Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 22/1841 en 22/6697
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2026 in de zaken tussen
Stichting [eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. R.S. Ganeshie)
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, het college
(gemachtigde: mr. A.C. Visser).
In SGR 22/1841 heeft als derde-partij aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], in [woonplaats]
[derde-partij], in [woonplaats]
(gemachtigde: mr. S.K. Reijke).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het opleggen van een last onder dwangsom aan eiseres (SGR 22/1841) en het invorderen van een van rechtswege verbeurde dwangsom (SGR 22/6697). Eiseres is eigenaresse van het pand [adres 1] en is het niet eens met het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het opleggen van de last onder dwangsom en de invordering van de verbeurde dwangsom.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom mocht opleggen en de verbeurde dwangsom mocht invorderen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en de beroepen zijn dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Tijdens een controle op 22 januari 2021 heeft een toezichthouder geconstateerd dat er twee woningen in het pand aan de [adres 1] aanwezig zijn.
2.1.
Op 18 februari 2021 heeft de [VvE] bij het college een verzoek tot handhaving ingediend. Aan dit verzoek ligt ten grondslag dat sprake is van een bouwkundige splitsing van het pand [adres 1] zonder toestemming van de VvE. De splitsing is daarom illegaal.
2.2.
Derde-partij is eigenaar van het pand Fahrenheitstraat 400 en heeft op 31 maart 2021 bij verweerder een verzoek tot handhaving ingediend. Aan dit verzoek ligt ten grondslag dat de in het kadaster op 15 oktober 2020 geregistreerde splitsing voor de [adres 1] in strijd is met het vigerende bestemmingsplan en zonder toestemming van de VvE is gedaan.
2.3.
Bij besluit van 30 april 2021 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. De last onder dwangsom ziet op het beëindigen en beëindigd houden van de bouwkundige splitsing van het pand [straatnaam] [huisnummer 1]/[huisnummer 2] in [plaats 1]. Indien eiseres niet vóór 1 juli 2021 aan de last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 5.000,- ineens.
2.4.
Bij besluit van 8 februari 2022 heeft het college de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 30 april 2021 ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering.
2.5.
Bij brief van 30 juni 2022 heeft het college aan eiseres een conceptbesluit gestuurd waarin staat dat uit een inspectierapport van 16 mei 2022 blijkt dat de overtreding op 16 mei 2022 niet is beëindigd en dat daarom op 16 mei 2022 de dwangsom van € 5.000,- ineens van rechtswege is verbeurd. Bij besluit van 19 juli 2022 heeft het college € 5.000,- ingevorderd.
2.6.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het dwangsombesluit en bezwaar gemaakt tegen het invorderingsbesluit. Het college heeft het bezwaarschrift doorgestuurd naar de rechtbank. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb merkt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het dwangsombesluit mede aan als een beroep tegen het invorderingsbesluit. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
2.7.
De rechtbank heeft de beroepen op 18 december 2025 gezamenlijk met de beroepen in de zaken met zaaknummers SGR 22/1840, 22/1845, 22/1864, 22/6851 en 23/2743 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam]. Derde-partij is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
De last onder dwangsom (SGR 22/1841)
3. In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de splitsing in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a (bouwverbod), en artikel 2.3a (instandhoudingsverbod) van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De door de vorige eigenaar van het pand [adres 1] aangevraagde omgevingsvergunning voor de splitsing is geweigerd. Verder heeft het college zich, onder verwijzing naar een uitspraak van 24 mei 2017 [1] van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), op het standpunt gesteld dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt, omdat het instandhoudingsverbod zich ook richt tot degene die, zonder de daartoe vereiste vergunning, een gerealiseerd bouwwerk in stand laat. Eiseres heeft de gesplitste woning in 2020 in eigendom gekregen. Van eiseres kon ten tijde van de verkrijging van het pand worden verlangd dat zij zou onderzoeken of voor de splitsing een vergunning nodig was en of die was verleend. [2]
Overgangsrecht
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd voor een gepleegde overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing, tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Verweerder heeft de last onder dwangsom vóór 1 januari 2024 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Is sprake van een overtreding?
