Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/8240
uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 januari 2026 in de zaak tussen
de vennootschap naar buitenlands recht Hillside New Media Malta Plc, te Ta'Xbiex (Malta), verzoekster
(gemachtigde: mrs. F.C. Tolboom en J. Crone),
en
de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit, verweerder
(gemachtigde: mrs. I.A. van Houten en R.G.J. Wildemors).
Inleiding
1. Bij besluit van 13 november 2025 (het openbaarmakingsbesluit) heeft verweerder besloten tot openbaarmaking van het besluit van dezelfde datum (de bindende aanwijzing), waarin verweerder aan verzoekster een bindende aanwijzing heeft opgelegd voor overtreding van de Wet op de kansspelen (Wok). In het openbaarmakingsbesluit staat tevens opgenomen dat dit besluit zelf ook openbaar zal worden gemaakt.
1.1.
Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen het openbaarmakingsbesluit en daarbij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, strekkende tot het opschorten van de openbaarmaking van zowel de bindende aanwijzing als het openbaarmakingsbesluit tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist, dan wel tot het openbaar maken hiervan in geanonimiseerde vorm.
1.2.
Desgevraagd heeft verweerder de openbaarmaking van het openbaarmakingsbesluit opgeschort tot de uitspraak van de voorzieningenrechter.
1.3.
Verder heeft verzoekster de voorzieningenrechter verzocht om met toepassing van artikel 8:62, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb de behandeling ter zitting met gesloten deuren te laten plaatsvinden. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek afgewezen. Daartoe heeft hij overwogen dat een besluit tot behandeling achter gesloten deuren slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden plaatsvindt en dat hij in wat verzoekster in dit verband heeft aangevoerd geen reden ziet om aan te nemen dat het belang van een goede rechtspleging, dat zich in het algemeen niet verzet tegen berechting in het openbaar van misdrijven en overtredingen van allerlei aard, in dit geval geschaad zou worden door de behandeling in het openbaar van een verzoek om voorlopige voorziening tegen een sanctiebesluit als hier aan de orde.
1.4.
Verweerder heeft op het ingediende verzoek gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 8 januari 2026 op zitting behandeld. Hierbij waren aanwezig: de gemachtigden van verzoekster en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Waar gaat deze zaak over?
2. Verzoekster is houder van een vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand [1] , verleend door verweerder voor de periode van 1 oktober 2021 tot en met 30 september 2026. Toezichthouders van verweerder hebben door middel van een steekproef bij 12 spelers vastgesteld dat verzoekster in ieder geval in de periode van 6 december 2024 tot en met 6 juni 2025 onvoldoende adequaat heeft gereageerd op signalen dat deze spelers de financiële gevolgen van hun speelgedrag (mogelijk) niet langer kunnen dragen. Concreet gaat het hierbij om het baseren van de draagkrachttoets op antwoorden van spelers in vragenlijsten in plaats van op bewijsstukken die voldoende, correct en controleerbaar zijn (vier spelers), het vaststellen van de netto-stortingsgrens op een hoger bedrag dan 30% van het door de toezichthouders vastgestelde netto-maandinkomen, waarbij niet duidelijk is hoe de netto-stortingsgrens is berekend (zeven spelers) en het nalaten van het instellen van een netto-stortingsgrens (één speler). Verweerder heeft hieruit geconcludeerd dat verzoekster ernstig tekort is geschoten in de uitvoering van de zorgplicht [2] om verslaving aan de door haar georganiseerde kansspelen zoveel mogelijk te voorkomen. Gelet daarop heeft verweerder het noodzakelijk gevonden om verzoekster met een bindende aanwijzing [3] te gebieden om uiterlijk binnen vier weken haar werkwijze aan te passen en zo te komen tot een adequate invulling van de zorgplicht. In de bindende aanwijzing staat opgenomen dat verzoekster signalen registreert die (kunnen) wijzen op onmatige deelname of risico’s op kansspelverslaving en daarbij adequate interventiemaatregelen treft. Dit betekent in ieder geval dat verzoekster:
a. ten aanzien van al haar spelers zorgdraagt voor een adequate opvolging van de signalen dat een speler mogelijk de financiële gevolgen van zijn speelgedrag niet langer kan dragen;
b. de netto-stortingsgrens van al haar spelers uitsluitend bepaalt door middel van een draagkrachttoets op basis van bewijsstukken die voldoende, correct en controleerbaar zijn, zoals belastingaangiften en salarisstroken, en daarbij de berekening van de netto-stortingsgrens goed registreert;
c: alle netto-stortingsgrenzen die zijn verhoogd zonder dat spelers voldoende, correcte en controleerbare bewijsstukken hebben aangeleverd, corrigeert; en
d: ten aanzien van al haar spelers maatregelen treft om te voorkomen dat zij de financiële gevolgen van hun speelgedrag niet langer kunnen dragen, bijvoorbeeld doordat zij in een kalendermaand netto-stortingen kunnen doen na het overschrijden van 30% van het op basis van bewijsstukken vastgestelde netto-inkomen of, indien dit niet bekend is, maatregelen treft om te voorkomen dat spelers in een kalendermaand meer dan € 700,- netto kunnen storten (voor jongvolwassenen meer dan € 300,- netto) zonder dat op adequate wijze wordt geïntervenieerd in dit speelgedrag.
