Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/253
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2026 in de zaak tussen
Olive Garden B.V., uit Leiden, eiseres
(gemachtigde: mr. M. Hübner),
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden
(gemachtigde: mr. N. Kraan).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van windschermen rondom het bij haar restaurant behorende terras op het [adres] in Leiden. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning mocht weigeren. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres exploiteert een restaurant op het [adres] in Leiden. Op 26 januari 2023 heeft zij een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het plaatsen van windschermen rondom het terras op het perceel.
2.1.
Met het primaire besluit van 14 april 2023 heeft het college de aanvraag van eiseres afgewezen.
2.2.
Met het bestreden besluit van 27 november 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij het primaire besluit gebleven.
2.3.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.4.
Het college heeft gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
Eiseres heeft nadere stukken overgelegd.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 11 februari 2026 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld door [naam]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van de inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
3.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 26 januari 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
3.2.
Voor het juridisch kader verwijst de rechtbank naar de bijlage.
Is sprake van een vergunningvrij bouwwerk?
4. Eiseres heeft op zitting betoogd dat het bouwplan moet worden aangemerkt als een bouwwerk waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist, omdat sprake is van een zonwering zoals bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor).
4.1.
De rechtbank stelt vast dat in bijlage II bij het Bor geen definitie van een zonwering is opgenomen. Ook uit de Nota van Toelichting bij artikel 2, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor volgt hiervan geen definitie. De rechtbank stelt verder vast dat eiseres het bouwwerk als windscherm – en dus niet als zonwering – heeft aangevraagd. Verder heeft eiseres toegelicht dat de aangevraagde schermen reeds in de gevel zijn bevestigd en in gesloten toestand verticaal naar beneden worden gebracht, waardoor zij wanden vormen die het terras van de straat afschermen. In het licht hiervan is naar het oordeel van de rechtbank – gelet op het doel en het karakter van de schermen – geen sprake van een zonwering, maar van een andersoortig bouwwerk.
4.2.
De rechtbank overweegt verder dat, voor zover het bouwplan van eiseres kan worden aangemerkt als een rolluik, het bouwplan niet voldoet aan de in artikel 2, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor opgenomen kenmerken. Op grond van dit artikel dient een rolluik aan de binnenzijde van de uitwendige scheidingsconstructie te worden geplaatst. Hiermee wordt de constructie bedoeld die de scheiding vormt tussen een voor personen toegankelijke besloten ruimte van een gebouw en de buitenlucht, de grond of het water. [1] Gelet op deze definitie is de buitenmuur van het restaurant als de uitwendige scheidingsconstructie aan te merken. Het terras waarop de schermen zijn geplaatst, bevindt zich onder een overstekend bouwdeel van het appartementencomplex boven het restaurant. De schermen zijn niet aan de binnenzijde van de uitwendige scheidingsconstructie geplaatst, maar zijn geplaatst tussen pilaren waarop het overstekende bouwdeel van het appartementencomplex rust. Bovendien is niet aannemelijk geworden dat de geplaatste schermen zijn voorzien van ten minste 75% glasheldere doorkijkopeningen. Daarbij neemt de rechtbank de door eiseres op 27 mei 2025 overgelegde foto 10 als uitgangspunt, omdat deze afbeelding vanaf de straatzijde is genomen en daarmee het meest representatief is voor het (door)zicht vanaf openbaar gebied. Uit deze afbeelding blijkt dat het scherm een grijze tint heeft en slechts gedeeltelijk doorzichtig is, zodat niet gesproken kan worden van een voor ten minste 75% glasheldere doorkijkopening. Het betoog van eiseres dat de schermen bij bepaalde lichtval transparanter zijn, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank volgt het standpunt van het college dat bouwplan moet worden beoordeeld met de schermen in gesloten toestand, ongeacht de weersomstandigheden.
4.3.
