Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/1952
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 april 2026 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats 1] , eisers
(gemachtigde: mr. J.F.M. Verheij),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag
(gemachtigde: [naam] ).
Als derde-partij nemen aan de zaak deel: [derde-partij] uit [woonplaats 2]
(gemachtigde: mr. A.F.C. Lensen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het afwijzen van het handhavingsverzoek van eisers door het college. Eisers hebben het college gevraagd om handhavend op te treden tegen een dakuitbouw aan de zijkant van de woning op de [adres 1] die volgens eisers zonder omgevingsvergunning is gerealiseerd en niet brandveilig is. Het college heeft dat verzoek afgewezen. Eisers zijn het niet eens met de afwijzing. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college het handhavingsverzoek heeft mogen afwijzen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat ten aanzien van het handhavingsverzoek op het punt van brandgevaar het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Uit het besluit volgt namelijk niet of sprake is van een overtreding op het punt van brandveiligheid. De rechtbank oordeelt ten aanzien van de vergunningplicht dat niet afdoende is onderbouwd dat geen sprake is van het instandhouden van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit. Verder heeft het college ten onrechte aangenomen dat toepassen van bestuursdwang niet mogelijk is. De gewijzigde motivering in het verweerschrift neemt de rechtbank niet mee in de beoordeling. Het bestreden besluit wordt vernietigd en het college zal een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Op 12 september 2024 hebben eisers het college verzocht om handhavend op te treden tegen een niet vergunde bouwactiviteit aan het pand aan de [adres 1] .
2.1.
Bij besluit van 25 september 2024 is het handhavingsverzoek door het college afgewezen. Met het bestreden besluit van 27 februari 2025 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing gebleven.
2.2.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.3.
Het college heeft een verweerschrift ingediend. Derde-partij heeft schriftelijk gereageerd op het beroepschrift.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 23 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, derde-partij en zijn gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eisers zijn eigenaren van de woning aan de [adres 2] en hebben op 12 september 2024 bij het college een handhavingsverzoek ingediend. Zowel de woning van eisers als de woning van derde-partij aan de [adres 1] waar het verzoek op ziet hebben op de bovenste verdieping een dakuitbouw. Eisers hebben hun dakuitbouw in 2023 met een daartoe verleende omgevingsvergunning opgericht en deze grenst direct aan de dakuitbouw van derde partij, met een onderlinge afstand van 10 tot 30 cm. Volgens eisers is de dakuitbouw aan de [adres 1] niet vergund en is het raamwerk van de dakuitbouw brandgevaarlijk. Op 25 september 2024 heeft het college het handhavingsverzoek van eisers afgewezen, onderbouwd met een rapportage van 19 september 2024. Volgens dat rapport kan niet worden vastgesteld dat de dakuitbouw niet aanwezig was ten tijde van de bouw van de woning. Om die reden voldoet de dakuitbouw aan de gestelde bouweisen en is geen sprake van een overtreding, aldus het college.
3.1.
In het bestreden besluit van 27 februari 2025 is het college hierbij gebleven onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften (Adviescommissie). Volgens de Adviescommissie is de dakuitbouw, vanwege de ligging in Rijksbeschermd stadsgezicht, vergunningplichtig. De exacte bouwdatum van de dakuitbouw blijft onduidelijk, maar de Adviescommissie stelt vast dat de dakuitbouw reeds aanwezig was toen de huidige eigenaar de woning op 22 oktober 1997 kocht. Om die reden is sprake van een overtreding, wegens het in stand laten van een illegaal gebouwd bouwwerk zonder vergunning. Ondanks het feit dat er geen concreet zicht op legalisatie is, kan het college volgens de Adviescommissie niet overgaan tot handhaving, omdat de overtreder de woning inclusief dakuitbouw in 1997 in zijn eigendom heeft gekregen. Volgens vaste jurisprudentie kan geen last onder dwangsom worden opgelegd tegen het in stand houden van een illegaal bouwwerk van vóór 1 april 2007.
3.2.
Ten aanzien van het brandgevaar wijst de Adviescommissie op de regels voor brandveiligheid uit hoofdstuk 6 van het Besluit bouwwerken leefomgeving. Ondanks dat niet controleerbaar is of wordt voldaan aan deze regels, bestaat geen aanleiding om het college te adviseren de gehele dakuitbouw vanwege brandgevaar af te laten breken, aldus de Adviescommissie.
Civielrechtelijke procedure
4. Naast dit handhavingsverzoek heeft tussen derde-partij en eisers ook een civielrechtelijke procedure plaatsgevonden. Uit het vonnis van 23 juli 2025 blijkt – kort samengevat – dat eisers op basis van onredelijke hinder (artikel 5:50, vierde lid, van het Burgerlijk Wetboek) in het appartementsrecht zijn veroordeeld om hun dakuitbouw aan de [adres 2] te verwijderen, dan wel zodanig aan te passen dat de afstand met de dakuitbouw aan [adres 1] minimaal twee meter bedraagt. De civiele rechter heeft een termijn van vier maanden gegeven, die aanvangt na de uitspraak in deze zaak.
Toetsingskader
5. Ingevolge artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
5.1.
Ingevolge artikel 5.1, eerste lid aanhef en onder a, van de Omgevingswet (Ow) is het verboden zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit uit te voeren.
5.2.
Ingevolge artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder a, van de Ow is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit uit te voeren.
5.3.
Ingevolge artikel 5.6 van de Ow is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in stand te laten.
5.4.
Ingevolge artikel 2.27, tweede lid, aanhef en onder a van het Bbl geldt het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de Ow om zonder omgevingsvergunning een (technische) bouwactiviteit te verrichten niet voor een bouwactiviteit die betrekking heeft op een dakkapel.
5.5.
Ingevolge artikel 22.26 van het Omgevingsplan gemeente Den Haag (omgevingsplan) is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.
5.6.
Ingevolge artikel 2.30, derde lid, van het Bbl is het plaatsen van een dakuitbouw aan de zijkant van een woning in een rijksbeschermd stadsgebied vergunningplichtig.
5.7.
Ingevolge artikel 6.1 en 6.2, aanhef en onder a, van het Bbl zijn de regels in hoofdstuk 6 van datzelfde besluit gesteld met het oog op het waarborgen van de brandveiligheid bij het gebruik van bouwwerken.
5.8.
Ter plaatse geldt onder het omgevingsplan het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (bestemmingsplan) en de bestemming “Wonen – 1”.
5.9.
Ter plaatse geldt “waarde – cultuurhistorie” en de aanduiding “beschermd stadsgebied” volgens artikel 27.1 van het bestemmingsplan.
Is sprake van een overtreding?
6. Nu het handhavingsverzoek en het daarop genomen besluit dateren van na 1 januari 2024 moet aan de hand van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regels worden beoordeeld of sprake is van een overtreding. Vaststaat dat derde-partij de dakuitbouw niet heeft opgericht. De vraag is derhalve of sprake is van een overtreding omdat derde-partij de dakuitbouw zonder omgevingsvergunning in stand heeft gehouden.
Brandveiligheid
7. Eisers betogen dat de dakuitbouw van [adres 1] niet brandveilig is. De dakuitbouw is oud en geheel van hout, waardoor een aanzienlijk risico op overslaande brand bestaat. Met name de substantiële raampartij van de dakuitbouw verhoogt dit risico. Het college heeft gelet hierop ten onrechte nagelaten het brandgevaar van de dakuitbouw te onderzoeken. Bovendien heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat brandgevaar niet noopt tot de beslissing om de dakuitbouw af te breken. Volgens eisers is het ook mogelijk om de raampartij van de dakuitbouw te laten vervangen voor een constructie van steen, zoals bij de dakuitbouw van eisers is gebeurd. Deze mogelijkheid heeft het college niet overwogen. Eisers hebben hun standpunt onderbouwd met een rapport van Zebrha van 3 november 2025. Uit dit rapport blijkt dat de dakuitbouw niet aantoonbaar brandwerend is en een verhoogd risico voor brandoverslag vormt. Omdat een reëel risico op overslaande brand bestaat, en het college heeft nagelaten dit te onderzoeken, zijn de overwegingen en onderbouwing in het bestreden besluit ontoereikend, aldus eisers.
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college het standpunt dat ten aanzien van het gestelde brandgevaar van de dakuitbouw geen overtreding bestaat, niet afdoende heeft onderzocht en onderbouwd. De Adviescommissie heeft in het bestreden besluit terecht gewezen op de voorschriften uit hoofdstuk 6 van het Bbl, waar bij het gebruik van een bouwwerk aan voldaan moet worden. Daarnaast worden in hoofdstuk 3 van het Bbl eisen gesteld aan de brandveiligheid van bouwwerken, die ook gelden voor het instandhouden van bestaande bouwwerken. Het college heeft ten onrechte niet onderzocht of de dakuitbouw aan de brandveiligheidsvoorschriften voldoet. Dit klemt te meer nu het college in het verweer zelf aangeeft dat de dakuitbouw zeer waarschijnlijk niet voldoet aan de brandveiligheidseisen. De daarop volgende conclusie dat de dakuitbouw desondanks geen brandgevaar oplevert is op geen enkele wijze onderbouwd. Ook de enkele stelling dat overslaan van brand niet mogelijk is omdat de dakuitbouw van eisers voldoende brandwerend is, is verder niet onderbouwd. In zoverre is het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Het college zal alsnog moeten onderzoeken of er sprake is van een brandgevaarlijke situatie die een overtreding oplevert van bedoelde voorschriften uit het Bbl.
7.2.
Het betoog ten aanzien van het brandgevaar slaagt.
Vergunningplicht
8. Uit het door het college ingesteld onderzoek blijkt genoegzaam dat het pand is opgericht in 1886 en dat de onderhavige dakuitbouw volgens luchtfoto’s in ieder geval in 1980 reeds aanwezig was. Uit de bouwtekeningen bij de bouwtoestemming d.d. 1 december 1886 is de dakuitbouw niet opgenomen. De rechtbank acht met het college aannemelijk dat de dakuitbouw na invoering van de Woningwet in 1901 zonder de sindsdien vereiste bouw- of omgevingsvergunning is aangebracht en in stand gehouden.
8.1.
Op grond van artikel 5.1, aanhef en onder a, van de Ow, in samenhang bezien met artikel 22.26 van het omgevingsplan, is het verboden een bouwwerk zonder vergunning voor een omgevingsplanactiviteit in stand te houden. Op grond van artikel 2.30, derde lid, aanhef en onder b, van het Bbl geldt de uitzondering op de vergunningplicht omgevingsplanactiviteit voor dakkapellen, als bedoeld in artikel 2.19, aanhef en onder b, van het Bbl niet als sprake is van een locatie die is aangeduid als Rijksbeschermd stadsgezicht, waarvan in dit geval sprake is, tenzij die wordt geplaatst in het achterdakvlak. Dat laatste is niet het geval, zodat het college reeds gelet daarop terecht heeft aangenomen dat voor de dakuitbouw een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit nodig is. Voor de dakuitbouw is echter geen omgevingsvergunning verleend. Daarom heeft het college terecht aangenomen dat sprake is van een overtreding vanwege het in stand houden van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit. In zoverre is sprake van een overtreding.
8.2.
Op grond van artikel 5.1, tweede lid aanhef en onder a, van de Ow is het ook verboden zonder omgevingsvergunning een technische bouwactiviteit uit te voeren. Ingevolge artikel 2.27, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bbl geldt dat verbod echter niet voor een bouwactiviteit die betrekking heeft op een dakkapel. Indien onderhavige dakuitbouw moet worden aangemerkt als een dakkapel is er geen vergunningplicht voor een technische bouwactiviteit en kan er ook geen sprake zijn van het in stand laten van een bouwwerk zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit. In dat geval is er geen sprake van een overtreding van artikel 5.6 van de Ow. Het college neemt kennelijk aan dat er sprake is van een dakkapel in de zin van deze bepaling en dat er dus geen sprake is van een overtreding van artikel 5.6 van de Ow. Het college heeft echter naar het oordeel van de rechtbank niet (afdoende) onderbouwd dat onderhavige dakopbouw kan worden aangemerkt als dakkapel in de zin van artikel 2.27 van het Bbl. De rechtbank kan dat, op basis van de voorhanden gegevens, niet met zekerheid vaststellen.
8.3.
Ook in zoverre kleeft aan het bestreden besluit een gebrek.
Last onder dwangsom en/of bestuursdwang
9. Eisers betogen verder dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat in het besluit enkel is gekeken naar de mogelijkheid van een last onder dwangsom. Dat volgens vaste rechtspraak geen last onder dwangsom kan worden opgelegd in deze situatie, staat niet in de weg aan het handhavend optreden door middel van bestuursdwang. [1] Een motivering in het bestreden besluit over het al dan niet inzetten van bestuursdwang ontbreekt. Volgens eisers had het college handhavend moeten optreden door middel van het toepassen van bestuursdwang.
9.1.
De rechtbank overweegt het volgende. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kan gelet op de rechtszekerheid geen last onder dwangsom worden opgelegd wegens het in stand laten van een zonder vergunning vóór 1 april 2007 op het perceel gebouwd bouwwerk, mits ten tijde van de verkrijging van het perceel geen concrete aanwijzingen zijn dat het bouwwerk zonder een daarvoor vereiste bouwvergunning is gebouwd. [2] Wel heeft het college volgens de Afdeling nog steeds de mogelijkheid om handhavend op te treden door middel van bestuursdwang. Het college stelt zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt dat een last onder dwangsom terzake van het instandhouden van de dakopbouw zonder omgevingsvergunning om die reden niet kan worden opgelegd, omdat de woning van de [adres 1] inclusief dakuitbouw in 1997 is gekocht en ten tijde van de verkrijging van de woning niet is gebleken van concrete aanwijzingen dat de dakuitbouw zonder een daarvoor vereiste vergunning is gebouwd. Het college heeft echter ten onrechte aangenomen dat geheel van handhaving moet worden afgezien. Het is immers nog steeds mogelijk om een last onder bestuursdwang op te leggen.
9.2.
Ook in zoverre slaagt het betoog van eisers.
10. Het college heeft dit gebrek onderkend en heeft in het verweerschrift de motivering van de weigering om bestuursdwang toe te passen gewijzigd. Het college stelt primair dat er concreet zicht is op legalisatie en subsidiair dat handhaving door middel van het toepassen van bestuursdwang geen geschikt en noodzakelijk middel is en gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval onevenredig is.
10.1.
De rechtbank stelt vast dat het college geen nieuw besluit in de zin van artikel 6:19 van Pro de Awb heeft genomen waarbij het bestreden besluit in die zin is gewijzigd. Er is derhalve geen sprake van een nieuw besluit waar dit beroep van rechtswege ook betrekking op heeft, als bedoeld in artikel 6:20 van Pro de Awb. De rechtbank ziet geen ruimte en ook geen aanleiding om die gewijzigde motivering in de beoordeling te betrekken. De rechtbank overweegt daarbij het navolgende.
10.2.
Alvorens een volledige en gedegen afweging kan worden gemaakt ten aanzien van het al dan niet toepassen van handhaving dient eerst duidelijk en correct vast te staan welke overtredingen ten aanzien van de dakopbouw aanwezig zijn en hoe die zich tot elkaar verhouden. Zoals uit het voorgaande blijkt is dat thans onvoldoende duidelijk. Zo is bij de vraag of al dan niet wordt afgezien van het toepassen van bestuursdwang wegens het instandhouden van de dakopbouw zonder omgevingsvergunning van belang of alleen sprake is van het instandhouden zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit of ook voor een technische bouwactiviteit. Zulks met het oog op de aard en ernst van de overtreding, eventuele legalisatiemogelijkheden en de te maken evenredigheidsafweging. Indien alleen sprake is van het instandhouden van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit spelen alleen ruimtelijke en welstandsaspecten in dit kader een rol. Indien ook sprake is van het instandhouden zonder omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit kunnen eventuele bouwtechnische aspecten, waaronder brandveiligheid, in dat kader ook een rol spelen. Daarnaast is ook van belang of (ook) sprake is van overtreding van de brandveiligheidsvoorschriften in het Bbl en of het college daartegen handhavend wenst op te treden. Indien dat het geval is bestaat in zoverre immers wél de mogelijkheid om handhavend op te treden door middel van een minder vergaande last onder dwangsom.
Conclusie en gevolgen
11. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is omdat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Het college dient te onderzoeken of de dakopbouw al dan niet voldoet aan de brandveiligheidseisen voor een bouwwerk uit het Bbl, en zo niet, gemotiveerd aan te geven op welke punten sprake is van een overtreding van die voorschriften. Het college zal verder nader moeten onderbouwen dat alleen sprake is van de overtreding instandhouden van een bouwwerk zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit en niet ook voor een technische bouwactiviteit. Het college zal met inachtneming daarvan en met toepassing van de criteria als neergelegd in de rechtspraak van de Afdeling in een nieuw te nemen besluit op bezwaar opnieuw gemotiveerd moeten beslissen of terzake van de vastgestelde overtredingen al dan niet handhavend wordt opgetreden en op welke wijze, en zo nee, waarom niet. [3] De rechtbank ziet geen aanleiding om het college door middel van een bestuurlijke lus in staat te stellen tot herstel van de gebreken, temeer nu aannemelijk is dat er op punt van de brandveiligheid nader onderzoek nodig zal zijn.
11.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Het college moet ook de proceskosten van eisers vergoeden. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigden hebben een beroepschrift ingediend (1 punt) en deelgenomen aan de zitting (1 punt). De vergoeding voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand bedraagt dan in totaal (2 x € 934,- x wegingsfactor 1 =) € 1.1868-.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit die zien op de vergunningplicht in stand blijven;
- veroordeelt het college in de proceskosten in beroep tot een bedrag van €1868,-;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 194,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Raben, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.