Uitspraak
0Rechtbank DEN HAAG
Team belastingrecht
zaaknummer: SGR 18/2133
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 februari 2019 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. F. Kouwe),
en
de heffingsambtenaar van de Belastingen Bollenstreek, verweerder.
Procesverloop
Verweerder heeft met dagtekening 28 juni 2017 aan eiseres een aanslag leges (de aanslag) opgelegd ten bedrage van € 28.846.
Bij uitspraak op bezwaar van 7 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres daartegen ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft bij brief van 13 juli 2018 nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft bij besluit van 18 juli 2018 de heffingsgrondslag en de aanslag verminderd tot € 23.585.
Het eerste onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juli 2018.
Namens eiseres is haar gemachtigde verschenen, bijgestaan door [A]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.A.C. Bruins, L. Biesbrouck en S.E.M. van der Klaauw.
De rechtbank heeft besloten de zaak naar een meervoudige kamer te verwijzen.
Verweerder en eiseres hebben nadere stukken ingediend.
Het tweede onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2018.
Namens eiseres is haar gemachtigde verschenen, bijgestaan door [A]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.A.C. Bruins, L. Biesbrouck en S.E.M van der Klaauw.
Overwegingen
Feiten
1. De gemeenteraad van de gemeente Lisse heeft op 15 december 2016 de Legesverordening Lisse 2017 (verder: de Legesverordening) vastgesteld. Daarin is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2 Belastbaar Pro feit
Onder de naam 'leges' worden rechten geheven voor:
a. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;
b. (…)
Artikel 5 Maatstaven Pro van heffing en tarieven
1. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze
verordening behorende tarieventabel.
2. (…)".
In de Tarieventabel is onder meer het volgende bepaald:
"2.1.1 Voor de toepassing van deze titel wordt verstaan onder:
(…)
2.1.1.2 bouwkosten:
de aannemingssom exclusief omzetbelasting, bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor de uitvoering van werken en van technische installatiewerken 2012 (UAV 2012), voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de kosten die voortvloeien uit aangegane verplichtingen ten behoeve van de fysieke realisatie (het bouwen) van de bouwwerken, exclusief omzetbelasting. (…)”
2. Eiseres heeft op 31 maart 2017 een aanvraag ingediend ter verkrijging van een omgevingsvergunning voor het opwaarderen van de hoogspanningslijn HMM-SS van OS Sassenheim naar opstijgpunt mast 38. Het betreft het verzwaren van de staalconstructie en fundering van de masten. Bij beschikking van 28 juni 2017 is die omgevingsvergunning verleend en tegelijkertijd is aan eiseres een bedrag aan leges in rekening gebracht van in totaal € 28.846.
3. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld.
5. Bij beslissing van 18 juli 2018 heeft verweerder naar aanleiding van de door eiseres bij brief van 13 juli 2018 overgelegde informatie met betrekking tot de aanneemsom, de leges verminderd tot € 23.585. Het beroep is tevens gericht tegen dit besluit.
Geschil6.Tussen partijen is de hoogte van de aanneemsom niet langer in geschil. Ook is niet in geschil dat er in de Legesverordening sprake is van kruissubsidiering. Thans resteert de vraag of de Legesverordening onverbindend is, omdat niet wordt voldaan aan het kenbaarheidsvereiste, dan wel omdat de tarieven in strijd zijn met artikel 13, tweede lid van de Dienstenrichtlijn.
7. Eiseres beroept zich op onverbindendheid van de Legesverordening omdat met betrekking tot de UAV 2012 niet is voldaan aan de kenbaarheid als bedoeld in de artikelen 139 en 217 Gemeentewet. Eiseres verwijst daarbij naar een arrest van de Hoge Raad van
19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1669. Voorts heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat de door verweerder opgelegde legesnota in overeenstemming moet zijn met artikel 13, tweede lid, van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van
12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn). Eiseres is van mening dat dit er toe leidt dat geen hoger bedrag aan leges in rekening kan worden gebracht dan de feitelijke kosten van de individuele aanvraag.
8. Verweerder heeft de standpunten van eiseres gemotiveerd betwist.
Met betrekking tot de UAV 2012 stelt verweerder dat in het onderhavige geval de bouwkosten niet zijn bepaald op de aannemingssom als bedoeld in de UAV 2012, maar op de door eiseres opgegeven kostenraming. Volgens verweerder is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing. Dienstverlening valt alleen onder de Dienstenrichtlijn als de gemeente de diensten uitsluitend verricht aan ondernemers. Dat is bij een aanvraag om een omgevingsvergunning niet het geval. Verweerder verwijst naar uitspraken van Hof Amsterdam (ECLI:NL:GHAMS:2018:2602 en ECLI:NL:GHAMS:2018:3297).
