belang van een transparante overheid zou het belang van openbaarheid zwaarder moeten wegen dan het goed functioneren van de Staat, juist ook in de inmiddels in de media breed uitgemeten kindertoeslagenaffaire. Eiseres heeft in dit verband verwezen naar de uitspraak van rechtbank Noord-Holland van 20 december 2023. [3] Ook wijst eiseres erop dat een groot deel van de verzochte informatie ouder is dan vijf jaar. Voor die documenten moet verweerder op grond van artikel 5.3 van de Woo motiveren waarom het belang van het goed functioneren van de Staat ondanks het tijdsverloop zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarheid. Eiseres is het er ten slotte niet mee eens dat verweerder de notulen niet met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Awb aan de rechtbank heeft overgelegd. Zij wijst erop dat de Afdeling deze stukken in het kader van het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank heeft opgevraagd.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
6. De meervoudige kamer van deze rechtbank heeft geoordeeld over het gelijkluidende verzoek van eiseres op grond van de Wob. [4] De rechtbank heeft geconcludeerd dat voor het functioneren van de ministerraad geheimhouding van wat in zijn vergaderingen wordt besproken essentieel is, zowel vanwege de eenheid van het regerings- en kabinetsbeleid, als om te verzekeren dat binnen het kabinet in alle vrijheid van gedachten kan worden gewisseld. Verweerder mocht daarom volgens de meervoudige kamer aan het belang van de onevenredige benadeling van het in vrijheid en ongedwongen kunnen functioneren van de ministerraad in dit geval zwaarder gewicht toekennen dan aan het belang van openbaarmaking van de notulen.
7. Het ging hierbij om dezelfde notulen en dezelfde belangen als in deze procedure aan de orde zijn en de motivering die verweerder aan de weigering ten grondslag heeft gelegd is vergelijkbaar. De wetgever heeft beoogd de in de jurisprudentie over artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob erkende belangen, waaronder de genoemde jurisprudentie over de notulen van de ministerraad, te codificeren in de Woo. [5] Het was dus niet de bedoeling van de wetgever om met de invoering van de Woo ten aanzien van de notulen van de ministerraad iets te veranderen. Er bestaat daarom ook geen reden om nu anders te oordelen over het verzoek van eiseres dan de meervoudig kamer eerder heeft gedaan. De rechtbank sluit zich aan bij de overwegingen van de meervoudige kamer.
8. Verweerder mag ook op grond van de Woo met een integrale weigering volstaan. De tekst van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo sluit namelijk niet uit dat als het gaat om de notulen van de ministerraad het belang van het goed functioneren van de Staat altijd zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Het gaat niet om de inhoud van de notulen, maar om de bescherming van de vertrouwelijkheid van de notulen in het algemeen. Verweerder hoeft dus niet per document een afweging te maken. De rechtbank heeft daarom ook geen aanleiding gezien om verweerder te vragen de geweigerde stukken, waarvan vaststaat dat het om notulen van de ministerraad gaat, aan de rechtbank over te leggen.
9. Verweerder heeft ook voldoende gemotiveerd waarom de notulen die ouder zijn dan vijf jaar nog steeds niet openbaar gemaakt worden. Verweerder heeft gesteld dat het vertrouwelijk beraadslagen in de ministerraad voor de bestuurbaarheid van Nederland op de lange termijn van cruciaal belang is vanwege de functie van de ministerraad binnen het gehele staatsbestel en dat het belang van de vertrouwelijke beraadslaging ook tot uiting komt in het gegeven dat de ministerraadnotulen pas na 25 jaar voor eenieder openbaar worden gemaakt. Volgens verweerder zal de dreiging dat hetgeen in de minsterraad wordt gewisseld binnen een termijn van 25 jaar bekend en onderwerp van debat wordt, de vrije uitwisseling van gevoelens en gedachten in de ministerraad belemmeren.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat verweerder de notulen van de ministerraad niet openbaar hoeft te maken. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.I.H. Kerstens-Fockens, rechter, in aanwezigheid van mr. M. de Graaf, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Wet open overheid
Artikel 5.1
[…]
2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.