5. Eiseres betoogt dat geen sprake is van een overtreding. Eiseres voert aan dat uit de verklaring van de verkoper van het pand volgt dat de verkoper destijds het appartementsrecht heeft gekocht en geleverd gekregen bestaande uit twee woningen, wat betekent dat de splitsing rechtmatig was. Eiseres mocht daarnaast afgaan op de splitsingsakte en de akte waarbij de woning [adres 1] aan haar is geleverd.
5.1.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. Het bouwkundig splitsen van een woning valt onder de activiteit bouwen. [3]
5.2.
Op grond van artikel 2.3a, eerste lid, onder a, van de Wabo is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
5.3.
De rechtbank volgt het college in zijn standpunt dat sprake is van een overtreding omdat sprake was van splitsing van het pand, de splitsing door eiseres in stand is gelaten en daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend, hoewel zo’n vergunning wel nodig was. Dat de oorspronkelijke woning bij notariële akte was gesplitst en vervolgens, van de twee zo ontstane appartementen, het appartement aan de voorkant van het pand bij notariële akte aan eiseres is geleverd, maakt niet dat geen sprake is van een overtreding. Die aktes hebben immers alleen een civielrechtelijk karakter, en doen er niet aan af dat voor de splitsing geen vergunning was verleend. De beroepsgrond slaagt niet.
Kan eiseres worden aangemerkt als overtreder?
6. Eiseres stelt dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt.
6.1.
De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de overtreder degene is die het betreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarom als overtreder worden aangemerkt. De Afdeling heeft op deze rechtspraak een nuancering aangebracht voor de vraag wanneer sprake is van functioneel daderschap. [4]
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres als overtreder kan worden aangemerkt. Artikel 2.3a, eerste lid, onder a, van de Wabo verbiedt namelijk, zoals gezegd, het in stand laten van een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning. Het in stand laten van de splitsing, die door de vorige eigenaar is uitgevoerd zonder over een omgevingsvergunning te beschikken, is een overtreding van die bepaling, en die overtreding kan aan eiseres worden toegerekend omdat zij als eigenares van het appartement het in haar macht heeft die splitsing ongedaan te maken maar dat niet heeft gedaan. De beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel?
7. Eiseres betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Eiseres had ten tijde van de koop van de woning geen kennis van de illegale splitsing en de in dat kader gevoerde procedure(s) en hoefde dat ook niet te hebben, mede gezien de hiervoor bedoelde notariële aktes en het feit dat de vorige eigenaar niets over de illegale splitsing en de eerdere procedures heeft gezegd.
7.1.
De rechtbank is met het college van oordeel dat van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel geen sprake is. Het niet informeren van eiseres door de vorige eigenaar over het feit dat geen omgevingsvergunning voor de splitsing was verleend, [huisnummer 2] was ingetrokken en er een handhavingsprocedure liep, is een privaatrechtelijke kwestie, en neemt niet weg dat redelijkerwijs van eiseres kon worden verlangd onderzoek te doen naar de voorgeschiedenis en naar de vraag of een omgevingsvergunning nodig was voor de splitsing en of die was verleend. Wat de notariële aktes betreft verwijst de rechtbank naar wat zij hiervoor onder 5.3. heeft overwogen. De beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het beginsel van détournement de pouvoir of het beginsel van fair play?
8. Eiseres stelt dat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en de beginselen van détournement de pouvoir en fair play. Eiseres is ten onrechte niet naar behoren in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen. Zij heeft het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen en de bijbehorende producties niet ontvangen in [land]. In [land] gold vanwege de Covid-pandemie ‘code zwart’ en het college heeft hiermee ten onrechte geen rekening gehouden. Daarnaast is de termijn van twee weken om een zienswijze in te dienen te kort.
8.1.
Het college stelt dat eiseres voldoende in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze in te dienen, omdat het voornemen is verzonden naar het bij verweerder bekende adres in [plaats 2]. Uit het feit dat eiseres tijdig bezwaar heeft gemaakt, volgt volgens verweerder dat ondanks de Covid-pandemie de verstuurde post op tijd is aangekomen. Verweerder betwist dat niet alle producties aan eiseres zijn verzonden.
8.2.