2.1.
Als verzoekster niet binnen de gestelde begunstigingstermijn gevolg geeft aan de bindende aanwijzing, dan kan verweerder overgaan tot andere handhavende maatregelen, zoals het opleggen van een bestuurlijke boete of de intrekking van de vergunning voor het aanbieden van kansspelen op afstand. Met het openbaarmakingsbesluit van dezelfde datum heeft verweerder besloten om de bindende aanwijzing, tezamen met het openbaarmakingsbesluit, openbaar te maken. [4]
2.2.
Verzoekster is het niet eens met de openbaarmaking van beide besluiten. Zij heeft de voorzieningenrechter, kort gezegd, verzocht de openbaarmaking van bindende aanwijzing en het openbaarmakingsbesluit te schorsen dan wel te bepalen dat deze besluiten alleen in geanonimiseerde vorm openbaar mogen worden gemaakt.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Is er sprake van spoedeisend belang?
3. Een procedure bij de voorzieningenrechter is een spoedprocedure. Deze procedure kan alleen worden gevoerd als er een spoedeisend belang is, waardoor iemand niet kan wachten op een beslissing op zijn bezwaar- of beroepschrift. Voordat de zaak inhoudelijk kan worden behandeld, moet eerst worden beoordeeld of er sprake is van een spoedeisend belang bij het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening.
3.1.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er in dit geval sprake van een spoedeisend belang, omdat de openbaarmaking van de genoemde besluiten onomkeerbaar is.
Artikel 3.1 van de Woo
4. Voor zover verzoekster stelt dat artikel 3.1. van de Woo geen grondslag biedt voor de openbaarmaking als bedoeld in het bestreden besluit, overweegt de voorzieningenrechter dat hij in wat verzoekster heeft aangedragen geen aanleiding ziet om af te wijken van de huidige lijn in de rechtspraak [5] van deze rechtbank waarin steeds is geoordeeld dat dit wél het geval is. Voor de onderbouwing hiervan verwijst de voorzieningenrechter naar de in deze uitspraken gebruikte motivering op dit punt. [6]
Belangenafweging
5. De vraag of de genoemde besluiten openbaar mogen worden gemaakt hangt verder samen met de beoordeling of verweerder in redelijkheid een bindende aanwijzing aan verzoekster heeft mogen opleggen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter leent de voorlopige voorzieningenprocedure zich, gelet op de procedurele en inhoudelijke geschilpunten, in dit geval niet voor een volledige inhoudelijke beoordeling daarvan. De voorzieningenrechter zal dan ook met name beoordelen of het belang van verzoekster bij toewijzing van de gevraagde voorziening in beide zaken opweegt tegen het algemeen belang van verweerder bij afwijzing daarvan. Hierbij kan de vraag naar evidente (on)rechtmatigheid van de bindende aanwijzing en de openbaarmaking daarvan wel worden meegewogen. De mate waarin duidelijk is dat dit besluit mogelijk gebreken kent en de ernst daarvan, bepaalt dan ook mede het gewicht dat aan de belangen van verzoekster en verweerder toekomt.
5.1.
