Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/2394
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 mei 2026 in de zaak tussen
[eisers sub 1] en [eisers sub 2], uit [woonplaats], eisers
(gemachtigde: mr. F.G. van Dam),
en
het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar
(gemachtigden: mr. N. Ramlal en A. de Klein).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woonhuis op de [adres] in [plaats]. Eisers zijn het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat aan het bestreden besluit geen voldoende zorgvuldige voorbereiding ten grondslag ligt en dat het niet wordt gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Eisers krijgen dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 22 december 2023 hebben eisers een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van een woonhuis op het achterste deel van hun perceel.
2.1.
Het college heeft het bestreden besluit voorbereid volgens de uitgebreide voorbereidingsprocedure als omschreven in paragraaf 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het ontwerpbesluit heeft vanaf 11 juli 2024 zes weken ter inzage gelegen. Dit ontwerpbesluit bevatte een voornemen om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Naar aanleiding van dit ontwerpbesluit hebben eisers een zienswijze ingediend. De reactie van het college op deze zienswijze maakt deel uit van het bestreden besluit.
2.2.
Met het besluit van 5 maart 2025 (het bestreden besluit) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
2.3.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.4.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben nadere stukken overgelegd.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 31 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eisers sub 1], de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.
3.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 22 december 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
Totstandkoming van het bestreden besluit
4. Eisers wonen aan de [adres] in [plaats]. Dit is een twee onder één kapwoning. Voorheen werden de twee woningen als een geheel gebruikt voor de huisvesting van senioren, waarbij het achtererf werd gebruikt voor de recreatie van de bewoners. Dit gebruik hield op te bestaan en beide woningen zijn afzonderlijk verkocht. Eisers hebben de woning aan de [adres], op een perceel met een oppervlak van 4480 m2 inclusief het achtererf, gekocht.
4.1.
Eisers zijn voornemens het achtererf te herontwikkelen en hebben dit voornemen in 2021 aan de gemeente voorgelegd, waarbij in eerste instantie de mogelijkheid is bekeken op het achtererf vier woningen te bouwen. Het gemeentelijk Integraal Advies Overleg (IAO) heeft echter op 17 maart 2022 geadviseerd aan dat plan geen medewerking te verlenen. Volgens het IAO is herontwikkeling alleen mogelijk door het bouwen van één woonhuis, waarbij de aanwezige boombestanden in stand blijven. Eisers hebben vervolgens het plan opgevat om één woonhuis te bouwen op het achtererf. Zij hebben daarom op 21 december 2022 vooroverleg hieromtrent aangevraagd. Met het principebesluit van 31 oktober 2023 heeft het college laten weten een positieve grondhouding te hebben ten aanzien van de ontwikkeling van een nieuwe woning, aan de hand van het ingediende plan, binnen de voorwaarden van het IAO. Eisers hebben in dit licht op 22 december 2023 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend.
4.3.
Met het bestreden besluit heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat de raad op 4 juni 2024 heeft besloten om geen verklaring van geen bedenkingen (vvgb) af te geven. Volgens de raad is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan].
4.4.
Eisers zijn het niet eens met de weigering van de gevraagde omgevingsvergunning en hebben daarom beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Is sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel?
5. Eisers betogen dat het bestreden besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen. Eisers voeren hiertoe aan dat zij een lang voortraject hebben doorlopen dat uiteindelijk is geëindigd met het positieve principebesluit van 31 oktober 2023. Met dit principebesluit heeft het college toegezegd dat het positief tegenover het bouwplan stond, aldus eisers.
5.1.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in de uitspraak van 29 mei 2019 [4] een stappenplan uiteengezet dat wordt gehanteerd bij een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden gehonoreerd. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan.
5.2.
Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. De welbewuste standpuntbepaling zal doorgaans in een schriftelijk stuk zijn vastgelegd. Ook zonder schriftelijk stuk kan de uitlating en/of gedraging aannemelijk zijn, waarbij van belang kan zijn dat het bestuursorgaan de gestelde uitlating en/of gedraging niet of onvoldoende betwist.
5.3.
In de brief van 31 oktober 2023, met als onderwerp “principebesluit [adres]”, staat een korte beschrijving van het bouwplan van eisers en van de voorwaarden die het IAO heeft gesteld voor verdere uitwerking van de ontwikkeling. Vervolgens vermeldt de brief: “Het college geeft met dit principebesluit aan een positieve grondhouding te hebben ten aanzien van de ontwikkeling van een nieuwe woning op het perceel [adres] aan de hand van het ingediende plan, binnen de gestelde voorwaarden. Indien u besluit verder te gaan met dit bouwplan en, zoals u al aangeeft, een aanvraag omgevingsvergunning indient, dan zal het college in deze lijn worden geadviseerd”. De brief is ondertekend door de manager ruimtelijke ontwikkeling, namens het college.
5.4.
De rechtbank is van oordeel dat met het principebesluit van 31 oktober 2023 geen concrete toezegging is gedaan waaruit eisers redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat het college aan hen een omgevingsvergunning voor het bouwplan zou verlenen. Uit het principebesluit kan wel, zoals eisers terecht stellen, een positieve grondhouding worden afgeleid, maar dat maakt nog niet dat ondubbelzinnig is toegezegd dat de gevraagde omgevingsvergunning aan hen zou worden verleend. [5] In het principebesluit is immers ook specifiek opgenomen dat het college, wanneer een aanvraag om een omgevingsvergunning wordt ingediend, “in die lijn zal worden geadviseerd”. Dat laatste lijkt erop te duiden dat de brief primair een ambtelijk standpunt weergeeft en dat besluitvorming door het college nog niet, in elk geval niet definitief, heeft plaatsgevonden. Van een ondubbelzinnige toezegging dat de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend kan daarom niet worden gesproken, nog los van de vraag in hoeverre een “positieve grondhouding” van het college op zichzelf voldoende zou zijn om een gerechtvaardigd vertrouwen aan te ontlenen dat uiteindelijk een vergunning zou worden verleend. Ook het feit dat voorafgaand aan de brief van 31 oktober 2023 bij meerdere gelegenheden uitvoerig overleg met onder meer gemeenteambtenaren had plaatsgevonden betekent op zichzelf niet dat van een ondubbelzinnige toezegging sprake is. Dit betekent dat eisers geen geslaagd op het vertrouwensbeginsel kunnen doen. Het betoog slaagt niet.
Was een vvgb vereist?
6. Eisers betogen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd. Eisers voeren hiertoe aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een vvgb van de raad vereist is. Volgens eisers blijkt reeds uit het principebesluit van 31 oktober 2023 dat het bouwplan past binnen een eerder door de raad vastgesteld ruimtelijk beleidskader, in dit geval de structuurvisie, en dat daarom op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo, in samenhang met het raadsbesluit van 23 oktober 2018, onder 1, geen vvgb vereist is.
6.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo voor alle bouwplannen een vvgb van de raad vereist is, tenzij een bouwplan valt onder de uitzonderingen van de vvgb-lijst. De raad heeft deze uitzonderingen in het raadsbesluit van 18 december 2018 opgenomen. Volgens het college valt het bouwplan van eisers niet onder één van deze uitzonderingen, waardoor een vvgb vereist is.
6.2.
Op 18 december 2018 heeft de raad, op voorstel van het college, besloten een lijst vast te stellen met categorieën van gevallen waarin geen vvgb nodig is. In die lijst wordt onderscheid gemaakt tussen vier categorieën, waarvan hier alleen categorie I en IV van belang zijn. Categorie I wordt gevormd door “Plannen die passen binnen een eerder door de gemeenteraad vastgesteld ruimtelijk beleidskader”. Volgens de toelichting valt een initiatief in deze categorie als het past binnen een al eerder door de raad vastgesteld beleidskader, zoals een structuurvisie, waar niet nogmaals over gesproken hoeft te worden. De toelichting vermeldt ook dat het college gehouden is aan de ruimtelijke kaders die de raad heeft vastgesteld, en dat de plannen aan die kaders moeten voldoen. Verder vermeldt de toelichting bij categorie I dat, mochten de beleidsvisies voor een concreet voornemen onvoldoende concreet en toetsbaar zijn, de raad in het specifieke geval beslist over het verlenen van een vvgb conform categorie IV. Categorie IV bestaat uit “Projecten die niet vallen onder categorie I, II of III en waarvoor de raad kenbaar maakt dat er geen vvgb nodig is”.
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college terecht het standpunt ingenomen dat op grond van het besluit van de raad het bouwplan niet valt in de categorieën waarvoor een vvgb niet nodig is. Dat het bouwplan past binnen de structuurvisie, zoals eisers betogen, is op zijn minst voor discussie vatbaar. In de nota van zienswijzen die hoort bij het bestreden besluit heeft het college er in dit verband op gewezen dat de structuurvisie onder meer gericht is op het versterken van kwaliteit en kwantiteit van het groene karakter van [plaats] en daarbij specifiek aandacht vraagt voor de betekenis van privétuinen. Verder beoogt de structuurvisie het tegengaan van versnippering van grote groenpercelen en van verstening. Dat een bouwplan als dat van eisers, dat voorziet in oprichting van een extra woning op een groot groenperceel, verenigbaar is met deze uitgangspunten, lijkt de rechtbank niet vanzelfsprekend, en daarmee is geen sprake van een plan dat zonder meer past binnen een eerder vastgesteld kader, zoals bedoeld in categorie I. Dat betekent gezien de juist aangehaalde passage uit de toelichting dat alleen categorie IV nog de mogelijkheid zou bieden de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen zonder vvgb. Maar omdat de raad niet kenbaar heeft gemaakt dat hij een vvgb niet nodig vindt, volgt ook uit deze categorie niet dat de omgevingsvergunning zonder een dergelijke verklaring kan worden verleend. Het voorgaande betekent dat, anders dan eisers betogen, het college terecht een vvgb heeft gevraagd.
Is artikel 3.11, eerste lid, van de Wabo juist toegepast?
Is artikel 3.11, eerste lid, van de Wabo juist toegepast?
