Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/2758
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 mei 2026 in de zaak tussen
[eiseres] h.o.d.n. [handelsnaam], uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. R.A. Goemmatov)
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
(gemachtigde: mr. G. Tjon Man Tsoi).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het invorderen van een dwangsom. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het invorderen van de dwangsom.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de dwangsom niet mocht invorderen. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is daarom gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Inleiding
2. Eiseres is huurder van de winkel met woning aan de [adres] in [plaats].
Op 27 juni 2019 is aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van dit pand door het maken van constructieve doorbraken. Op 22 juni 2023 is door een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat, in afwijking van deze omgevingsvergunning, op het achtererf bij het pand een bijgebouw is gebouwd dat in gebruik is als bakkerij. Verder is vastgesteld dat een vergund bijgebouw achter het hoofdpand wordt gebruikt als winkel voor de verkoop van producten uit de bakkerij en diverse andere producten, dat de zijgevel van dit vergunde bijgebouw is gewijzigd door het plaatsen van een raam en andere deuren en dat het gehele achterterrein is bebouwd zonder omgevingsvergunning. Op 3 augustus 2023 heeft het college naar aanleiding van deze bevindingen aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd, omdat eiseres deels zonder omgevingsvergunning en deels in afwijking van de omgevingsvergunning van 27 juni 2019 bouwwerkzaamheden heeft verricht en het gebouwde in stand heeft gelaten.
2.1.
Het college heeft het bezwaar van eiseres tegen het handhavingsbesluit van 3 augustus 2023 ongegrond verklaard. Dit besluit is inmiddels onherroepelijk.
2.2.
Bij een inspectie op 3 juli 2024 is geconstateerd dat eiseres niet aan de last onder dwangsom heeft voldaan. Bij besluit van 16 september 2024, gerectificeerd bij besluit van 18 september 2024 (hierna gezamenlijk: de invorderingsbeschikking) heeft het college een dwangsom van € 7.500,- bij eiseres ingevorderd.
2.3.
Bij besluit van 20 maart 2025 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen de invorderingsbeschikking ongegrond verklaard.
2.4.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.5.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 17 april 2026 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en [naam 1] en vergezeld door [naam 2]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overgangsrecht Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd voor een gepleegde overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing, tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Het college heeft de last onder dwangsom op 3 augustus 2023 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
Beoordeling door de rechtbank
Goede procesorde
4. Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank op 17 april 2026 van het college een e-mail met bijlagen ontvangen, waarin een nadere toelichting wordt gegeven op hetgeen tijdens de zitting is besproken. Op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. Ingevolge artikel 2.16, derde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken 2025 blijven stukken, die na de sluiting van het onderzoek op zitting ongevraagd zijn ingediend, buiten beschouwing. De stukken die het college na de zitting heeft toegestuurd zijn te laat ingediend en de rechtbank heeft in deze stukken geen aanleiding gezien het onderzoek ter zitting te heropenen. Dat betekent dat deze stukken wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing worden gelaten en dus niet worden betrokken bij de beoordeling van deze zaak.
Het oordeel van de rechtbank
5. Op grond van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb beslist een bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
5.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Verder kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. Een ander uitzonderlijk geval kan de onuitvoerbaarheid van een last betreffen. De opgelegde last blijkt dan om technische of juridische redenen evident niet uitvoerbaar te zijn. [1]
Is er evident geen sprake van een overtreding?
6. Eiseres betoogt dat evident geen sprake is van een overtreding. Onder verwijzing naar een rapport van bouwkundig keuringsbureau Gevastgoed van 23 december 2024, voert zij aan dat de uitgevoerde werkzaamheden in overeenstemming zijn met de omgevingsvergunning van 27 juni 2019.
6.1.
Het betoog van eiseres slaagt niet. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat in de voorgevel van het vergunde bijgebouw achter het hoofdpand een raam en een deur zijn gerealiseerd en dat eiseres zelf op het achterterrein bebouwing heeft gerealiseerd. Niet is gebleken dat voor deze werkzaamheden de vereiste omgevingsvergunningen zijn verleend. Voor zover eiseres het standpunt heeft ingenomen dat deze werkzaamheden zijn vergund met de omgevingsvergunning uit 2019, volgt de rechtbank haar daarin niet. Uit de destijds ingediende aanvraag en de hierop verleende omgevingsvergunning blijkt dat de omgevingsvergunning louter zag op constructieve doorbraken in het hoofdpand aan de [adres] en geen toestemming bevatte voor het realiseren van een deur en een raam in het bijgebouw achter dit pand of voor het realiseren van bebouwing op het achterterrein. Dat de deur, het raam en andere bebouwing wel staan ingetekend op de bouwtekeningen bij deze omgevingsvergunning die betrekking hebben op zowel de oude als de nieuwe situatie, doet daaraan niet af. Uit die bouwtekeningen volgt niet dat behalve de aangevraagde constructieve doorbraken in het hoofdpand nog andere werkzaamheden zijn aangevraagd en vergund. Daarom is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een situatie waarin evident geen sprake is van een overtreding.
