Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 22/7956
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 april 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigden: E. Weijnen en S. Gellaerts),
en
het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk, verweerder
(gemachtigde: S. van den Nieuwehuizen).
Procesverloop
Bij primair besluit van 4 mei 2022 heeft verweerder de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het realiseren van een gebouw op het perceel naast [adres] in [plaats] geweigerd.
Met het bestreden besluit van 1 november 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiser daartegen ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
Bij besluit van 27 maart 2024 heeft de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk (de raad) een verklaring van geen bedenkingen geweigerd.
De rechtbank heeft het beroep op 25 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door zijn gemachtigden, en de gemachtigde van verweerder.
Waar gaat deze zaak over?
1. Eiser is in 2017 eigenaar geworden van het perceel naast [adres] in [plaats] , kadastraal bekend als [kadastraal nummer 1] . Op het perceel staat een klein gebouw dat eiser gebruikt als opslag en dagverblijf. Eiser heeft toegelicht dat hij het perceel wekelijks bezoekt om er vrije tijd door te brengen. Op 16 december 2021 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen en uitbreiden van het bestaande gebouw op zijn perceel tot een verblijf van 30 m².
1.1.
Verweerder heeft de reguliere voorbereidingsprocedure toegepast en heeft de gevraagde vergunning geweigerd. Volgens verweerder is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan “Plassengebied”. Op het perceel van eiser is de bestemming “Wonen” van toepassing, maar er bevindt zich geen bouwvlak, zodat er op grond van artikel 16.2, onder c van de planregels geen gebouwen mogen worden gebouwd. Verweerder is niet bereid om van het bestemmingsplan af te wijken. Daarvoor heeft verweerder de motivering gegeven dat het beleid voor het Plassengebied erop is gericht geen bebouwing meer toe te staan, omdat de natuur- landschaps- en cultuurhistorische waarden in het gebied daardoor te veel onder druk zouden komen te staan.
1.2.
Na heroverweging in bezwaar heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. Daarin is overwogen dat verweerder de uitgebreide voorbereidingsprocedure had moeten toepassen, maar dat dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gepasseerd kon worden.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt het besluit van verweerder om de omgevingsvergunning te weigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
2.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 16 december 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
Is eiser benadeeld omdat niet de juiste voorbereidingsprocedure is gevolgd?
3. Eiser betoogt dat hij is benadeeld door de toepassing van de verkeerde voorbereidingsprocedure. Hij stelt dat hij zijn belangen in de uitgebreide voorbereidingsprocedure beter naar voren had kunnen brengen. Dit betekent dat verweerder dit gebrek niet met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft mogen passeren.
3.1.
Het perceel van eiser heeft in het bestemmingsplan de bestemming “Wonen”. Het perceel heeft geen bouwvlak. Op grond van artikel 16.2, onder c, van de planregels mogen gebouwen alleen worden gebouwd binnen een bouwvlak. Dit betekent dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Vast staat dat het bestemmingsplan geen binnenplanse afwijkingsbevoegdheid kent om van deze planregel af te wijken. Vast staat verder dat ook niet met toepassing van de kruimelgevallenregeling in artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht op dit punt van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. Verweerder kon de gevraagde vergunning alleen verlenen via artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º van de Wabo. Verweerder had daarom de uitgebreide voorbereidingsprocedure moeten toepassen. Dit volgt uit artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Verweerder heeft erkend dat hij ten onrechte de reguliere voorbereidingsprocedure heeft toegepast, waar dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure had moeten zijn.
3.2.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat hij hierdoor is benadeeld. Zowel in de reguliere als in de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet verweerder de betrokken belangen zorgvuldig in kaart brengen en afwegen. In beide procedures kunnen betrokkenen hun belangen naar voren brengen; in de reguliere voorbereidingsprocedure door het maken van bezwaar en in de uitgebreide voorbereidingsprocedure door het indienen van een zienswijze. Dat eiser zijn belangen beter naar voren had kunnen brengen in de uitgebreide procedure volgt de rechtbank daarom niet. Eiser heeft niet uitgelegd waarom hij dat beter had gekund via een zienswijze dan door het maken van bezwaar. Verweerder heeft verder de raad alsnog om een verklaring van geen bedenkingen verzocht. De ontwerpweigering om een verklaring van geen bedenkingen te geven heeft ter inzage gelegen en eiser heeft daarop een zienswijze ingediend. Verweerder heeft het definitieve besluit tot het weigeren om een verklaring van geen bedenkingen te geven vervolgens in de procedure gebracht. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder het toepassen van de verkeerde voorbereidingsprocedure kon passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
3.3.
Dat eiser door dit gebrek zou zijn benadeeld, omdat hij een vergunning van rechtswege had kunnen krijgen, volgt de rechtbank niet. In dit geval was de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing, zodat geen vergunning van rechtswege kan ontstaan. Op grond van artikel 3:10, vierde lid, van de Awb is paragraaf 4.1.3.3. van de Awb, over de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen, immers niet van toepassing indien de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is.
Heeft verweerder op juiste gronden geweigerd om van het bestemmingsplan af te wijken?
4. Eiser betoogt dat verweerder zijn aanvraag ten onrechte heeft geweigerd. Eiser stelt dat hij door de weigering zijn perceel niet in overeenstemming met de bestemming “Wonen” kan gebruiken. Zonder bouwvlak kan eiser op het perceel geen gebouw neerzetten en kan hij er niet wonen. Dat zijn perceel in planologisch opzicht bij het perceel [adres] hoort, betwist eiser. Volgens eisers hebben de percelen nooit bij elkaar gehoord. Het klopt niet dat zijn perceel in het verleden is afgesplitst van het perceel [adres] . Eiser heeft zich gericht tot het kadaster en die beschikken niet over gegevens waaruit deze splitsing blijkt. Er heeft in het verleden alleen een splitsing plaatsgevonden van het perceel [perceel 1] en het perceel [perceel 2] . Eiser betoogt dat zijn perceel en het perceel [adres] ook in feitelijk opzicht duidelijk van elkaar zijn gescheiden. Volgens eiser is het onevenredig om een besluit te nemen waarbij hij zijn perceel niet kan gebruiken in overeenstemming met de huidige bestemming.
4.1.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het perceel van eiser in het verleden is afgesplitst van het perceel [adres] . In planologisch opzicht horen de percelen echter nog bij elkaar. Het perceel [adres] beschikt over een bouwvlak waarop een woning staat. Het perceel van eiser kan in overeenstemming met de woonbestemming worden gebruikt als onderdeel van het perceel [adres] .
4.2.
Verweerder komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. [1]
4.3.
Vast staat dat het perceel van eiser aan de Oudeweg het kadastraal nummer [perceel 1] heeft. Aan de westelijke kant van het perceel van eiser ligt een smalle strook grond, met kadastraal nummer [perceel 2] . Daarnaast ligt het perceel met nummer [kadastraal nummer 2] , waarop de woning [adres] staat.
4.4.
De rechtbank oordeelt dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat het perceel van eiser in het verleden heeft behoord tot het perceel [adres] met kadastraal nummer [kadastraal nummer 2] . Eiser heeft toegelicht dat er een splitsing heeft plaatsgevonden tussen zijn perceel [perceel 1] en de smalle strook met kadastraal nummer [perceel 2] , maar dat het kadaster niet beschikt over gegevens dat deze percelen eerder ook zouden zijn afgesplitst van het perceel [adres] met kadastraal nummer [kadastraal nummer 2] . Verweerder heeft geen gegevens overgelegd waaruit blijkt van een splitsing van het perceel van eiser met het perceel [adres] met kadastraal nummer [kadastraal nummer 2] . Dit betekent dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat de percelen in het verleden feitelijk één perceel waren.
4.5.
De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder ook onvoldoende heeft gemotiveerd dat het perceel van eiser met kadastraal nummer [perceel 1] en het perceel [adres] met kadastraal nummer [kadastraal nummer 2] in planologisch opzicht als één perceel moeten worden gezien. Het bestemmingsplan bevat geen definitie van het begrip ‘perceel’. Artikel 1.31 van de planregels bevat wel een definitie van begrip ‘bouwperceel’, namelijk een aangesloten stuk grond waarop ingevolge deze regels zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten. De rechtbank overweegt dat deze definitie nog geen duidelijkheid geeft over de vraag of het perceel van eiser en het perceel [adres] planologisch gezien als één bouwperceel moet worden gezien.
4.5.1.
In de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de uitleg van het begrip perceel wordt de feitelijke actuele situatie, waaronder de inrichting en wijze van gebruik van de gronden, van belang geacht. [2] De rechtbank overweegt dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft gemotiveerd waarom op basis van de feitelijke situatie sprake zou zijn van één (bouw)perceel. Eiser heeft ter zitting toegelicht dat in de feitelijke situatie wel degelijk sprake is van twee verschillende percelen, aangezien de percelen met een heg van elkaar zijn gescheiden en het perceel [adres] met kadastraal nummer [kadastraal nummer 2] wordt bewoond, terwijl er op eisers perceel niet wordt gewoond.
4.6.
De rechtbank concludeert dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het perceel van eiser met kadastraal nummer [perceel 1] en het perceel [adres] met kadastraal nummer [kadastraal nummer 2] in het verleden daadwerkelijk van elkaar zijn gesplitst, en ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze percelen als één perceel moet worden gezien op basis van de feitelijke actuele situatie. Verweerder heeft daarom onvoldoende gemotiveerd dat de percelen planologisch als één perceel moeten worden gezien. Dit betekent dat verweerder zich ook onvoldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat het perceel van eiser overeenkomstig de woonbestemming kan worden gebruikt, omdat dit planologisch bij het perceel [adres] hoort. Het standpunt van verweerder dat de weigering om eiser een omgevingsvergunning te verlenen daarom niet tot een onevenredige uitkomst leidt, is ook niet houdbaar. De rechtbank overweegt dat verweerder in dit kader geen juiste afweging van de belangen heeft gemaakt door er vanuit te gaan dat het perceel van eiser in planologisch opzicht behoort tot het perceel [adres] en dat het perceel daarom nog in overeenstemming met de bestemming kan worden gebruikt.
Conclusie en gevolgen
5. Gelet op het in rechtsoverweging 4.6. geconstateerde gebrek is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het geconstateerde gebrek te herstellen. Dat herstellen kan met een aanvullende motivering van het bestreden besluit of met een nieuw besluit op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Indien verweerder kiest het bestreden besluit aan te vullen met een nadere motivering, moet verweerder, om het gebrek te herstellen in ieder geval ingaan op de vragen of sprake is van één perceel in planologisch opzicht, of eiser zijn perceel overeenkomstig de bestemming kan gebruiken en zo nee, of de weigering om hem de omgevingsvergunning te verlenen evenredig is.
5.1.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
5.2.
Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser en de derde-partijen in de gelegenheid stellen binnen zes weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
5.3.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
5.4.
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de van 12 juni 2013 [3] .
Beslissing
De rechtbank:
- Draagt verweerder op om binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek in het bestreden besluit te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze tussenuitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van
mr.Y. Al-Qaq, griffier. Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 april 2025.
mr.Y. Al-Qaq, griffier. Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 1 april 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.