7. Eisers betogen dat artikel 3.11, eerste lid, van de Wabo niet juist is toegepast. Volgens die bepaling moet, als voor een omgevingsvergunning een vvgb nodig is, het college een exemplaar van de aanvraag en de daarbij gevoegde stukken naar de raad sturen. Dat is hier niet gebeurd. Het ontwerp weigeringsbesluit en het definitieve weigeringsbesluit zijn beide besproken in zowel de raadscommissie fysieke leefomgeving als de raad. Bijgevoegd waren steeds alleen een verantwoording voor het positieve principebesluit, een studie met een voorkeursvariant van 15 augustus 2023, en een flyer aan omwonenden.
7.1.
Het college erkent dat een selectie heeft plaatsgevonden van de bij de aanvraag gevoegde stukken en dat alleen die selectie, bestaande uit de drie door eisers bedoelde stukken, aan de raad is gestuurd. Volgens het college had de raad daarmee voldoende gegevens om een juiste afweging te kunnen maken omtrent het wel of niet verlenen van een vvgb. Als de raad om meer stukken had gevraagd had hij die gekregen, aldus het college ter zitting.
7.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op deze manier onjuist toepassing gegeven aan artikel 3.11, eerste lid, van de Wabo. Die bepaling schrijft immers voor dat (in ieder geval) zowel de aanvraag als de daarbij gevoegde stukken naar de raad moeten worden gestuurd wanneer die moet besluiten over het al dan niet verlenen van een vvgb. De tekst van dit artikel biedt het college geen mogelijkheid te volstaan met een vooraf gemaakte selectie. Een andere lezing zou kunnen afdoen aan de mogelijkheid van de raad zich een volledig oordeel te vormen over de vraag of een vvgb wel of niet moet worden verleend. Nu vaststaat dat het college alleen de hiervoor bedoelde stukken aan de raad heeft gestuurd voorafgaand aan de besluitvorming over de vvgb, heeft het college gehandeld in strijd met de zorgvuldigheid die bij de voorbereiding van een besluit moet worden betracht.
Is de weigering van de omgevingsvergunning voldoende gemotiveerd?
8. Eisers betogen dat het bestreden besluit onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd is. In eerste instantie ging het college er nog van uit dat de omgevingsvergunning zou kunnen worden verleend, zoals blijkt uit het positieve principebesluit. Het college heeft echter vervolgens aan de raad voorgesteld geen vvgb af te geven en uiteindelijk de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, met als reden dat de raad inmiddels had laten blijken geen uitzonderingen meer toe te willen staan op de structuurvisie. Volgens eisers blijkt evenwel nergens uit dat de raad zijn beleid omtrent het toepassen van de structuurvisie had gewijzigd.
8.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het er in eerste instantie – vanwege de ontwikkelingen in het binnengebied tussen de Teylingerhorstlaan en de Bloemcamplaan en tussen de Van der Oudermeulenlaan en de Kerkeboslaan – van uitging dat de raad niet heel strak aan de structuurvisie wilde vasthouden, maar dat met de verwerping van het raadsvoorstel over de ontwerpvisie Ammonslaantje – Maaldrift van 23 januari 2024 van een beleidswijziging is gebleken. Uit dat besluit blijkt volgens het college dat de raad geen uitzonderingen op de structuurvisie meer wilde toestaan.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het bouwplan van eisers, hoewel er in eerste instantie een positief principebesluit werd genomen, uiteindelijk wegens strijd met de structuurvisie niet kon worden vergund. Feitelijk is aan die weigering alleen ten grondslag gelegd dat het voorstel over het ter inzage leggen van de ontwerpvisie Ammonslaantje – Maaldrift door de raad is verworpen. Die ontwerpvisie had echter niet rechtstreeks betrekking op het bouwplan van eisers, maar zag op een gebied aan de andere kant van [plaats], ver van het perceel waar het hier om gaat. Het college heeft verder geen stukken overgelegd, in de vorm van de tekst van het desbetreffende raadsbesluit, moties of notulen van de raadsvergadering of anderszins, waaruit blijkt dat daadwerkelijk sprake is van een beleidswijziging door de raad, wat het nieuwe beleid concreet zou behelzen, en wat de consequenties daarvan zouden moeten zijn voor het bouwplan van eisers. Het bestreden besluit is dan ook in zoverre onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
Slotsom
Slotsom
9. In het licht van het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het college het bestreden besluit onzorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is, in strijd met artikel 3:2 en Pro artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Het college moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op de aanvraag nemen. Omdat aan de besluitvorming in de raad over het wel of niet verlenen van een vvgb een gebrek kleeft, zal ook opnieuw een vvgb moeten worden gevraagd, met een juiste toepassing van artikel 3.11, eerste lid, van de Wabo. Wat verder is aangevoerd hoeft daarom hier niet te worden besproken.
10.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zestien weken.
10.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 5 maart 2025;
- draagt het college op binnen zestien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, rechter, in aanwezigheid van
mr.J.A. Klein, griffier.
mr.J.A. Klein, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.