Is eiseres evident geen overtreder?
7. Eiseres betoogt dat zij evident geen overtreder is. Eiseres voert aan dat zij als huurder geen beschikkingsmacht heeft over de bebouwing op de percelen. Volgens eiseres moet de eigenaar van de percelen als overtreder worden aangemerkt, omdat hij wel beschikkingsmacht heeft en de bebouwing heeft aanvaard.
7.1.
Het betoog van eiseres slaagt niet. De rechtbank overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat de bebouwing op het achterterrein door eiseres is gerealiseerd en vervolgens in stand is gelaten. Eiseres heeft daarmee gehandeld in strijd met de verboden om zonder omgevingsvergunning te bouwen [2] en het gebouwde in stand te laten. [3] Met betrekking tot de deur en het raam in het vergunde bijgebouw geldt dat eiseres als huurder van het bijgebouw het verbod overtreedt om een illegaal gerealiseerd bouwwerk in stand te laten. [4]
Is de last evident onuitvoerbaar?
8. De rechtbank stelt vast dat het betoog van eiseres met betrekking tot de onuitvoerbaarheid van de last is beperkt tot de deur en het raam in het vergunde bijgebouw. Eiseres stelt dat zij het als huurder niet in haar macht heeft om te voldoen aan dit deel van de last.
8.1.
Dit betoog slaagt. Niet in geschil is dat eiseres het vergunde bijgebouw heeft gehuurd in de huidige staat, dus inclusief de deur en het raam. Niet is gebleken dat eiseres het als huurder van het vergunde bijgebouw in haar macht heeft om de fysieke wijzigingen aan dit gebouw door te voeren die vereist zijn om te voldoen aan de last. Voor zover het college het standpunt heeft ingenomen dat dit wel het geval is en dat dit blijkt uit het feit dat eiseres een omgevingsvergunning heeft aangevraagd ter legalisering van de deur en het raam, volgt de rechtbank dit niet. De enkele omstandigheid dat eiseres deze aanvraag heeft ingediend betekent immers niet dat zij het in haar macht heeft om – bij weigering van de aanvraag – de uitgevoerde bouwwerkzaamheden ongedaan te maken. De rechtbank is daarom van oordeel dat de last, voor zover die strekt tot het verwijderen van de deur en het raam in het vergunde bijgebouw, evident onuitvoerbaar is. Het college heeft daarom ten onrechte besloten tot invordering van de dwangsom wegens het niet naleven van dit deel van de last.
Is er voldaan aan de last?
9. Eiseres betoogt dat zij heeft voldaan aan de last voor zover die zag op de bebouwing op het achterterrein. De illegaal gerealiseerde bebouwing op het achterterrein is volgens eiseres in augustus 2023 verwijderd en daarmee is binnen de begunstigingstermijn voldaan aan de last.
9.1.
Het is vaste rechtspraak dat aan een invorderingsbeschikking een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag moet liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundig persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, moet een inzichtelijke beschrijving worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. [5]
9.1.1.
Het college heeft het invorderingsbesluit gebaseerd op het rapport van een toezichthouder van een controle op 3 juli 2024. Dit rapport bevat een beschrijving van de bevindingen van de toezichthouder en diverse foto’s, maar de rechtbank heeft uit dit rapport niet kunnen afleiden dat de bebouwing op het achterterrein waarop de last betrekking heeft, ten tijde van de controle nog aanwezig was. Met name is onduidelijk gebleven of de foto’s in het rapport van de toezichthouder het vergunde bijgebouw tonen, of de bebouwing waarop de last onder dwangsom betrekking heeft. Daarmee kan niet worden vastgesteld of de overtreding nog voortduurde na het verstrijken van de begunstigingstermijn. Het bestreden besluit is in zoverre onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
9.2.
Volledigheidshalve overweegt de rechtbank dat in het besluit waarmee de last onder dwangsom is opgelegd ook is geconstateerd dat het vergunde bijgebouw in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. De opgelegde last is echter beperkt tot de aanwezige bebouwing op het achterterrein en op de deur en het raam in de gevel van het vergunde bijgebouw. Uit de last onder dwangsom volgt immers dat de geconstateerde overtredingen kunnen worden beëindigd door “verwijdering van het gebouwde”. Voor zover het college het standpunt heeft ingenomen dat een dwangsom is verbeurd omdat het strijdige gebruik van het vergunde bijgebouw niet is beëindigd, volgt de rechtbank dit standpunt niet.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond. Gelet op de overwegingen 8.1, 9.1 en 9.1.1 is het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres tegen de invorderingsbeschikking.
11. De rechtbank veroordeelt het college in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1). De rechtbank bepaalt verder dat het college aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- gelast het college een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van
deze uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.868,-;
- draagt het college op het door eiseres betaalde griffierecht van € 194,- aan haar te
vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.