Gelet op het voorgaande kan het bouwplan van eiseres niet worden aangemerkt als een vergunningvrij bouwwerk zoals bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor. Voor het bouwplan is dan ook een omgevingsvergunning vereist. Het betoog slaagt niet.
Is een monumentenvergunning vereist?
5. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de uitvoering van het bouwplan een monumentenvergunning is vereist zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo, omdat een deel van de gevel waaraan de schermen grenzen, een restant van de oude kerkmuur bevat.
Mocht het college de gevraagde omgevingsvergunning weigeren?
6. Ter plaatse geldt het [bestemmingsplan] De gronden waarop het bouwplan is voorzien hebben de enkelbestemming “Gemengd – 1” en de dubbelbestemmingen “Waarde – Archeologie 2” en “Waarde – Cultuurhistorie.” Verder rust op het perceel onder meer de functieaanduiding ‘terras’.
6.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met artikel 6.2.3 van het bestemmingsplan, waarin is bepaald dat er plaatse van de functieaanduiding ‘terras’ geen bouwwerken mogen worden opgericht.
6.2.
Eiseres betoogt dat het college de gevraagde omgevingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd. Hiertoe voert zij aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van het permanent ontnemen van het zicht op de monumentale kerkrestanten. Eiseres meent verder dat het college uitgaat van een incorrecte werkelijkheid, omdat op het [straatnaam 1] en in de naastgelegen [straatnaam 2] geen markeringen zijn waaruit de contouren van de fundamenten van de kerk tot uitdrukking komen. De zichtlijnen waar het college zich op beroept, zijn volgens eiseres onvoldoende kenbaar. Bovendien meent eiseres dat sprake is van een kennelijke verschrijving door de commissie voor bezwaarschriften, nu deze, in tegenstelling tot hetgeen door eiseres in bezwaar is betoogd, het bezwaar van eiseres zodanig heeft geformuleerd dat daaruit volgt dat voorbijgangers het restant van de kerkmuur in de [straatnaam 2] wel herkennen. Eiseres acht het verder van belang dat de openheid van de locatie ook nu wordt aangetast, omdat ter plaatse terrassen van andere horecagelegenheden aanwezig zijn en het plein wordt gebruikt als parkeerplaats voor motorvoertuigen en fietsen. Volgens eiseres is sprake van willekeur.
6.3.
Het college stelt zich op het standpunt dat verlening van de omgevingsvergunning in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Volgens het college leiden de geplaatste windschermen tot een visueel gesloten gevelwand. Dit doet afbreuk aan de stedenbouwkundige openheid van de binnenstad en aan de ruimtelijke afleesbaarheid van het monumentale [straatnaam 1]. De hoek van het pand van eiseres is bewust vrijgehouden van bebouwing, om zicht op het rijksmonument te behouden en aan te sluiten bij de contouren van de voormalige Vrouwenkerk. Om die redenen wordt volgens het college niet voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 6.3.2 van het bestemmingsplan. Het college is ook niet bereid om toepassing te geven aan de zogeheten kruimelgevallenregeling van het Bor. [2] Het college verwijst naar adviezen van Erfgoed Leiden en de afdeling Stedenbouw. Verder is het bouwplan volgens het college in strijd met redelijke eisen van welstand, zodat de omgevingsvergunning ook om die reden moet worden geweigerd. Het college verwijst daartoe naar het negatieve advies van de welstandscommissie van 29 maart 2023.
6.4.
De rechtbank overweegt als volgt. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en dat het college de betrokken belangen moet afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of de verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. [3]
6.5.
Verder volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling dat het college in beginsel mag afgaan op een deskundigenadvies, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Het overnemen van een deskundigenadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als een andere partij een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht. [4]
6.6.
De rechtbank stelt vast dat eiseres geen deskundig tegenadvies heeft overgelegd. Het betoog van eiseres geeft verder ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het college niet heeft mogen uitgaan van de juistheid van de adviezen die aan het bestreden besluit ten grondslag liggen. De stelling van eiseres dat enkele voorbijgangers het in haar pand zichtbare restant van de kerkmuur niet konden aanwijzen als onderdeel van het rijksmonument als geheel en dat zij niet op de hoogte zijn van de aanwezige zichtlijnen, doet hier niet aan af. Daartoe overweegt de rechtbank dat de opvattingen van voorbijgangers niet gelijk kunnen worden gesteld met de door het college ingewonnen adviezen van deskundigen. Omdat opvattingen van voorbijgangers niet ten grondslag liggen aan het bestreden besluit, geeft een eventuele onjuiste weergave van die opvattingen ook geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet toereikend is gemotiveerd. Datzelfde geldt voor de verwijzing van het college in zijn verweerschrift naar ‘onzichtbare elementen’ van het rijksmonument, die eiseres niet zou onderkennen. Daarvoor acht de rechtbank van belang dat uit de door het college betrokken adviezen voldoende duidelijk wordt dat zichtlijnen op de zichtbare elementen van het rijksmonument – zoals opgemetselde muurresten op het plein – zullen worden beperkt door het bouwplan.
6.7.
Voor zover eiseres betoogt dat sprake is van willekeur omdat andere bouwwerken of voorwerpen op het plein het zicht op het rijksmonument al beperken, slaagt dit niet. Daargelaten of de door eiseres bedoelde situaties zijn vergund, kan de rechtbank het college erin volgen dat bij de beoordeling van dit bouwplan betekenis toekomt aan de in de bestemmingsplanregeling opengehouden hoek van het pand van eiseres, in verband met behoud van zichtlijnen. Het betoog van eiseres dat de schermen onder een bepaalde lichtval transparanter lijken en niet altijd gesloten zullen zijn, doet er, gelet op wat onder 4.2 is overwogen, niet aan af dat het bouwplan een beperking van deze zichtlijnen zal meebrengen.
6.8.
De slotsom is dat het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft mogen weigeren.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, rechter, in aanwezigheid van
mr. E.M.J. Kemper, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: juridisch kader
Wabo
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het, voor zover relevant, verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
[…]
f. het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een
rijksmonument, of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een
rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, wordt een aanvraag om een omgevingsvergunning voor zover deze betrekking heeft op een activiteit zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, geweigerd indien deze activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo, wordt een aanvraag om een omgevingsvergunning voor zover deze betrekking heeft op een activiteit zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met de redelijke eisen van welstand, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover deze betrekking heeft op het afwijken van het bestemmingsplan, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Bor
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 8, van bijlage II bij het Bor is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een zonwering, rolhek, luik of rolluik aan of in een gebouw, mits bij een rolhek, luik of rolluik in een voorgevel of een naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijgevel van een ander hoofdgebouw dan een woning of woongebouw, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geplaatst aan de binnenzijde van de uitwendige scheidingsconstructie, en
b. voor ten minste 75% voorzien van glasheldere doorkijkopeningen.
Ingevolge artikel 4, derde lid, van bijlage II van het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking: een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 10 meter, en
b. de oppervlakte niet meer dan 50 m².
Bestemmingsplan “Binnenstad”
Ingevolge artikel 6.2.3 van het bestemmingsplan mogen er, in afwijking van artikel 6.2. van het bestemmingsplan, ter plaatse van de aanduiding ‘terras’ geen bouwwerken worden opgericht.
Ingevolge artikel 6.3.2. van het bestemmingsplan kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bepaalde in artikel 6.2.3 van het bestemmingsplan voor het oprichten van een bouwwerk, geen gebouw zijnde ter plaatse van de aanduiding ‘terras’ mits, voor zover relevant:
[…]
d. dit aanvaardvaar is binnen de stedenbouwkundige structuur;
e. de openheid van het gebied niet onevenredig wordt benadeeld;
f. de karakteristieke of monumentale waarden van de direct aan het terras grenzende panden niet worden aangetast;
g. de cultuurhistorische waarden van het beschermd stadsgezicht niet onevenredig worden aangetast.