De door verweerder toegepaste kruissubsidiëring is niet in strijd met de uitgangspunten van artikel 2.9 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) of enige andere wettelijke regeling. Verweerder verwijst naar Hoge Raad 24 december 1997 ECLI:NL:HR:1997:AA3345 en Hoge Raad 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:282.
Beoordeling van het geschil
De verwijzing in de tarieventabel naar UAV 2012
9. In de artikelen 139 en 217 van de Gemeentewet worden eisen gesteld aan de kenbaarheid van de maatstaven waarnaar gemeentebelastingen worden geheven. Aan de eisen van toegankelijkheid en kenbaarheid van de UAV 2012 is volgens de Hoge Raad in de door eiseres aangehaalde uitspraak voldaan, indien de gemeente zorgt voor bekendmaking door terinzagelegging op de wijze die in artikel 139, lid 3, van de Gemeentewet is voorzien voor bijlagen en desgevraagd papieren afschriften verstrekt tegen betaling van bedragen die niet hoger zijn dan de tarieven die de gemeente hanteert voor het verstrekken van papieren afschriften van besluiten die algemeen verbindende voorschriften inhouden. De UAV zijn door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie vastgesteld, gepubliceerd in de Staatscourant en geplaatst op de website www.officielebekendmakingen.nl en www.overheid.nl. Een belastingplichtige kan aan de hand van de Legesverordening en de UAV 2012 de maatstaf van heffing bepalen, zodat van een onverbindendheid van de Legesverordening op dit punt geen sprake is (vgl Hoge Raad 1 februari 2019, ECLI:NL:HR:2019:143).
De Dienstenrichtlijn
10. Eiseres heeft aangevoerd dat de onderhavige legesheffing in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Daartoe heeft zij gesteld dat de in rekening gebrachte leges hoger zijn dan de werkelijke kosten die met haar aanvraag zijn gemoeid. Ook is er sprake van ongeoorloofde kruissubsidiëring. De heffingsambtenaar bestrijdt dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is.
11. Overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn luidt:
“(9) Deze richtlijn is alleen van toepassing op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Deze richtlijn is derhalve niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen.”
12. De Dienstenrichtlijn bepaalt verder – voor zover van belang – als volgt:
“Artikel 2
Werkingssfeer
1. Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.
(…)
3. Deze richtlijn is niet van toepassing op het gebied van belastingen.
(…)
Artikel 4
Definities
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
(…)
6. ‘vergunningstelsel’: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit;
7. ‘eis’: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd;
(…)
Hoofdstuk III
Vrijheid van vestiging van dienstverrichters
Afdeling 1
Vergunningen
(…)
Artikel 13
Vergunningsprocedures(…)
2. De vergunningsprocedures en -formaliteiten mogen geen ontmoedigend effect hebben en de dienstverrichting niet onnodig bemoeilijken of vertragen. Zij zijn gemakkelijk toegankelijk en eventuele kosten voor de aanvragers in verband met hun aanvraag zijn redelijk en evenredig met de kosten van de vergunningsprocedures in kwestie en mogen de kosten van de procedures niet overschrijden.”
13. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant, ECLI:NL:RBZWB:2018:4370 overweegt de rechtbank als volgt.
De Hoge Raad heeft in het arrest van 5 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1467,
BNB 2015/184 verscheidene vragen over de uitlegging van de Dienstenrichtlijn aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ) gesteld. Het antwoord op de vragen 1, 2, 3 en 5 zou ook voor deze zaak van belang kunnen zijn. Het door het HvJ gegeven antwoord in haar uitspraak van 30 januari 2018 (C-360/15 en C-31/16, ECLI:EU:C:2018:44; het HvJ-arrest) op vraag 1 biedt echter voor deze zaak geen duidelijkheid en de overige vragen zijn niet beantwoord in het HvJ-arrest (zie rov. 81 en 83). Wel heeft het HvJ duidelijkheid gegeven over de tweede vraag – kort gezegd: of de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is in een louter interne situatie – bij de beantwoording van vragen die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft gesteld (zie rov. 98-110). De derde vraag van de Hoge Raad betrof de uitleg van de Dienstenrichtlijn tegen de achtergrond van overweging 9 van de preambule van die richtlijn. Deze vraag is niet direct beantwoord, maar de betekenis van overweging 9 komt wel aan de orde in rov. 121 van het HvJ-arrest.
14. In het HvJ-arrest is onder meer overwogen:
“112. Met haar tweede en haar vijfde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechterlijke instantie in hoofdzaak te vernemen of de artikelen 9 en 10 en artikel 14, punt 5, van richtlijn 2006/123, juncto artikel 4, punten 6 en 7, en gelezen in samenhang met overweging 9 ervan, aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat voorschriften van een bestemmingsplan van een gemeente de activiteit bestaande in niet-volumineuze detailhandel in geografische gebieden buiten het stadscentrum van die gemeente verbieden.
113. Vooraf moet worden bepaald of voorschriften zoals in het hoofdgeding vallen onder het begrip ‘vergunningstelsel’ of onder het begrip ‘eis’ zoals gedefinieerd in respectievelijk artikel 4, punt 6, en in artikel 4, punt 7, van richtlijn 2006/123.
114. Volgens artikel 4, punt 6, van die richtlijn moet voor de toepassing van deze laatste onder ‘vergunningstelsel’ worden verstaan ‘elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit’.
115. In het onderhavige geval volgt uit de gegevens waarover het Hof beschikt dat het bestemmingsplan in het hoofdgeding niet onder dat begrip valt. Zo dat plan de dienstverrichters de mogelijkheid biedt, een aantal activiteiten in verband met detailhandel uit te oefenen in bepaalde geografische zones, bestaat die mogelijkheid immers niet krachtens een formeel besluit dat is verkregen in het kader van stappen die die dienstverrichters daartoe hadden moeten nemen, maar doordat de gemeenteraad van Appingedam regels met algemene gelding heeft goedgekeurd die in dat plan zijn opgenomen.
116. Aan die constatering kan niet afdoen het door de verwijzende rechterlijke instantie vermelde feit dat iedere belanghebbende krachtens andere bepalingen van Nederlands recht met eigen doelstellingen, kan deelnemen aan de bestuurlijke procedure voor de vaststelling van het bestemmingsplan, tegen dat plan beroep in rechte kan instellen dan wel kan verzoeken om een afwijking of om herziening van het plan.
117. Zoals de Commissie opmerkt, beantwoorden die mogelijkheden aan de eisen van goed bestuur en van rechtsbescherming ten aanzien van de personen die door de vaststelling van een bestemmingsplan kunnen worden geraakt.
118. Hieruit volgt dat de artikelen 9 en 10 van richtlijn 2006/123, betreffende vergunningstelsels, niet van toepassing zijn op voorschriften als in het hoofdgeding.
119. Het begrip ‘eis’ moet overeenkomstig artikel 4, punt 7, van genoemde richtlijn aldus worden verstaan dat daaronder onder meer valt ‘elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten’.
120. In de onderhavige zaak staat vast dat de voorschriften van het bestemmingsplan in het hoofdgeding ten gevolge hebben dat de activiteit in verband met de niet-volumineuze detailhandel, zoals schoenen en kleding, in een geografische zone buiten het stadscentrum van de gemeente Appingedam verboden is.
121. De verwijzende rechterlijke instantie wijst er echter op dat volgens overweging 9 van richtlijn 2006/123, deze laatste ‘alleen van toepassing [is] op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit’, zodat zijn uitgesloten ‘eisen zoals […] regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw, en […] administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen’.
122. Die overweging van richtlijn 2006/123 past volledig in het rechtskader zoals dat is vastgelegd door die richtlijn, die, zoals blijkt uit de punten 104 tot en met 106 van het onderhavige arrest, strekt tot opheffing van de beperkingen van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters in de lidstaten en van het vrije verkeer van diensten tussen die staten, teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van een echte interne dienstenmarkt.
123. Richtlijn 2006/123 dient dus geen toepassing te vinden op eisen die niet kunnen worden geacht dergelijke beperkingen te vormen omdat zij niet de toegang tot een activiteit in verband met diensten specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar door de dienstverrichters in acht moeten worden genomen in de uitoefening van hun economische activiteit, op dezelfde wijze als door personen die handelen als particulier.
124. Na deze precisering moet worden vastgesteld dat de voorschriften in het hoofdgeding, ook al zijn zij, zoals uit de verwijzingsbeslissing volgt, gericht op het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente Appingedam en op het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied in het kader van ruimtelijk beleid, niettemin als specifiek doel hebben om de geografische zones aan te wijzen waar bepaalde activiteiten in verband met detailhandel zich kunnen vestigen. Zij zijn daarmee enkel gericht tot de personen die die activiteiten in die geografische gebieden willen gaan ontwikkelen, met uitsluiting van personen die handelen als particulier.”