Verzoekster heeft in dat kader aangevoerd dat openbaarmaking van de genoemde besluiten haar reputatie ernstig zal aantasten. De publicaties zullen veel negatieve publiciteit tot gevolg hebben, waardoor verzoekster in een kwaad daglicht wordt gesteld. Klanten, partners, investeerders en betalingsproviders zullen hierdoor minder snel met verzoekster in zee gaan. Dit leidt weer tot een verslechterde marktpositie van verzoekster. Verder is van belang dat verzoekster inmiddels aan de bindende aanwijzing heeft voldaan. Vanuit het oogpunt van de doelstelling van het waarschuwen en informeren van de consument bestaat dus geen reden meer om over te gaan tot algehele openbaarmaking van de besluiten en kan worden volstaan met geanonimiseerde openbaarmaking. Daarbij wijst verzoekster op de huidige trend waarin consumenten ook kansspelaanbieders met een vergunning, aansprakelijk stellen voor de door hen geleden schade op grond van een vermeende schending van de zorgplicht. Tegen die achtergrond stelt verzoekster aan de orde dat op 21 november 2025 tegen haar en enkele andere kansspelaanbieders een massaclaim is ingediend door de Consumentenbond, die bovendien breed wordt uitgemeten in de media. Openbaarmaking van de bindende aanwijzing zal leiden tot een toename van dergelijke claims, temeer nu het in dit geval gaat om een potentieel groot aantal spelers die zich in de aan verzoekster verweten handelswijze in combinatie met hun eigen speelgedrag zullen herkennen en waarvoor het starten van een procedure gelet op de relatief kleine bedragen waar het om kan gaan laagdrempelig is. Om een dergelijke stroom aan toekomstige claims het hoofd te kunnen bieden moet verzoekster daarentegen wél hoge (juridische) kosten maken.
5.2.
Voorts moet worden meegewogen dat de bindende aanwijzing in beroep naar alle waarschijnlijkheid geen stand zal houden omdat verzoekster de zorgplicht als bedoeld in artikel 4a, eerste lid, van de Wok niet heeft geschonden. Ten eerste is daartoe van belang dat uit zowel de geldende wet- en regelgeving als de Beleidsregel verantwoord spelen 2024 (hierna: de Beleidsregel) geen verplichting volgt tot het uitvoeren van draagkrachttoetsen bij het verhogen van de netto-stortingsgrens. Het Good and Bad Practices-overzicht waarin dit wel is opgenomen, is op 4 februari 2025 en daarmee pas maanden na de inwerkingtreding van de Beleidsregel gepubliceerd. Voor verzoekster was dan ook onvoldoende kenbaar dat dit van haar werd verwacht. Daarbij kan de Beleidsregel geen zelfstandige grondslag bieden voor het aanduiden van signalen die een kansspelaanbieder in ieder geval betrekt bij het houden van toezicht op en handhaven van de zorgplicht [7] en het noemen van interventiemaatregelen die in dat kader in ieder geval passend zijn om te treffen. [8] Hoewel in de Beleidsregel wel wordt aangegeven dat van deze bepalingen mag worden afgeweken als een vergunninghouder dit afdoende kan verantwoorden, blijkt dit in de praktijk een dode letter te zijn. Dit blijkt ook uit het feit dat de bindende aanwijzing zelf geen ruimte biedt voor een andere interpretatie. Met deze handelwijze treedt verweerder dan ook buiten zijn bevoegdheid. Bovendien had verweerder de betreffende bepalingen uit de Beleidsregel als zijnde technische voorschriften moeten aanmelden bij de Europese Commissie overeenkomstig de procedure van Richtlijn (EU) 2015/1535 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (hierna: de Richtlijn). Subsidiair voert verzoekster aan dat zij een alternatieve toereikende werkwijze heeft gehanteerd met betrekking tot het houden van toezicht op en handhaven van de zorgplicht, waarbij zij onder meer aansluiting heeft gezocht bij de Wwft [9] -leidraad.
5.3.