Onbetwist is dat het voornemen een last onder dwangsom op te leggen, met daarin de uitnodiging aan eiseres om een zienswijze naar voren te brengen, is verstuurd naar het adres in [plaats 2] waar eiseres statutair is gevestigd, en dat eiseres geen ander adres had doorgegeven aan het college. Op dat adres mocht het college afgaan. De rechtbank ziet verder geen aanleiding voor het oordeel dat de in die brief gestelde termijn van twee weken te kort was. Het is de keuze van eiseres geweest geen ander postadres op te geven dan een adres in [land], en eventuele vertraging in de bezorging van de post komt dan ook voor haar rekening. Overigens is, zoals het college terecht opmerkt, wel tijdig bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit, wat een aanwijzing is dat de post aan het hiervoor bedoelde adres wel degelijk aankwam. Het college heeft verder betwist dat bepaalde producties in de zienswijzeprocedure en de bezwaarprocedure niet aan eiseres zijn verstuurd, en eiseres heeft in beroep verder geen nadere onderbouwing of uitleg gegeven op dit punt. De rechtbank ziet gezien het voorgaande geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met een van de beginselen van behoorlijk bestuur die eiseres heeft genoemd.
De invordering (SGR 22/6697)
9. Eiseres betoogt dat het college van de invordering had moeten afzien of in ieder geval het bedrag had moeten matigen, omdat invordering van het hele bedrag niet evenredig is. Eiseres beroept zich op het rechtszekerheidsbeginsel en voert aan dat zij het pand rechtmatig heeft verkregen en erop mocht vertrouwen dat de aankoop conform de wet is. Bovendien is slechts sprake van een geringe overtreding. Eiseres voert verder aan dat er geen aankondiging is gedaan dat zou worden ingevorderd, en dat de last onduidelijk was.
9.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat uit het inspectierapport van 16 mei 2022 blijkt dat de overtreding niet is beëindigd en dat daarom het invorderingsbesluit moest worden genomen.
9.2.
De rechtbank overweegt dat eiseres in beginsel tegen de invorderingsbeschikking niet met succes gronden naar voren kan brengen die zij tegen de onderliggende last onder dwangsom had kunnen aanvoeren. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. [5] In de onderhavige situatie had eiseres tegen de last onder dwangsom kunnen aanvoeren dat de last onduidelijk was, maar dat heeft ze niet gedaan. Deze grond kan dus niet meer tegen de invordering worden aangevoerd. Overigens is in het besluit op het bezwaar tegen de last verduidelijkt dat deze strekt tot herstel naar de situatie voor 2014, waarbij sprake was van één appartement, en wordt daarbij verwezen naar een bouwtekening die die situatie weergeeft. Van onduidelijkheid is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake.
9.3.
Ook voor het overige ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet het gehele bedrag van de dwangsom heeft mogen invorderen. Op grond van het inspectierapport van 16 mei 2022 was voldoende duidelijk dat eiseres geen gehoor had gegeven aan de last, en dat er nog altijd sprake was van een overtreding. Wat het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel betreft verwijst de rechtbank naar wat hiervoor werd overwogen. Verder bestaat er geen rechtsregel die het college verplicht een besluit tot invordering van te voren aan te kondigen. Gegeven de aard en omvang van de overtreding was invordering van de gehele dwangsom niet onevenredig. Eiseres heeft voorts geen omstandigheden naar voren gebracht die de conclusie rechtvaardigen dat geheel of gedeeltelijk van invordering moest worden afgezien.
Verzoek om schadevergoeding overschrijding redelijke termijn
10. Derde-belanghebbende heeft in de zaken met zaaknummer SGR 22/1840, 22/1841, 22/1845, 22/1864 en 23/2743 om schadevergoeding verzocht vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
10.1.
De rechtbank constateert dat bij de behandeling van deze zaak de redelijke termijn is overschreden. Omdat alle zaken in hoofdzaak betrekking hebben op hetzelfde onderwerp, zal de schadevergoeding voor die overschrijding één maal worden toegekend, en wel in de zaak met nummer SGR 22/1845.
Conclusie en gevolgen
11. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Eiseres krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
25 maart 2026.
mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
25 maart 2026.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.