15. Het HvJ-arrest biedt geen duidelijkheid of leges die worden geheven in verband met een dienst door de gemeente, kunnen worden aangemerkt als ‘belastingen’ in de zin van artikel 2, lid 3, van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank oordeelt dat dit niet het geval is. De rechtbank volgt de conclusie van [B] voor het HvJ-arrest (zie rov. 55-59). Dat leges niet onder ‘belastingen’ vallen, zou ook overeenkomen met de afbakening van het begrip ‘belastingen’ voor het toepassingsbereik van artikel 6 EVRM Pro (vgl. onderdeel 7 van de conclusie van A-G Wattel van 10 juni 2011, ECLI:NL:PHR:2011:BO5046).
16. De rechtbank stelt vast dat eiseres een besloten vennootschap is met als activiteit: beheer en exploitatie van transportnetten voor elektriciteit, aardgas en warm water.
De vergunning, waarvoor de leges zijn geheven, strekt tot het verzwaren van de staalconstructie en fundering van de hoogspanningsmasten. De rechtbank is van oordeel dat eiseres kan worden aangemerkt als een dienstverrichter in de zin van de Dienstenrichtlijn. De volgende vraag is dan of eiseres een beroep kan doen op artikel 13 van Pro de Dienstenrichtlijn. Daarvoor is nodig dat de onderhavige (aangevraagde) omgevingsvergunning valt onder ‘vergunningstelsel’.
De rechtbank merkt allereerst op dat bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning als hier aan de orde in strikte zin geen sprake is van een procedure ter verkrijging van een ‘beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit’. Gelet op de omstandigheid dat de vergunning is verleend voor het verzwaren van de staalconstructie en fundering van de hoogspanningsmasten, gaat het hier naar het oordeel van de rechtbank om een vergunning voor de activiteit bouwen op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo: het bouwen van een bouwwerk, en niet om een vergunning betreffende de dienstenactiviteit als zodanig. Of de dienstenactiviteit mag plaatsvinden op de beoogde plaats, hangt onder andere af van het bestemmingsplan. Als gebouwd mag worden (gelet op het bestemmingsplan), is een vergunning vereist voor bouwen en milieu. Deze eis van een dergelijke vergunning geldt niet alleen voor dienstverrichters maar geldt evenzeer voor particulieren die willen bouwen. Dat een bouwwerk als het onderhavige niet door een particulier zal worden gebouwd, doet niet eraan af dat de aangevraagde vergunning niet specifiek ziet op de toegang tot een activiteit in verband met diensten of specifiek daarop van invloed zijn. De vergunning is erop gericht dat overeenkomstig bouw- en milieuvoorschriften wordt gebouwd, net zoals een particulier moet doen als hij wil bouwen. Het gaat dus om een formaliteit die een dienstverlener zoals eiseres in acht moet nemen op dezelfde wijze als een particulier. Gelet hierop en op rov. 121-123 van het HvJ-arrest, ligt het ook tegen de achtergrond van overweging 9 van de preambule voor de hand dat onder het begrip ‘vergunningstelsel’ niet is begrepen een omgevingsvergunning zoals hier aan de orde. Opmerking verdient daarbij dat overweging 9 weliswaar over ‘eisen’ spreekt en dat in het HvJ-arrest de betekenis van die overweging wordt uiteengezet in het kader van de uitleg van het begrip ‘eisen’, maar dat, naar het de rechtbank voorkomt, overweging 9 ook licht kan werpen op de afbakening van het begrip ‘vergunningstelsel’. Daarbij is van belang dat de definitie van het begrip ‘vergunningstelsel’ de zinsnede ‘over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit’ bevat, en dat die zinsnede ook voorkomt in overweging 9.
17. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de onderhavige (aanvraag voor een) omgevingsvergunning niet onder het begrip ‘vergunningstelsel’ valt. Het betoog van eiseres dat de Legesverordening onverbindend is omdat kruissubsidiering op grond van de Dienstenrichtlijn niet is toegestaan, faalt derhalve. Gelet hierop dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
18. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.I. Batelaan-Boomsma, voorzitter, mr. E. Kouwenhoven en mr. A.D. van Riel, leden, in aanwezigheid van mr. S.R.M. Dekker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 februari 2019.
griffier voorzitter
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending hoger beroep instellen bij het gerechtshof Den Haag (team belastingrecht), Postbus 20302,
2500 EH Den Haag.