De voorzieningenrechter stelt vast dat de bindende aanwijzing is opgelegd in het kader van de wettelijke taak van verweerder om toezicht te houden op de naleving van regelgeving omtrent kansspelen en de daarmee samenhangende bevoegdheid om handhavend op te treden tegen overtreding van die regelgeving. Het past in het kader van deze toezichthoudende taak dat sanctiebesluiten worden gepubliceerd, zodat bekendheid wordt gegeven aan de wijze van uitvoering van deze taak en de consument wordt gewaarschuwd bij overtredingen. [10] Verweerder heeft er terecht op gewezen dat er een preventieve werking uitgaat van openbaarmaking van de besluiten. Ook ten opzichte van andere kansspelaanbieders is het van belang dat er geen onduidelijkheid bestaat onder gebruikers tegen welke kansspelaanbieder is opgetreden, zodat evenmin verwarring kan bestaan over de vraag wie de overtreder is geweest. Daarmee worden eventuele gedupeerden in het geval van volledige openbaarmaking in de mogelijkheid gesteld om geleden schade die met de vastgestelde overtreding samenhangt bij verzoekster te verhalen. Ook heeft verweerder kenbaar gemaakt dat bij de publicatie van besluiten altijd wordt vermeld, of er rechtsmiddelen tegen de besluiten zijn ingesteld, of nog kunnen worden ingesteld. Daardoor is het voor derden duidelijk in hoeverre de besluiten door de bestuursrechter zijn beoordeeld en of zij al dan niet onherroepelijk zijn. Gelet op het voorgaande komt aan het algemeen belang dat is gediend met openbaarmaking van bestuurlijke sancties opgelegd door verweerder een groot gewicht toe. [11]
5.4.
De in de bindende aanwijzing genoemde constateringen, waarbij verzoekster de netto-stortingsgrens van de voor de steekproef geselecteerde spelers had ingesteld variërend van 31,82% tot om en nabij de 100% van het door de toezichthouders vastgestelde netto-inkomen, worden door verzoekster op zichzelf niet betwist. De discussie tussen partijen ziet met name op wetstechnische vragen die zich naar hun aard meer lenen voor een beoordeling in de bezwaar- en beroepsprocedure. Daarop vooruitlopend ziet de voorzieningenrechter op voorhand echter geen aanleiding om waarschijnlijk te achten dat de bindende aanwijzing in de bezwaarprocedure geen stand zal houden. De in artikel 4a van de Wok genoemde zorgplicht is verder uitgewerkt in de Wok zelf, het Besluit en de Regeling. Zo volgt uit artikel 31m van de Wok dat de vergunninghouder het speelgedrag van de speler registreert en analyseert. Ingevolge artikel 15 van Pro het Besluit is deze analyse gericht op de vroegtijdige onderkenning van signalen die kunnen duiden op onmatige deelname aan de door de vergunninghouder georganiseerde kansspelen en risico’s op kansspelverslaving. Verder staat in artikel 18, eerste lid, van het Besluit opgenomen dat indien de analyse duidt op onmatige deelname aan kansspelen of risico’s op kansspelverslaving, de houder van een vergunning tot het organiseren van kansspelen op afstand passende interventiemaatregelen treft om onmatige deelname en kansspelverslaving zoveel mogelijk te voorkomen.
5.5.
Voornoemde artikelen leveren een voldoende wettelijke basis op voor verweerder om van kansspelaanbieders te vragen dat zij signalen met betrekking tot de zorgplicht registreren en aan de hand daarvan eventueel passende interventiemaatregelen treffen. Anders dan verzoekster heeft betoogd, ziet de voorzieningenrechter vooralsnog niet in dat verweerder buiten zijn bevoegdheid treedt door vervolgens in de Beleidsregel neer te leggen wat in ieder geval als dergelijke signalen en interventiemaatregelen kunnen worden aangemerkt. Hiermee wordt namelijk slechts een al bestaande bevoegdheid verder ingevuld en worden geen nieuwe verplichtingen voor verzoekster in het leven geroepen. Deze bepalingen hoefden dan ook niet te worden aangemeld als zijnde technische voorschriften bij de Europese Commissie overeenkomstig de procedure van de Richtlijn.
5.6.
