Uitspraak
201306922/1/A1.
Datum uitspraak: 18 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Haaren,
2. [appellant sub 2], wonend te Vught,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, van 4 juli 2013 in zaak nr. 12/2953 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2011 heeft het college [appellant sub 2] onder oplegging van een dwangsom gelast om de toegangspoort en de twee zonder bouwvergunning opgerichte bouwwerken op het perceel [locatie] te Esch (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden en het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel te staken.
Bij besluit van 7 augustus 2012 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 juli 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 augustus 2012 vernietigd, voor zover daarbij de bij besluit van 19 december 2011 opgelegde last onder dwangsom voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik is gehandhaafd en het besluit van 19 december 2011 in zoverre herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 2] en het college hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] en het college hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2014, waar het college, vertegenwoordigd door G. Martens, werkzaam bij de gemeente, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M.E. van Vugt, advocaat te ’s-Hertogenbosch, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij besluit van 9 december 1974 heeft het college van burgemeester en wethouders van Boxtel aan [vergunninghouder] een bouwvergunning verleend voor een paardenstal op het perceel.
[appellant sub 2] heeft het perceel in 1997 gekocht en houdt daarop vier pony’s en ongeveer acht kippen.
De bouwwerken waarop de last ziet, zijn een toegangspoort, een loods/overkapping en een nachthok voor kippen. Vast staat en niet in geschil is dat voor de bouw daarvan geen vergunningen zijn verleend.
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bevoegd was handhavend op te treden tegen de toegangspoort, de loods/overkapping en het nachthok voor kippen en dat geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn, die maken dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien.
Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van het perceel voor het hobbymatig houden van dieren niet is toegestaan, zodat het college in zoverre niet bevoegd was handhavend op te treden.
Het hoger beroep van [appellant sub 2]
3. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het nachthok voor kippen. Daartoe voert hij aan dat het nachthok, met afmetingen van 2 m bij 2 m bij 1,8 m een bijbehorend bouwwerk is, waarvoor ingevolge artikel 2, onder 3, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) geen omgevingsvergunning is vereist. Volgens [appellant sub 2] is het kippenhok een bijbehorend bouwwerk, nu het in het achtererfgebied is gelegen op een afstand van minder dan 2,5 m van de paardenstal, die volgens hem als het hoofdgebouw dient te worden aangemerkt.
3.1. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2009" rusten op het perceel de bestemmingen "Agrarisch met waarden-landschapswaarden 1" en "Waterstaat-Natte natuurparel kernzone".
Ingevolge artikel 4.1 van de planregels zijn de voor "Agrarisch met waarden-landschapswaarden 1" aangewezen gronden onder meer bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven.
Ingevolge artikel 4.2.1, aanhef en onder b, geldt voor het bouwen van bouwwerken, niet zijnde rijhallen, dat er uitsluitend bouwwerken ten behoeve van reële agrarische bedrijven worden gebouwd.
Ingevolge artikel 33.1 zijn de voor "Waterstaat-Natte natuurparel kernzone" aangewezen gronden, behalve voor de andere daar voorkomende bestemming, mede bestemd voor het behoud, herstel en/of ontwikkeling van de hydrologische waarden in de kern van de natte natuurparel.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge artikel 2.3, tweede lid, van het Bor is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën van gevallen in artikel 2 in Pro samenhang met artikel 5 en Pro artikel 8 van Pro bijlage II.
Ingevolge artikel 2, aanhef en derde lid, van deze bijlage is een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen: (...).
Ingevolge artikel 1, eerste lid, wordt verstaan onder:
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak:
hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is.
3.2. Aangezien, naar niet in geschil is, op het perceel geen reëel agrarisch bedrijf is gevestigd, is de paardenstal niet noodzakelijk voor de verwezenlijking van de op het perceel rustende agrarische bestemming. Dat brengt mee dat de paardenstal niet kan worden aangemerkt als hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de bij het Bor behorende bijlage II. In de omschrijving van het begrip bijbehorend bouwwerk in die bepaling is expliciet opgenomen dat een bijbehorend bouwwerk moet worden gebouwd bij een zich op het perceel bevindend hoofdgebouw. Volgens de nota van toelichting (Stb. 2010, 143, blz. 132 en 133) bij voormeld artikel betekent dit dat zonder hoofdgebouw op een perceel ook geen sprake kan zijn van een bijbehorend bouwwerk.
