ECLI:NL:RBDHA:2026:10070

Uitspraak

Rechtbank DEN HAAG

Team belastingrecht

zaaknummer: SGR 25/2653

uitspraak van de meervoudige kamer van 28 april 2026 in de zaak tussen

[eiseres], wonende te [plaats], eiseres

de heffingsambtenaar van de gemeente Leiden, verweerder.

Procesverloop

Op 23 juni 2024 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een verhuurvergunning voor de woning aan [adres] te [plaats] (de verhuurvergunning).

Verweerder heeft bij besluit van 13 augustus 2024 de verhuurvergunning verleend.

Verweerder heeft met dagtekening 28 augustus 2024 aan eiseres een aanslag leges opgelegd ten bedrage van € 938,50 (de aanslag).

Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 11 maart 2025 de aanslag gehandhaafd.

Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft in reactie op het verweerschrift een nader stuk ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 maart 2026. Het beroep is gelijktijdig behandeld met de beroepen in zaaknummers SGR 25/2646, SGR 25/2650 en SGR 25/2659.

Namens eiseres is [naam 1] verschenen, vergezeld door [naam 2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam 3].

Overwegingen

Feiten

1. Vanaf 1 januari 2024 is in de Verhuurverordening Leiden 2024 (de Verhuurverordening) in werking getreden.^[1]Op basis van de Verhuurverordening is het verboden om in bepaalde aangewezen gebieden in de gemeente Leiden een woonruimte te verhuren zonder een verhuurvergunning van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Leiden (het college). De verhuurvergunning is persoonsgebonden en kan voor één of meerdere woonruimten worden aangevraagd.

2. In artikel 3, eerste lid, van de Verhuurverordening is bepaald dat de aanvraag om een verhuurvergunning wordt ingediend door middel van een digitaal aanvraagformulier. Eiseres heeft voor het verkrijgen van de verhuurvergunning dit aanvraagformulier ingevuld en heeft hierbij – zoals verzocht in het aanvraagformulier – drie bijlagen ingediend, namelijk (i) een exemplaar van het meerjaren onderhoudsplan (MJOP), (ii) een plattegrond van de woonruimte en (iii) de huurovereenkomst (de drie bijlagen). Het was niet mogelijk om bij de aanvraag meer stukken dan de drie bijlagen in te dienen.

3. Aan eiseres is vervolgens een verhuurvergunning verleend onder een aantal voorwaarden. Kort gezegd zijn deze voorwaarden dat (i) eiseres een onderhoudsplan heeft, aan dit onderhoudsplan uitvoering geeft en het onderhoudsplan regelmatig aanpast zodat dit blijft voldoen aan de eisen die de Wet goed verhuurderschap stelt aan een onderhoudsplan, (ii) dat de huurprijs van woonruimte niet hoger mag zijn dan de maximaal toegestane huurprijs op grond van het puntenaantal van de woonruimte op grond artikel 10, eerste lid, van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte en dat (iii) eiseres voldoet aan andere verplichtingen die voortvloeien uit wet- en regelgeving, zoals artikel 2 van Pro de Wet goed verhuurderschap. In de verhuurvergunning staat dat het college handhavend kan optreden als eiseres niet (meer) aan de voorwaarden voldoet.

4. In artikel 2 van Pro de Verordening op de heffing en invordering van leges Leiden 2024 (de Legesverordening)^[2]is onder andere bepaald dat onder de naam “leges” rechten worden geheven voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een dienst of het nemen van een besluit. In de tarieventabel die deel uitmaakt van de Legesverordening is in onderdeel 3.5.6 bepaald dat het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een verhuurvergunning € 938,50 bedraagt. Dit is een vast tarief; er is geen tariefdifferentiatie op basis van het aantal woonruimten waarop de aanvraag voor de verhuurvergunning ziet.

5. Tot de gedingstukken behoort de beantwoording van het college van schriftelijke vragen inzake de invoering van de verhuurvergunning.^[3]Voor zover hier van belang, luiden deze vragen en antwoorden als volgt:

“
Op donderdag 8 augustus stond in het Leidsch Dagblad een groot artikel over de negatieve

ervaringen van verhuurders met de gemeente en de manier waarop zij omgaat met de invoering van de verhuurdersvergunning. In het artikel wordt onder meer gewezen op het feit dat de leges in Leiden (938,50 euro) ongekend hoog zijn in vergelijking met andere steden (bv. Rotterdam 335 euro en Den haag 271 euro).(…)

2. Kunt u hier – bijvoorbeeld middels een peer review door een andere gemeente –kritisch naar (laten) kijken om te zien hoe dit verschil valt te verklaren?

Antwoord:

Na contact met een andere gemeente die een verhuurvergunning heeft ingesteld bleek dat de

check bij de vergunningverlening minder uitvoerig wordt gedaan. Hierdoor kan een verschil in leges verklaard worden.

In Leiden wordt op voorhand bij de vergunningverlening een uitgebreidere check gedaan van de verhuurde situatie. Zo wordt gecheckt of de gevraagde huurprijs klopt met het wettelijke woningwaarderingsstelsel, ook wordt een onderhoudsplan per verhuurde woning

gecontroleerd. Daarnaast wordt gecontroleerd of de aanvrager beschikt over de benodigde

(omgevings)vergunningen om de woonruimte te kunnen gebruiken of te verhuren. Deze

zorgvuldige check zorgt ervoor dat op voorhand misstanden (zeker ten aanzien van

huurprijzen) gecorrigeerd worden en beschermt huurders tegen misstanden. De eerste

resultaten zijn zichtbaar dat verhuurders hun huurprijzen bijstellen naar wat wettelijk maximaal is bepaald.

(…)

4. Hoeveel verhuurdersvergunningen zijn tot dusver aangevraagd, hoeveel beslissingen op vergunningen zijn genomen binnen de acht weken termijn en hoe vaak is een uitstelbrief verzonden?

Antwoord:

Er zijn totaal ca. 1500 vergunningen goed verhuurderschap aangevraagd waarvan er

inmiddels op ongeveer 1000 is besloten. Op de eerste 800 aanvragen is binnen de termijn

van 8 weken besloten de overige 700 zijn conform de wettelijke mogelijkheden eenmalig met 6 weken verlengd. Het verlengen van de termijn was noodzakelijk omdat het grootste gedeelte van de aanvragen gedaan zijn in de laatste twee weken van juni. Er is geen reden om niet aan te nemen dat deze 700 aanvragen niet binnen de wettelijke termijnen worden behandeld.”

6. Voor zover hier van belang, is in het verweerschrift het tarief van € 938,50 als volgt toegelicht:

“Hoe een bedrag van € 938,50 gelet op de hiervoor uiteengezette legessystematiek kan worden verantwoord, luidt als volgt. Het gaat hier om een nieuw instrument. Het tarief voor dit legesproduct is daarom tot stand gekomen op basis van een schatting van het aantal uren dat moet worden besteed aan het in behandeling nemen en de inhoudelijke beoordeling van de aanvraag, zowel in bestaande als in nieuwe situaties. (…)

1. Inhoudelijke behandeling aanvraag

(…)

Voor de inhoudelijke behandeling van een aanvraag om een verhuurvergunning is gerekend met een gemiddelde inzet van circa tien uur per aanvraag. Deze uren zijn verdeeld over de volgende processtappen:

2. Loonkosten

Voor de berekening van het legestarief is uitgegaan van de directe loonkosten van gemeentelijk personeel dat betrokken is bij de afhandeling van verhuurvergunningen. Daarbij gaat het onder meer om vergunningverleners, toezichthouders, juridisch medewerkers en administratief ondersteunend personeel.

1. Brutosalaris

Als uitgangspunt gaan wij uit van een medewerker in schaal 10, trede 7 – een

representatief gemiddelde binnen schaal 8 t/m 11: ± € 4.600.

− Basis jaarsalaris: € 4.600 × 12 = € 55.200

▪ IKB (17,05% over € 55.200):

▪ € 55.200 × 0.1705 = € 9.412

Totaal bruto jaarsalaris met IKB: € 55.200 + € 9.412 = € 64.612

2.Werkgeverslasten

Pensioenpremies (ABP), sociale lasten, en verzekeringen. Deze kostenpost komt al snel

uit op
30% tot 40% van het brutoloon.

− 35% × € 64.612 = € 22.614

3.Totaal directe loonkosten per jaar:

− € 64.612 + € 22.614 =
€ 87.226

4.Productieve uren per jaar (aan de hand van tabel CBS ‘gemiddeld aantal

declarabele uren’, analoog toegepast op productieve uren per jaar)^[4]

5. € 87.226 ÷ 1.350 = € 64,62 per uur

6. Correctie

− In de praktijk is er vaak ook inzet van medewerkers in hogere schalen (doorgaans schaal 12). Dit drijft de gemiddelde loonkosten per uur op. Ook kan sprake zijn van onderbenutting of inzet op meer complexe dossiers. Wij achten, gelet op bovenstaande, een verhoging van ± 5 euro gerechtvaardigd = circa € 70 euro per uur (exclusief overheadkosten). € 70 per uur is daarbij niet veel, maar een nette en realistische schatting van de directe loonkosten (exclusief overhead) voor gemeentelijk personeel.

(…)

3. Overhead

De gemeente Leiden hanteert gemeentebreed bij de werkgeverskosten per werknemer

ongeacht de loonschaal een vast overhead-tarief van € 32,00 per uur. De totale overheadkosten betreffen voor de gemeente Leiden over het jaar 2024 € 76.129.707,00. De overheadkosten dienen vervolgens te worden afgezet tegen het aantal productieve uren per jaar in de gemeente Leiden (met het oogmerk op de formatie in uren per jaar (1.350 uur per fte)): € 76.129.707,00 / 2.414.578,00 productieve uren per jaar = € 32,00 overheadkosten. Voor de uitgebreide uiteenzetting van de overheadkosten wordt verwezen naar
bijlage 8.

4. Conclusie

Op basis van dit tarief (loonkosten en overheadkosten) en de inzet per aanvraag resulteert dit in een bedrag van circa ((€ 70 + € 32) x 10 uur =) € 1.020,00 euro. (…)”

Geschil7. In geschil is de hoogte van de aanslag, waarbij specifiek in geschil is of de in rekening gebrachte leges in strijd zijn met artikel 13, tweede lid, van Richtlijn 2006/123/EG (de Dienstenrichtlijn).^[5]Daarnaast is in geschil of de in rekening gebrachte leges een ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht van eiseres vormen, of bij de uitspraak op bezwaar het motiveringsbeginsel is geschonden en of verweerder wegens het niet tijdig doen van uitspraak op bezwaar een dwangsom heeft verbeurd.

8. Eiseres stelt – kort en zakelijk weergegeven – dat de leges zodanig hoog zijn dat deze in strijd zijn met artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. Eiseres stelt dat de leges aanzienlijk meer dan kostendekkend zijn en dat de leges niet redelijk en evenredig zijn met de kosten van de vergunningsprocedure zoals bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. Eiseres heeft dit standpunt onderbouwd met de volgende argumenten:

Eiseres benadrukt dat – anders dan verweerder stelt – onder de Dienstenrichtlijn de leges niet meer mogen bedragen dan de werkelijke kosten van de individuele aanvraagprocedure. Kruissubsidiëring is niet toegestaan. De verwijzing van verweerder naar de algemene maatstaf voor het heffen van leges, waarbij niet van elke afzonderlijke dienst behoeft te worden aangetoond dat deze slechts kostendekkend is, treft dus geen doel.
Eiseres stelt dat de leges discriminerend zijn, omdat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen kleine particuliere verhuurders die één woning verhuren en grote bedrijfsmatige verhuurders met meerdere of zelfs tientallen panden. In aanvulling hierop stelt eiseres dat het feitelijk onmogelijk is dat deze beoordelingen evenveel tijd en administratieve middelen vergen. Bij grotere portefeuilles is de toetsing op onderhoud, huurprijs en de achtergrond van de verhuurder immers exponentieel tijdrovender. Hierdoor betaalt de kleine verhuurder voor de grote verhuurder en volgens eiseres is dit verboden kruissubsidiëring.
Eiseres stelt dat de geclaimde uren in de kostenonderbouwing (zie onder 6) niet in verhouding staan tot de feitelijke werkzaamheden. Voor haar aanvraag heeft eiseres slechts een online formulier met drie bijlagen ingediend. Er zijn door de gemeente geen vragen gesteld en er heeft geen locatiebezoek plaatsgevonden. Van een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag van eiseres is dan ook nauwelijks sprake geweest. Volgens eiseres blijkt dit laatste ook uit de zeer summiere en algemene voorwaarden die aan de vergunning zijn verbonden (zie onder 3).
Op basis van de Dienstenrichtlijn mogen de kosten die voor het verkrijgen van een vergunning in rekening worden gebracht geen afschrikkend effect hebben op de aanbieders van diensten. Volgens eiseres voldoet verweerder niet aan deze norm; het hoge legesbedrag vormt met name voor de kleine particuliere verhuurder een prikkel te stoppen met de verhuur.
Eiseres stelt dat de kosten voor algemene handhaving, opsporing van illegale verhuur, algemeen toezicht en follow-up op grond van de Dienstenrichtlijn niet in de leges mogen worden verwerkt en dat verweerder de (loonkosten voor) toezichthouders ten onrechte heeft meegerekend. Verder stelt eiseres dat de toepassing van de hoge schalen bij de berekening van de loonkosten niet is onderbouwd, aangezien de werkzaamheden feitelijk administratief van aard zijn.
Eiseres stelt dat verweerder niet specificeert welke kosten vallen onder het begrip overhead. Daardoor is niet duidelijk in hoeverre dergelijke kosten al gedekt worden door de rijksbijdragen of slechts betrekking hebben op de aanvraagprocedure.
Eiseres stelt dat de specificatie pas achteraf is opgesteld, niet geloofwaardig is en een mislukte poging is om het eerder bepaalde hoge legesbedrag te rechtvaardigen.
Tot slot benoemt eiseres dat in de gemeente Den Haag en de gemeente Rotterdam de leges voor vergelijkbare werkzaamheden respectievelijk circa € 270 en € 330 bedragen. Het feit dat de leges in de gemeente Leiden zoveel hoger zijn onderstreept de onredelijkheid en het gebrek aan kosteneffectiviteit.

Eiseres stelt verder dat de leges een ongerechtvaardigde inbreuk op haar eigendomsrecht vormen, omdat er sprake is van een willekeurige en onredelijke belastingheffing. Daarnaast stelt eiseres dat de uitspraak op bezwaar niet deugdelijk is gemotiveerd, omdat deze geen gemotiveerde weerlegging bevat van haar bezwaargronden. Tot slot verzoekt eiseres de rechtbank om de inmiddels verschuldigde dwangsom vast te stellen.

9. Verweerder stelt – kort en zakelijk weergegeven – dat de aanslag niet te hoog is vastgesteld.

In reactie op de stellingen van eiseres inzake artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn heeft verweerder onder andere aangevoerd dat eiseres een overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt. Verweerder heeft daarom inzicht verschaft in de raming van de baten en lasten door de begroting en de jaarstukken voor 2024 te overleggen. Uit deze stukken volgt dat de leges niet meer dan kostendekkend zijn. Verder stelt verweerder dat het niet van belang is dat andere gemeenten lagere legestarieven hanteren, omdat elke gemeente met inachtneming van artikel 219 van Pro de Gemeentewet en de in de wet gegeven nadere maatregelen zelf invulling kan geven aan de in de verordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Daarnaast dient de opbrengstnorm getoetst te worden per verordening en niet per dienst of per groep van diensten.^[6]

Verweerder heeft in het verweerschrift een kostenonderbouwing gegeven voor de leges van € 938,50 (zie onder 6). Op basis van deze onderbouwing komt verweerder uit op
€ 1.020 aan kosten per aanvraag. Verweerder stelt dat per aanvraag sprake is van een individuele beoordeling en verwerking en dat het tarief passend en in overeenstemming is met de uitgangspunten van de legessystematiek zoals bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de personeelskosten van toezichthouders zijn meegerekend, omdat uitsluitend deze werknemers de Basisregistratie Personen kunnen raadplegen en deze raadpleging nodig is voor de behandeling van de aanvragen. Verder heeft verweerder onder andere verklaard dat uitsluitend de ontvangst en registratie van de aanvraag (0,5 uur) administratieve werkzaamheden betreft.

Verweerder weerspreekt tot slot dat sprake is van verboden kruissubsidiëring. De Dienstenrichtlijn verbiedt kruissubsidiëring tussen clusters van diensten die niet sterk met

elkaar samenhangen, aldus verweerder. Dat de gemeente Leiden de mogelijkheid biedt om voor één vergunning meerdere woningen erbij te schrijven, weergeeft niet dat sprake is van kruissubsidiëring. Verder stelt verweerder dat geen sprake is van kruissubsidiëring voor het in rekening brengen van de legeskosten gerelateerd aan de verhuurvergunning. Het bedrag van € 938,50 is enkel gericht op de kostendekkendheid.

Met betrekking tot de gestelde inbreuk op het eigendomsrecht heeft verweerder aangevoerd dat het vergunningstelsel gerechtvaardigd is vanwege een dwingende reden van algemeen belang. Het vergunningstelsel is proportioneel en niet-discriminerend en daarmee in overeenstemming met de Dienstenrichtlijn. In de Verhuurverordening heeft de gemeenteraad uitgebreid stilgestaan bij de onderbouwing van de (naar verluidt) geringe beperking van het eigendomsrecht en verweerder verwijst dan ook naar de daar opgenomen toelichting. Verweerder concludeert dat de geringe beperking van het eigendomsrecht niet verder gaat dan nodig is om het doel van de vergunningplicht te bereiken.

Beoordeling

10. De rechtbank stelt voorop dat – anders dan verweerder lijkt te menen – eiseres niet heeft gesteld dat de opbrengstlimiet zoals bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet is overschreden. Het beroep van eiseres ziet specifiek op de in rekening gebrachte leges van € 938,50 voor het in behandeling nemen van haar aanvraag om een verhuurvergunning en niet op de gehele Legesverordening.

Werkingssfeer en rechtstreeks beroep

11. Het merendeel van de stellingen van eiseres ziet op de door haar gestelde strijdigheid met artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. Voordat de rechtbank op deze beroepsgrond ingaat, beoordeelt zij hieronder of (i) de onderhavige zaak valt onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn en of (ii) eiseres een rechtstreeks beroep kan doen op artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn.

12. De Dienstenrichtlijn is in beginsel van toepassing op alle diensten die daarvan niet uitdrukkelijk zijn uitgesloten. Het begrip “dienst” omvat elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt.^[7]De dienstverrichter is kort gezegd een natuurlijk persoon of rechtspersoon die een dienst aanbiedt of verricht.^[8]Het begrip “vergunningstelsel” is in de Dienstenrichtlijn gedefinieerd als elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit.^[9]

13. Vast staat dat eiseres een particulier is die tegen een vergoeding een woonruimte in Leiden verhuurt. Deze verhuur is een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn.^[10]Op grond van de Verhuurverordening dient eiseres voor het uitoefenen van deze dienst een verhuurvergunning te verkrijgen.^[11]Het bij de Verhuurverordening geïntroduceerde vergunningstelsel is specifiek gericht op dienstverleners.^[12]Gelet op voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de onderhavige aanvraagprocedure een vergunningstelsel is zoals bedoeld in de Dienstenrichtlijn. Deze zaak valt aldus onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank vermeldt hierbij voor de volledigheid dat leges geen belastingen zijn in de zin van artikel 2, derde lid, van de Dienstenrichtlijn^[13]en dat de Dienstenrichtlijn zowel op grensoverschrijdende situaties als louter interne situaties ziet.^[14]

14. Vervolgens dient beoordeeld te worden of eiseres een rechtstreeks beroep kan doen op artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. Uit de preambule en artikel 13 van Pro de Dienstenrichtlijn volgt dat het doel van de richtlijn is om eventuele belemmeringen weg te nemen voor dienstverrichters die hun diensten in andere lidstaten willen aanbieden. Eén van die belemmeringen kan blijkens artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn bestaan in de vorm van kosten voor een vergunningsprocedure of vergunningsformaliteit. Dit artikellid luidt als volgt:

“De vergunningsprocedures en -formaliteiten mogen geen ontmoedigend effect hebben en de dienstverrichting niet onnodig bemoeilijken of vertragen. Zij zijn gemakkelijk toegankelijk en eventuele kosten voor de aanvragers in verband met hun aanvraag zijn redelijk en evenredig met de kosten van de vergunningsprocedures in kwestie en mogen de kosten van de procedures niet overschrijden.”

15. Artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn heeft in Nederland niet tot afzonderlijke implementatiewetgeving geleid.^[15]Naar het oordeel van de rechtbank bevat artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn een onvoorwaardelijke en voldoende duidelijke en nauwkeurige verplichting voor de lidstaten, namelijk om ervoor te zorgen dat de tarieven die worden gevraagd voor het behandelen van een aanvraag voor de benodigde vergunning om een dienst te kunnen aanbieden niet hoger zijn dan de werkelijke kosten. Omdat de implementatietermijn van de Dienstenrichtlijn is verstreken, kan op deze bepaling dan ook een rechtstreeks beroep worden gedaan.

Jurisprudentie van het HvJ EU

16. Artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat de eventuele kosten voor de aanvragers in verband met hun aanvraag (i) redelijk en evenredig moeten zijn met de kosten van de vergunningsprocedures in kwestie en (ii) dat deze de kosten van de aanvraagprocedures niet mogen overschrijden. Het leidende arrest over deze vereisten is het arrest van 16 november 2016^[16](het Hemming-arrest). In het Hemming-arrest is – onder verwijzing naar punt 30 van het arrest van 2 december 1997^[17](het Fantask-arrest) – bepaald dat bij de berekening van het bedrag van rechten met het karakter van een vergoeding mag worden uitgegaan van (i) de kosten voor materiaal en salarissen die rechtstreeks verband houden met de inschrijvingen waarvan zij de tegenprestatie zijn en (ii) het deel van de algemene kosten van de bevoegde administratie die met die verrichtingen samenhangen (oftewel: een proportioneel deel van de overheadkosten). Verder is bepaald dat artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn zich ertegen verzet dat de beheers‑ en handhavingskosten van het betrokken vergunningstelsel worden meegerekend.

17. Zoals hiervoor al genoemd, heeft het HvJ EU in het Hemming-arrest verwezen naar het Fantask-arrest. In punt 34 van dit arrest is als volgt overwogen inzake het toepassen van forfaitair berekende rechten (onderstreping door de rechtbank):

“34 Derhalve moet op de eerste vijf vragen worden geantwoord, dat artikel 12, lid 1, sub e, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat de bij de inschrijving van naamloze en besloten vennootschappen en van kapitaalverhogingen ervan geheven rechten slechts dan het karakter van een vergoeding hebben wanneer zij worden berekend op de enkele grondslag van de kosten van de betrokken formaliteiten, met dien verstande, dat die rechten ook de kosten van gratis verrichte inschrijvingen van minder belang mogen omvatten. Bij de berekening van die bedragen mag een Lid-Staat rekening houden met alle met de inschrijving verbonden kosten, waaronder het deel van de algemene kosten die met die verrichting samenhangen.
Voorts kan een Lid-Staat voorzien in forfaitaire rechten die voor onbepaalde tijd worden vastgesteld, mits hij zich regelmatig ervan vergewist, dat die bedragen de gemiddelde kosten van de betrokken verrichtingen niet overschrijden.”

18. Daarnaast is voor het onderhavige geschil het arrest van 24 maart 2011^[18]relevant^[19]inzake de kosten voor de behandeling van een vergunningaanvraag voor de afgifte van een bedrijfsvergunning (onderstreping door de rechtbank):

127 In het kader van het tweede onderdeel van de derde grief stelt de Commissie dat de bijdragen in artikel 12 van Pro Ley 18/2005 voor de behandeling van een vergunningaanvraag en het rapport over de vestigingsdichtheid voor de betrokken marktdeelnemers kosten zijn die hen ervan weerhouden zich in Catalonië te vestigen. Volgens de Commissie zijn deze bijdragen onevenredig aangezien zij geen verband houden met de kosten van de procedure voor de afgifte van een bedrijfsvergunning.

128 Het Koninkrijk Spanje merkt op dat deze bijdragen worden vastgesteld op een bepaald bedrag per vierkante meter geplande verkoopoppervlakte. Dat bedrag is oorspronkelijk berekend door de op de vergunningprocedures uit 1994 en 1995 betrekking hebbende kosten te delen door het aantal vierkante meter in de betrokken aanvragen, en is sedertdien aan de inflatie aangepast. (…) Deze lidstaat voegt daaraan toe dat de bijdragen in gedeelten worden geïnd, zodat een aanvrager die een project intrekt, niet de volledige bijdrage dient te betalen, en dat de bijdrage gemiddeld ongeveer 0,1 % van de totale kosten van het project bedraagt.

129
Dienaangaande zij vastgesteld dat deze methode ter bepaling van het bedrag van de te betalen bijdrage een redelijke weergave van de totale kosten is en weinig verschilt van de werkelijke kosten in elk individueel geval. (…)

130 Het tweede onderdeel van de derde grief moet dan ook worden afgewezen.”

19. In lijn met de twee hiervoor genoemde arresten laat artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn toe dat forfaitaire bedragen worden gehanteerd voor de dienstverlening in verband met vergunningprocedures, mits die forfaitaire bedragen zijn gebaseerd op de gemiddelde kosten en weinig verschillen van de werkelijke kosten in elk individueel geval.

Toetsing van de leges aan artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn

20. Kort gezegd heeft verweerder de leges van € 938,50 onderbouwd door te stellen dat de gemiddelde behandelduur per aanvraag 10 uur is en dat de personeelskosten en overheadkosten per uur respectievelijk € 70 en € 32 bedragen (zie onder 6). Dit komt neer op gemiddeld € 1.020 aan kosten per aanvraag.

21. Naar het oordeel van de rechtbank is de gemiddelde behandelduur van 10 uur per aanvraag om twee redenen aan de hoge kant. Ten eerste acht de rechtbank het aannemelijk dat de beoordeling van het aanvraagformulier en de drie bijlagen minder uitgebreid is – en dus minder tijd kost – dan het college en verweerder stellen. Door het college is onder andere verklaard dat per verhuurde woonruimte het onderhoudsplan (het MJOP) wordt gecontroleerd en wordt gecontroleerd of de gevraagde huurprijs klopt met het wettelijke woningwaarderingsstelsel (zie onder 5). Bij de onderbouwing van de gemiddelde behandelduur is 2,5 uur gerekend voor “Beoordelen stukken en opvragen aanvullende info” en 1 uur voor “Juridische toetsing en besluitvorming” (zie onder 6). Ter zitting heeft verweerder echter verklaard dat – als een aanvrager geen MJOP indient – dit geen bezwaar is om de verhuurvergunning alsnog te verlenen. De gemeente kan een verhuurvergunning namelijk uitsluitend op een beperkt aantal gronden weigeren en het niet overleggen van een MJOP valt hier niet onder.^[20]Verweerder heeft toegelicht dat bij het ontbreken van het MJOP wel een informatieverstrekkingsplicht wordt opgelegd aan de verhuurder (ten opzichte van de huurder) en dat een signaal wordt gegeven aan Toezicht en Handhaving. Dit neemt echter niet weg dat bij aanvragen waarbij geen MJOP is ingediend geen inhoudelijke beoordeling van dit stuk plaatsvindt, waardoor de gemeente logischerwijs minder tijd aan de behandeling van de aanvraag kwijt zal zijn. Daarnaast heeft eiseres ter zitting gemotiveerd weersproken dat verweerder op basis van het aanvraagformulier en de drie bijlagen kan controleren of de huurprijs klopt met het wettelijke woningwaarderingsstelsel, ook wel het puntensysteem genoemd. Eiseres heeft toegelicht dat voor het bepalen van het puntenaantal gedetailleerde informatie over de woonruimte is vereist, zoals welke voorzieningen de keuken heeft en de lengte van het aanrecht. Naar dergelijke gedetailleerde informatie wordt niet gevraagd in het aanvraagformulier en deze informatie is evenmin te vinden in de drie bijlagen. Zelfs als verweerder de huurprijs globaal toetst (bijvoorbeeld op basis van de oppervlakte van de woonruimte), dan acht de rechtbank het onaannemelijk dat deze beoordeling meerdere uren in beslag zou nemen. Tot slot blijkt uit de verlening van de vergunning en de daarin gestelde voorwaarden ook niet dat het MJOP en de huurprijs daadwerkelijk getoetst zijn (zie onder 3).

22. De tweede reden waarom de rechtbank de gemiddelde behandelduur van 10 uur per aanvraag aan de hoge kant acht, heeft te maken met het aantal behandelde aanvragen in de zomer van 2024. Het college heeft verklaard dat binnen een termijn van 8 weken op 800 aanvragen is beslist en verweerder heeft deze gegevens ter zitting niet weersproken (zie onder 5). Verder heeft verweerder desgevraagd verklaard dat in totaal vier tot vijf personen betrokken zijn bij de behandeling van de aanvragen. De rechtbank kan dit aantal personeelsleden niet rijmen met het aantal behandelde aanvragen in de zomer van 2024. Uitgaande van een behandeltijd van gemiddeld 10 uur per aanvraag zou dit betekenen dat in 8 weken tijd ongeveer 8.000 uur is besteed aan het behandelen van 800 aanvragen. Dit komt neer op 100 aanvragen en 1.000 uur per week. Uitgaande van een werkweek van 40 uur zou dit betekenen dat 25 werknemers 8 weken lang fulltime bezig zijn geweest om de 800 aanvragen te behandelen. Ter zitting heeft de rechtbank deze rekensom en het (hogere) aantal benodigde personeelsleden voorgelegd aan verweerder. Verweerder heeft hierop aangegeven dat er ook flexwerkers zijn ingehuurd om de aanvragen te verwerken. Mede gelet op de aard van de werkzaamheden, waarvoor volgens verweerder juist een bepaalde mate van specialistische kennis is vereist, acht de rechtbank het niet aannemelijk dat de gemeente binnen een dergelijke korte termijn en gedurende de zomermaanden 20 (of meer) flexwerkers kon inhuren die direct 40 uur (of minder) per week beschikbaar waren. Het feit dat in 8 weken tijd 800 aanvragen zijn behandeld, suggereert dan ook dat de behandelduur per aanvraag in werkelijkheid veel minder is dan 10 uur.

23. Daarnaast overweegt de rechtbank dat uit de jurisprudentie van het HvJ EU (zie onder 16 tot en met 19) volgt dat de leges een redelijke weergave van de totale kosten moeten zijn en weinig moeten verschillen van de werkelijke kosten in elk individueel geval. De raad van de gemeente heeft ervoor gekozen om voor elke vergunningaanvraag € 938,50 aan leges in rekening te brengen, ongeacht op hoeveel woonruimten de aanvraag ziet. Eiseres heeft terecht gesteld dat het feitelijk onmogelijk is dat de gemeente ongeveer evenveel tijd kwijt is aan een aanvraag die ziet op één woonruimte (zoals in het geval van eiseres) en een aanvraag die ziet op meerdere woonruimten. Ter zitting heeft verweerder ook verklaard dat er complexe aanvragen zijn waarvan de behandeling veel meer tijd kost dan 10 uur. De rechtbank acht het aannemelijk dat de aanvragen sterk variëren in complexiteit en logischerwijs leidt een hogere mate van complexiteit tot een langere behandelduur. Gelet op het doel en artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn mogen individuele gevallen hierbij echter niet onevenredig financieel belemmerd worden. Eiseres heeft onweersproken gesteld dat – nadat zij het aanvraagformulier en de drie bijlagen heeft ingediend – de gemeente haar geen vragen heeft gesteld en dat geen locatiebezoek van de woonruimte heeft plaatsgevonden. Wat verweerder ter zitting heeft verklaard over de complexiteiten die zich kunnen voordoen bij aanvragen, bevestigt ook het beeld dat de aanvraag van eiseres relatief compleet en eenvoudig was. Mede gelet op hetgeen overwogen onder 21 en 22, acht de rechtbank het onaannemelijk dat de werkelijke kosten voor het in behandeling nemen van de aanvraag van eiseres om een verhuurvergunning € 938,50 of rond de € 938,50 hebben bedragen.

24. Gelet op wat hiervoor is overwogen, komt de rechtbank tot de conclusie dat de leges van € 938,50 (i) niet redelijk en evenredig zijn met de kosten van de onderhavige vergunningsprocedure en (ii) de kosten van de aanvraagprocedure overschrijden. De hoogte van de leges zijn in het geval van eiseres dan ook in strijd met artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. Omdat de rechtbank niet kan vaststellen welk bedrag aan leges wel in lijn zou zijn met artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn, zal zij de aanslag geheel vernietigen. Aangezien de aanslag en de uitspraak op bezwaar (voor zover deze ziet op de aanslag) niet in stand zullen blijven, behoeven de overige stellingen van eiseres over de hoogte van de leges, het eigendomsrecht en het motiveringsbeginsel geen behandeling meer.

Dwangsom

25. Uit de gedingstukken leidt de rechtbank af dat verweerder het bezwaarschrift tegen de aanslag heeft ontvangen op 22 september 2024, dat eiseres met dagtekening 21 februari 2025 verweerder in gebreke heeft gesteld en dat verweerder deze ingebrekestelling per post heeft ontvangen op 25 februari 2025. Vervolgens heeft verweerder met dagtekening 11 maart 2025 uitspraak op bezwaar gedaan, oftewel binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling.^[21]Niet gesteld of gebleken is dat eiseres de uitspraak op bezwaar later dan 11 maart 2025 heeft ontvangen. Gelet op voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder tijdig op het bezwaar heeft beslist en dat geen dwangsom is verbeurd.

Conclusie

26. Gelet op wat onder rechtsoverweging 24 is overwogen, dient het beroep gegrond te worden verklaard.

Proceskosten

27. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Niet gesteld of gebleken is dat er proceskosten zijn die voor vergoeding in aanmerking komen.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de uitspraak op bezwaar;

- vernietigt de aanslag;

- wijst het verzoek om toekenning van een dwangsom af;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 53 aan eiseres te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Kouwenhoven, voorzitter, en mr. D.C. Laagland en
mr. J.G.E. Gieskes, leden, in aanwezigheid van mr. G.E. Brummel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2026.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Den Haag (team belastingrecht).

Dat kan digitaal via www.rechtspraak.nl, daar klikt u op “Formulieren en inloggen”. Hoger beroep instellen kan ook door verzending van een brief aan het gerechtshof Den Haag (belastingkamer), Postbus 20302, 2500 EH Den Haag.

Bij het instellen van het hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:

1 - bij het hogerberoepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;

2 - het hogerberoepschrift is, indien het op papier wordt ingediend, ondertekend.

Verder vermeldt u ten minste het volgende:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. de datum van verzending;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;

d. de redenen waarom u het niet eens bent met de uitspraak (de gronden van het hoger beroep).

Leges voor verhuurvergunning in strijd met Dienstenrichtlijn wegens onredelijke hoogte