Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 23/5239
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 april 2025 in de zaak tussen
[eisers],uit [woonplaats], eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam
(gemachtigden: mr. A.J.J. van der Vlist en mr. E. van Lunteren)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de weigering van het college om handhavend op te treden tegen dempingswerkzaamheden in de Rijnhaven te Rotterdam.
1.1.
Het college heeft met het besluit van 25 juli 2022 het verzoek van eisers van 12 mei 2022 om handhavend op te treden tegen de dempingswerkzaamheden afgewezen. Met het bestreden besluit van 31 januari 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven.
1.2.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het onderzoek op 20 maart 2025 op zitting behandeld. Ter zitting zijn verschenen: mr. [naan], [naam 2] en [naam 3] namens eisers en de gemachtigden het college, bijgestaan door dhr. [naam 4].
De totstandkoming van het bestreden besluit
2. In de Rijnhaven vinden dempingswerkzaamheden plaats. Tot 100 m uit de kadelijn (gezien vanaf de Tillemakade/Posthumalaan) leiden de dempingswerkzaamheden tot nieuw grondoppervlak. Vanaf 100 m uit de kade laden de dempingswerkzaamheden tot een ophoging van de bodem onder water. Hierdoor ontstaat in het gebied tussen 100 en 150 m een overgangszone die bij hoog water grotendeels onder water staat en bij laag water droogvalt. Doel van de dempingswerkzaamheden is het aanwinnen van land, waarop woningen en een park zijn voorzien.
2.1.
Eisers wonen in de nabijheid van de Rijnhaven. Zij hebben op 12 mei 2022 het college verzocht om handhavend op te treden tegen de dempingswerkzaamheden.
2.2.
Het college heeft geweigerd handhavend op te treden. Volgens het college zijn de dempingswerkzaamheden niet in strijd met een wettelijk voorschrift. Dit betekent dat er geen grondslag is om handhavend op te treden.
Het beroep
3. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit. Eisers betogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de dempingswerkzaamheden op een afstand vanaf 100 m van de kade niet in strijd zijn met een wettelijk voorschrift. Eisers voeren in dit verband aan dat dempingswerkzaamheden gepaard gaan met de bouw van een dam van stenen. Voor de bouw hiervan is volgens eisers een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig, terwijl deze niet is verleend. Eisers voeren verder aan dat op grond van het bestemmingsplan “1e herziening Kop van Zuid” voor de dempingswerkzaamheden een aanlegvergunning nodig is, terwijl die niet is verleend. Eisers voeren ten slotte aan dat de dempingswerkzaamheden in strijd zijn met het bestemmingsplan “De Kop van Zuid”
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving is ingediend op 12 mei 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
Toetsingskader
5. In het bestemmingsplan “De Kop van Zuid” van 12 september 1991 heeft het gebied waar de dempingswerkzaamheden plaatsvinden de bestemming “Onbebouwd gebied”. Op grond van artikel 3 van Pro dit bestemmingsplan zijn deze gronden bestemd voor:
- de hoofdinfrastructuur, zijnde
a. hoofd- en verzamelweg, met inbegrip van voorzieningen voor openbaar vervoer,
b. bruggen, waaronder een nieuwe oeververbinding,
- groenvoorzieningen en park,
- water tbv de recreatieve en commerciële scheepvaart.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van dit bestemmingsplan is het verboden de in dit plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met het in dit plan.
5.1.
In het bestemmingsplan “1e herziening Kop van Zuid” staat, voor zover van belang, dat de voorschriften van het bestemmingsplan “De Kop van Zuid” van toepassing blijven en dat daaraan onder meer wordt toegevoegd dat het gehele plangebied is aangewezen als “Archeologisch waardevol gebied”. Op grond van artikel C, tweede lid van de planregels is op deze gronden uitsluitend bebouwing toegestaan voor zover geen bouwwerkzaamheden dienen te worden verricht die dieper reiken dan 2,5 m NAP en tevens een terreinoppervlak groter dan 200 m2 beslaan. Op grond van artikel C, vierde lid, van de planregels is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning (aanlegvergunning) van het college graafwerkzaamheden uit te voeren of te doen c.q. te laten uitvoeren die dieper reiken dan 2,5 m NAP en tevens een terreinoppervlak groter dan 200 m² beslaan.
Is sprake van bouwwerkzaamheden in de zin van de Wabo?
6. De rechtbank overweegt dat de werkzaamheden in de Rijnhaven niet kunnen worden aangemerkt als het bouwen van een bouwwerk in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Het college heeft toegelicht dat stenen worden gestort in de Rijnhaven om te voorkomen dat het zand waarmee de bodem wordt gedempt wegspoelt. De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag heeft in de uitspraak van 8 november 2023 [1] geoordeeld dat dit niet kan worden aangemerkt als het bouwen van een bouwwerk. De rechtbank ziet geen aanleiding om anders te oordelen dan de voorzieningenrechter en verwijst naar zijn oordeel. De stenen worden min of meer willekeurig op de bodem gestort en kunnen niet worden aangemerkt als een constructie. [2] Dit betekent dat geen sprake is van het bouwen van een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning nodig is. De rechtbank overweegt dat de overige dempingswerkzaamheden ook niet kunnen worden aangemerkt als het bouwen van een bouwwerk.
Zijn de dempingswerkzaamheden in strijd met het bestemmingsplan “1e herziening Kop van Zuid”?
7. De rechtbank overweegt dat geen sprake is van strijd met artikel C, tweede lid, van de planregels van het bestemmingsplan “1e herziening Kop van Zuid”. In overweging 6 is al overwogen dat geen sprake is van bouwwerkzaamheden. Evenmin is sprake van overtreding van artikel C, vierde lid, van de planregels. De voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam heeft in de uitspraak van 14 september 2022 [3] geoordeeld dat de dempingswerkzaamheden niet kunnen worden aangemerkt als graafwerkzaamheden. De rechtbank ziet geen aanleiding om anders te oordelen dan de voorzieningenrechter en verwijst naar zijn oordeel.
Zijn de werkzaamheden in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan “De Kop van Zuid”?
8. De rechtbank overweegt dat de dempingswerkzaamheden ook niet kunnen worden aangemerkt als gebruik in strijd met de bestemming “Onbebouwd gebied” van het bestemmingsplan “De Kop van Zuid”. De voorzieningenrechters van de rechtbank Rotterdam en Den Haag hebben in de hiervoor genoemde uitspraken al geoordeeld dat de gronden geen exclusieve wateraanduiding hebben. Anders dan eisers stellen, zijn de gronden daarom niet alleen bestemd ten behoeve van water. Er mogen op de gronden ook andere functies komen. De gronden zullen na de dempingswerkzaamheden deels water blijven en deels gaan functioneren ten behoeve van groenvoorzieningen. Beide functies vallen onder de bestemming “Onbebouwd gebied”. De rechtbank ziet geen aanleiding om anders te oordelen dan de voorzieningenrechters en verwijst naar hun oordelen.
8.1.
De rechtbank volgt eisers verder niet in hun betoog dat de functie ‘water’ binnen de context van een bestemmingsplan en de goede ruimtelijke ordening een aparte status zou moeten hebben, omdat dit geen ‘gronden’ zouden zijn en hier aspecten zoals bijvoorbeeld gezondheid, biodiversiteit en leefbaarheid een grote rol spelen. Het bestemmingsplan gaat uit van toelatingsplanologie. Dat betekent dat het bestemmingsplan binnen de geldende bestemming functies mogelijk maakt, maar niet verplicht tot het realiseren daarvan. Dit betekent dat binnen de bestemming “Onbebouwd gebied” water is toegestaan, maar dat het bestemmingsplan er niet toe verplicht dat hier water aanwezig is. Deze bestemming maakt ook andere functies mogelijk die hier mogen worden gerealiseerd. Het is niet zo dat water een aparte status heeft binnen het bestemmingsplan, in die zin dat in afwijking van de geldende toelatingsplanologie water op deze plek verplicht zou zijn. Er is geen rechtsregel die de visie van eisers op dit punt ondersteunt.
Overige gronden
9. De rechtbank ziet in wat eisers verder hebben aangevoerd ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college handhavend had moeten optreden. De rechtbank heeft hiervoor overwogen dat geen sprake is van overtreding van een wettelijk voorschrift. Dat betekent dat de werkzaamheden legaal zijn en het college geen bevoegdheid heeft om te handhaven. Dat de werkzaamheden zijn verricht in voorbereiding op een nieuw bestemmingsplan dat nog niet in werking is, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank begrijpt dat dit voor eisers aanvoelt alsof op de ontwikkelingen in het nieuwe bestemmingsplan wordt vooruitgelopen, maar dat maakt niet dat de dempingswerkzaamheden illegaal zijn. Deze werkzaamheden waren immers ook al toegestaan onder het geldende bestemmingsplan “1e herziening Kop van Zuid”. Van strijd met het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel is ook geen sprake. Deze maken niet dat het college handhavend zou moeten optreden wanneer er geen overtreding is begaan. Datzelfde geldt voor het argument dat het college vanwege artikel 21 van Pro de Grondwet zorg zou moeten dragen voor de bescherming van het leefmilieu. Dat de gemeente eigenaar is van de gronden maakt ook niet dat de dempingswerkzaamheden illegaal zijn. De rechtbank ziet hierin ook geen enkele aanleiding voor het oordeel dat sprake zou zijn geweest van machtsmisbruik.
Conclusie
10. Nu geen sprake is van een overtreding op grond van de Wabo, het bestemmingsplan “1e herziening Kop van Zuid” en het bestemmingsplan “De Kop van Zuid”, heeft het college op juiste gronden het verzoek om handhaving afgewezen.
Overschrijding van de redelijke termijn
11. Eisers hebben verzocht om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
11.1.
De behandeling van zaken als deze, waarin sprake is van een bezwaar- en beroepstermijn, mag maximaal twee jaar duren. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. De redelijke termijn vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift door het college is ontvangen en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan.
11.2.
Op 18 augustus 2022 heeft het college het bezwaar van eisers ontvangen. Nu de rechtbank heden uitsprak doet, is de redelijke termijn met in totaal afgerond één jaar (acht maanden en 5 dagen) overschreden. De rechtbank ziet in de zaak zelf noch in de opstelling van eisers aanleiding voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan twee jaar zou mogen bedragen. De schadevergoeding bedraagt € 500,- per overschrijding van een half jaar, naar boven afgerond. Eisers hebben daarom recht op een schadevergoeding van € 1.000,-.
11.3.
De rechtbank merkt op dat het college binnen een termijn van zes maanden op het bezwaar heeft geoordeeld. Dat betekent dat de schadevergoeding in zijn geheel door de Staat der Nederlanden zal moeten worden betaald.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
13. De rechtbank zal de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1.000,- vanwege een overschrijding van de redelijke termijn.
14. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding. Eisers krijgen ook het betaalde griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) tot het betalen van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn aan eisers tot een bedrag van € 1.000,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Ince, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.