Het betoog faalt.
4. [appellant sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van het opleggen van de last ten aanzien van de toegangspoort, de loods/overkapping en het nachthok voor kippen had behoren af te zien. In dit verband voert hij aan dat de rechtbank, door te overwegen dat overgangsbepalingen niet kunnen strekken tot legalisering van bouwwerken die zonder de vereiste vergunning zijn opgericht, zodat hem in zoverre geen beroep op het overgangsrecht toekomt, heeft miskend dat het college deze grond niet aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd.
4.1. Ingevolge artikel 42.1, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009" mag een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een bouwvergunning en afwijkt van het plan, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd.
Ingevolge het bepaalde onder c is het bepaalde onder a niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd zijn met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
Het bestemmingsplan "Buitengebied 2009" is op 7 september 2011 in werking getreden.
Ingevolge het voordien voor het perceel geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1994" van de gemeente Boxtel rustte op het perceel de bestemming "Agrarische gebieden met gebiedseigen natuurwaarden, kwetsbaar".
Ingevolge artikel V.2, onder I, eerste lid, van de planvoorschriften van dat plan mogen bouwwerken die op het tijdstip van het in ontwerp ter visie leggen van dit plan reeds bestaan of in uitvoering zijn, dan wel na dat tijdstip nog gebouwd kunnen worden krachtens een reeds verleende of nog te verlenen bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet dan wel krachtens een nog af te geven mededeling als bedoeld in artikel 42 van Pro de Woningwet en welke afwijken van het plan gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits de bestaande afwijking naar de aard en afmetingen niet wordt vergroot.
Op 11 november 1994 is het ontwerp van het bestemmingsplan "Buitengebied 1994" ter inzage gelegd. Op 6 oktober 1998 heeft dit plan rechtskracht gekregen.
4.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.3. De rechtbank heeft in het aangevoerde terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college van handhavend optreden tegen de bouwwerken op het perceel had behoren af te zien.
Wat de toegangspoort betreft heeft de rechtbank terecht niet aannemelijk geacht dat deze reeds op 11 november 1994, het tijdstip van het in ontwerp ter visie leggen van het bestemmingsplan "Buitengebied 1994", aanwezig was en nadien gedeeltelijk is vernieuwd of veranderd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant sub 2] heeft gesteld dat hij zelf een poort heeft geplaatst om vandalisme te voorkomen.
Wat de loods/overkapping en het nachthok voor kippen betreft heeft de rechtbank geoordeeld dat aannemelijk is dat de betrokken bouwwerken op 11 november 1994 reeds aanwezig waren en dat de nadien aangebrachte wijzigingen aan die bouwwerken zijn aan te merken als gedeeltelijke vernieuwing of verandering waarbij de afwijking naar aard en afmeting niet is vergroot. Het college heeft geen hoger beroep ingesteld tegen dit uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gegeven oordeel van de rechtbank, zodat in het vervolg van de procedure moet worden uitgegaan van de juistheid hiervan. Dat maakt echter niet dat het college tegen deze bouwwerken niet handhavend kon optreden. De rechtbank heeft in dat verband terecht overwogen dat overgangsbepalingen niet kunnen strekken tot legalisering van bouwwerken die zonder de vereiste vergunning zijn opgericht. Anders dan [appellant sub 2] stelt, is de rechtbank daarmee niet buiten de omvang van het geschil getreden, nu het college aan zijn besluit van 7 augustus 2012 ten grondslag heeft gelegd dat het overgangsrecht slechts toestaat dat bouwwerken met de daarvoor vereiste vergunning gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd.
Het betoog faalt.
5. [appellant sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bouwwerken zijn gebouwd door zijn rechtsvoorgangers en op het perceel aanwezig waren toen hij het in 1997 kocht. Aangezien hij nadien enkel de bestaande bebouwing heeft hersteld, hetgeen krachtens artikel V.2, onder I, eerste lid, van het bestemmingsplan "Buitengebied 1994" en artikel 42.1, onder a, van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009" was toegestaan, kan hij niet als overtreder worden aangemerkt, aldus [appellant sub 2].
5.1. Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, is het verboden een bouwwerk of een deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
5.2. Dat [appellant sub 2] het perceel in 1997 heeft gekocht, terwijl zoals onder 4.3 is overwogen, ervan dient te worden uitgegaan dat de loods/overkapping en het nachthok voor kippen, anders dan de toegangspoort, reeds bestonden op 11 november 1994, laat onverlet dat hij overtreder is van het verbod als bedoeld in artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo, nu hij deze zonder vergunning gebouwde bouwwerken in stand laat. Een nieuwe eigenaar kan evenwel eerst door het per 1 april 2007 in werking getreden verbod, destijds voor het eerst geregeld in artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet, als overtreder worden aangemerkt. Toen [appellant sub 2] in 1997 het perceel in eigendom verkreeg, richtte artikel 40 van Pro de Woningwet zich, voor zover hier van belang, alleen tot degene die zonder of in afwijking van een bouwvergunning had gebouwd of daartoe opdracht had gegeven en dat is [appellant sub 2] wat de loods/overkapping en het nachthok voor kippen betreft niet. Onder verwijzing naar de uitspraak van 27 december 2012, in zaak nr. 201204259/1/A1, overweegt de Afdeling dat de rechtszekerheid zich er tegen verzet dat het college wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo aan [appellant sub 2] een last onder dwangsom oplegt ten aanzien van de zonder vergunning vóór 1 april 2007 op het perceel gebouwde bouwwerken. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat [appellant sub 2] ten tijde van de verkrijging van het perceel concrete aanwijzingen had dat de loods/overkapping en het nachthok voor kippen zonder een daarvoor vereiste bouwvergunning waren gebouwd. Gelet hierop heeft het college om redenen van rechtszekerheid niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden tegen deze bouwwerken gebruik kunnen maken door middel van het opleggen van een last onder dwangsom. Het college heeft wel de mogelijkheid om daartegen krachtens artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo op te treden met bestuursdwang, zoals het dat ook al kon krachtens de Woningwet vóór de wijziging van die wet per 1 april 2007.
Het betoog slaagt, voor zover de last onder dwangsom ziet op de loods/overkapping en het nachthok voor kippen.
6. [appellant sub 2] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte en slechts in algemene bewoordingen zijn beroep op het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel heeft gepasseerd en verwijst in dit verband naar hetgeen hij in beroep heeft aangevoerd.
6.1. De rechtbank heeft het beroep op het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel besproken en op goede gronden overwogen dat hetgeen [appellant sub 2] in dat verband heeft aangevoerd geen bijzondere omstandigheden zijn, die maken dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien. De klacht van [appellant sub 2] dat de rechtbank zijn beroep op het motiveringsbeginsel heeft gepasseerd, kan hem niet baten, reeds omdat hij, wat daarvan ook zij, niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij daardoor is benadeeld.
Het betoog faalt.
Het hoger beroep van het college
7. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van het perceel in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied 1994", zodat ingevolge artikel 42.2, onder d, van de planvoorschriften artikel 42.2, onder a, van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009" niet van toepassing is. Daartoe voert het college aan dat [appellant sub 2] geen objectieve gegevens heeft verstrekt die zijn beroep op het overgangsrecht staven en evenmin heeft aangetoond dat het besluit van 9 december 1974, waarbij bouwvergunning is verleend voor een paardenstal op het perceel, de strekking had het gebruik van het perceel voor agrarische doeleinden te wijzigen in hobbymatige doeleinden. Voorts is het met het bestemmingsplan strijdige gebruik veranderd en vergroot, nu het perceel thans wordt gebruikt voor dagrecreatieve doeleinden, zoals blijkt uit de op het perceel aanwezige voorzieningen, waaronder een terras, omheining, poort en lantaarnpalen, aldus het college.
7.1. Ingevolge artikel 42.2, onder a, van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009" mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en daarmee in strijd is worden voortgezet.
Ingevolge het bepaalde onder b is het verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het bepaalde onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
Ingevolge het bepaalde onder d is het bepaalde onder a niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
Ingevolge artikel V.2, onder II, eerste lid, van het bestemmingsplan "Buitengebied 1994" mag het op het tijdstip van rechtskracht verkrijgen van het plan bestaande gebruik van onbebouwde grond en bouwwerken, dat met de in het plan aangewezen bestemming in strijd is worden voortgezet.
Ingevolge het tweede lid, mag het bestaande gebruik als bedoeld in het eerste lid worden gewijzigd in een ander met het plan strijdig gebruik, mits de afwijking van het plan naar de aard niet wordt vergroot.
7.2. Niet in geschil is dat het perceel niet voor agrarische activiteiten wordt gebruikt, maar voor het hobbymatig houden van paarden en kippen.
De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat dat gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft daarbij terecht overwogen dat dat gebruik niet in strijd is met artikel 42.2, onder a, van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009", nu uit de gemeentelijke controlerapporten en overgelegde verklaringen van derden aannemelijk is geworden dat het perceel vóór de peildatum van 7 september 2011 in gebruik was ten behoeve van het hobbymatig houden van paarden of pony’s. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat volgens de bevindingen van de gemeentelijke controlerapporten van 29 november 2004, 26 augustus 2009 en 5 januari 2011 op het perceel dierenverblijven, waaronder een paardenstal, en dieren aanwezig waren en daarvan voorts melding wordt gemaakt in de door [appellant sub 2] overgelegde verklaringen, in het bijzonder die van [getuige A] en [getuige B], wonend onderscheidenlijk aan […] en […] te Esch.
De rechtbank heeft voorts terecht in aanmerking genomen dat het gebruik evenmin in strijd is met artikel 42.2 onder d van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009", nu gelet op het feit dat in 1974 vergunning is verleend voor een paardenstal en op de overgelegde verklaringen, waaronder die van [getuige C] en [getuige B], voornoemd, aannemelijk is geworden dat het gebruik van het perceel voor het hobbymatig houden van dieren reeds op 6 oktober 1998, het moment van het van kracht worden van het bestemmingsplan "Buitengebied 1994", bestond. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat [getuige C] heeft verklaard dat hij destijds intermediair was bij de eigendomsoverdracht van het perceel aan [appellant sub 2] en dat het perceel op dat moment werd gebruikt voor begrazing en [getuige B] heeft verklaard dat [appellant sub 2] pony’s houdt en dat die situatie dezelfde is als in 1996. Voorts wordt in aanmerking genomen dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik voor het hobbymatig houden van dieren tussentijds is veranderd.
Nu op grond van de bovenvermelde feiten en omstandigheden aannemelijk is geworden dat het gebruik van het perceel voor het hobbymatig houden van dieren op 6 oktober 1998 bestond en nadien is voortgezet, is dat gebruik toegestaan. Het standpunt van het college dat alleen documentatie zoals fotomateriaal, verzekeringsbewijzen, akten, rekeningen en documenten met betrekking tot het onroerend goed, is vereist voor een geslaagd beroep van [appellant sub 2] op het overgangsrecht wordt niet gevolgd.
Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond en het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het ziet op de last onder dwangsom om de loods/overkapping en het nachthok voor kippen te verwijderen en verwijderd te houden. Het beroep bij de rechtbank is in zoverre gegrond. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
9. De Afdeling ziet aanleiding het besluit van 7 augustus 2012 voor zover dat ziet op last onder dwangsom om de loods/overkapping en het nachthok voor kippen te verwijderen en verwijderd te houden te vernietigen en het besluit van 19 december 2011 in zoverre te herroepen.
10. Het college zal op na te melden wijze tot vergoeding in de kosten worden veroordeeld die bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep zijn opgekomen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch van 4 juli 2013 in zaak nr. 12/2953, voor zover het ziet op de last onder dwangsom om de loods/overkapping en het nachthok voor de kippen te verwijderen en verwijderd te houden;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Haaren van 7 augustus 2012,
kenmerk UIT2012/7223/IK, in zoverre;
VI. herroept het besluit van het college en wethouders van Haaren van 19 december 2011, kenmerk UIT2011/6468/GW, in zoverre;
VII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Haaren tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Haaren aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 239,00 (zegge: tweehonderdnegenendertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Van Driel
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2014
407-757.