Bovendien heeft verweerder op de zitting afdoende toegelicht dat van deze bepalingen wel degelijk kan worden afgeweken, zolang de draagkrachttoetsen of vergelijkbare controlemiddelen maar worden uitgevoerd op grond van objectieve en controleerbare gegevens. Dit laatste had verzoekster in ieder geval sinds 29 januari 2025, toen een gesprek tussen verzoekster en verweerder heeft plaatsgevonden over de interpretatie van de geldende wet- en regelgeving, kenbaar moeten zijn. Ook na een oproep van verweerder op 4 februari 2025 om netto-stortingsgrenzen uitsluitend in te stellen op grond van een op objectieve en controleerbare gegevens gebaseerde draagkrachttoets, heeft verzoekster hier echter geen gehoor aan gegeven. De gevolgen hiervan komen dan ook voor haar eigen rekening en risico. Verweerder mocht zich naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter op het standpunt stellen dat de door verzoekster gehanteerde methoden als het informatie vergaren uit openbare bronnen en het gebruikmaken van door spelers zelf ingevulde vragenlijsten niet aan de hiervoor genoemde maatstaf voldoen. Dit temeer gelet op de uitkomsten van de gehouden steekproeven. Ditzelfde geldt voor wat betreft het aansluiting zoeken bij de Wwft-leidraad, nu de Wwft en de Wok verschillende doelstellingen hebben en daarmee op dit onderdeel niet met elkaar te vergelijken zijn.
5.7.
Alles overziend en nu verzoekster slechts in algemene termen heeft verwezen naar mogelijke reputatieschade als gevolg van de openbaarmaking, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de belangen van verweerder bij openbaarmaking van de bindende aanwijzing in dit geval zwaarder wegen, dan het belang van verzoekster om geen nadelen te ondervinden door die openbaarmaking. Het feit dat verweerder op de zitting heeft aangegeven dat dit de eerste keer is dat de rechtmatigheid van een bindende aanwijzing voorligt, maakt ook dat het voor andere vergunninghouders des te belangrijker is dat zij inzicht hebben in de wijze waarop verweerder dit instrument toepast en waarom de door verzoekster ingediende gronden hiertegen niet slagen. Dat verzoekster inmiddels aan de bindende aanwijzing heeft voldaan getuigt van goede wil, maar laat onverlet dat verweerder afdoende heeft toegelicht dat er behalve preventie nog meer doelstellingen zijn die met publicatie van de genoemde besluiten worden gediend. Anders dan verzoekster heeft betoogd, heeft verweerder voor de realisering van deze doelen de publicatie van de genoemde besluiten inclusief de naam van verzoekster noodzakelijk mogen achten.
5.8.
Het feit dat verzoekster inmiddels is geconfronteerd met een massaclaim van de Consumentenbond en er naar verwachting nog meerdere claims zullen volgen bij de volledige openbaarmaking van de besluiten, maakt de belangenafweging niet anders. Deze claims staan in beginsel los van de bindende aanwijzing die hier aan de orde is. Nog daargelaten dat het risico op claims in deze branche nu eenmaal aanwezig is en navenant aan het volume aan kansspelen dat verzoekster aanbiedt en de omzet die daarmee wordt gerealiseerd, stelt openbaarmaking eventuele gedupeerden beter in staat om mogelijk door hen geleden schade in verband met een schending van de zorgplicht bij verzoekster te verhalen. De omstandigheid dat de bindende aanwijzing op voorhand niet (evident) onrechtmatig wordt geacht, maakt dat aan dit belang een groter gewicht moet worden toegekend dan aan het belang van verzoekster bij het voorkomen van eventuele ongefundeerde claims en daarmee samenhangende (juridische) kosten. Daar komt bij dat als in bezwaar of beroep alsnog komt vast te staan dat er gebreken kleven aan de bindende aanwijzing die maken dat deze besluiten onrechtmatig moeten worden geacht, hierdoor de plicht tot vergoeding van eventueel daardoor geleden schade kan ontstaan aan de zijde van verweerder. Verzoekster heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er onomkeerbare gevolgen – anders dan de openbaarmaking op zich – zullen intreden naar aanleiding van de publicatie van de genoemde besluiten. Tot slot weegt de voorzieningenrechter nog mee dat de bindende aanwijzing een herstelsanctie is en openbaarmaking hiervan in zijn algemeenheid minder impact heeft dan wanneer het een punitieve sanctie betreft.
Conclusie en gevolgen
6. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Biever, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R.J.P. Lindhout, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2026.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: