Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector bestuursrecht
Reg. nr. Awb 01/812
Uitspraak in de zaak van
A te B en C te D, eisers,
tegen
de minister van Economische Zaken, verweerder.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 22 december 2000 heeft verweerder een besluit genomen op het op de Wet openbaarheid van bestuur (verder te noemen: Wob) gebaseerde verzoek van eisers om kopieën te verstrekken van alle correspondentie tussen het ministerie van Economische Zaken en de tabaksindustrie, alle daarop betrekking hebbende nota’s en verslagen alsmede alle correspondentie tussen het ministerie van Economische Zaken en andere ministeries met betrekking tot de tabaksindustrie en de tabaksconsumptie, en alle daarop betrekking hebbende nota’s en verslagen, welk verzoek uiteindelijk is beperkt tot de documenten uit vijf dossiers over deze onderwerpen, te weten:
1. Investeringsregeling Heupink & Reinders, Ootmarsum, dossiernummer 89052343;
2. Investeringsregeling Theodurus Niemeyer, Groningen, dossiernummer 78981
(verder te noemen: de IPR-dossiers);
3. Voorraadfinanciering tabaksdetailhandel, dossiernummer 37597 (verder te noemen: dossier Voorraadfinanciering);
4. Problematiek van de Nederlandse tabaksindustrie en de gevolgen hiervan voor Philip Morris/Turmac, dossiernummer 23054 (verder te noemen: dossier Philip Morris/Turmac);
5. (Ontwerp) besluit teergehalte in sigaretten, dossiernummer 93013520 (verder te noemen: dossier (Ontwerp) besluit).
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 24 januari 2001 een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Bij besluit van 25 juni 2001 heeft verweerder de bezwaren van eisers deels gegrond en deels ongegrond verklaard en heeft verweerder alsnog een aantal (delen van) documenten aan eisers verstrekt.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 1 augustus 2001, ingekomen op 2 augustus 2001, beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht (verder te noemen: de rechtbank).
Bij beslissing van 9 oktober 2001 heeft de rechtbank verweerders verzoek om geheimhouding op de voet van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (verder te noemen: Awb) ten aanzien van de stukken waarvan verweerder de openbaarmaking heeft geweigerd, ingewilligd.
Gelet op de toestemming daartoe van eisers doet de rechtbank mede op grondslag van de hierboven genoemde geheimgehouden stukken uitspraak.
De zaak is op 7 december 2001 behandeld door een meervoudige kamer.
Eisers hebben zich doen vertegenwoordigen door mr. T.S.C. Mast, advocaat te Amersfoort.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. E.J. Daalder, advocaat te ‘s-Gravenhage en mr. E.J. de Bruijn, ambtenaar ten departemente.
2. Overwegingen
Ingevolge artikel 1 van Pro de Wob, voor zover hier van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Artikel 2 van Pro de Wob bepaalt dat een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij de wet bepaalde, informatie verstrekt.
Artikel 3, eerste lid, van de Wob, voor zover hier van belang, bepaalt dat een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid kan richten tot een bestuursorgaan.
Op grond van het derde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld.
Het tweede lid, voor zover hier van belang, bepaalt dat het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Het tweede lid bepaalt dat over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie kan worden verstrekt in niet tot persoon herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot de persoon herleidbare vorm worden verstrekt.
Het thans bestreden besluit behelst met betrekking tot de IPR-dossiers de handhaving van het primaire besluit, inhoudende dat slechts de namen van de betrokken bedrijven, de data van de subsidieaanvragen, respectievelijk -beschikkingen alsmede de verleende subsidiebedragen zijn openbaargemaakt. Voor het overige heeft verweerder openbaarmaking van de zich in deze dossiers bevindende documenten geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
Verweerder heeft verstrekking van de zich in het dossier Voorraadfinanciering tabakshandel bevindende correspondentie tussen bewindslieden onderling, vervat in zogenaamde blauwe brieven, geweigerd op grond van artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
Verweerder heeft de zich in het dossier Philip Morris/Turmac bevindende blauwe brieven op dezelfde gronden niet verstrekt. De zich in dit dossier bevindende interne nota’s van 10 mei 1983 en 14 juni 1983 zijn door verweerder verstrekt, onder weglakking van enkele passages. Hiertoe behoren de namen van ambtenaren, die door verweerder met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob zijn weggelakt. Verweerder heeft verder de in deze nota’s opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren aan de betrokken directeur, respectievelijk de minister met het oog op een gesprek met Philip Morris met een beroep op artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob niet openbaar gemaakt. Voor zover hierin feiten voorkomen, zijn deze volgens verweerder zodanig verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen, dat zij evenmin voor openbaarmaking in aanmerking komen. In de nota van 14 juni 1983 heeft verweerder bovendien de zienswijze van Philip Morris over de accijnshoogte met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob weggelakt. Verweerder heeft met betrekking tot dit dossier voorts geweigerd de interne nota van 5 maart 1984 te verstrekken, omdat deze volgens verweerder geheel bestaat uit persoonlijke beleidsopvattingen, in het kader van de correspondentie tussen de minister-president en de bewindslieden van Economische zaken en Financiën. Informatieverstrekking over deze beleidsopvattingen zou de relatie tussen de betrokken departementen onder druk zetten, aldus verweerder, die dergelijke informatieverstrekking dan ook niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering acht.
Uit het dossier (Ontwerp)besluit heeft verweerder de interne nota’s en correspondentie tussen de ambtenaren van de betrokken ministeries verstrekt, onder weglakking van de namen van ambtenaren en de meningen en mededelingen van ambtenaren van de ministeries van Economische Zaken en Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur in het kader van de totstandkoming van het (Ontwerp)besluit, die verweerder met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, respectievelijk artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob niet openbaar heeft gemaakt. Ook hier heeft verweerder gesteld dat informatieverstrekking over de persoonlijke beleidsopvattingen de relatie tussen de betrokken departementen onder druk zou zetten.
Eisers kunnen zich niet verenigen met het bestreden besluit.
Met betrekking tot de IPR-dossiers hebben zij gesteld dat bedrijfsvertrouwelijke gegevens die niet onder de strikte uitleg van het begrip ‘bedrijfs- en fabricagegegevens’ vallen, nimmer van zodanig essentieel belang kunnen zijn, dat zij bij openbaarmaking de betrokken bedrijven onevenredig benadelen.
Ten aanzien van de blauwe brieven uit het dossier Voorraadfinanciering tabakshandel en het dossier Philip Morris/Turmac hebben eisers gesteld dat feiten en persoonlijke beleidsopvattingen onderscheidenlijk moeten kunnen worden gepresenteerd. In de visie van eisers wijst de stelling van verweerder over de samenhang tussen feiten en persoonlijke beleidsopvattingen er voorts op dat de opvattingen in hoge mate van feitelijke aard zijn, hetgeen openbaarmaking zou rechtvaardigen.
Eisers hebben voorts gewezen op jurisprudentie waaruit blijkt dat het niet ter zake doet of de blauwe brieven een persoonlijk karakter hebben, te weten de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State (verder te noemen: ARRvS) van 2 september 1993, AB 1994/20.
Omtrent de dossiers Philip Morris/Turmac en (Ontwerp)besluit hebben eisers gesteld dat er gezien de aard en inhoud van de stukken geen sprake kan zijn van inbreuk op de persoonlijke levenssfeer, nu opvattingen in het kader van de uitoefening van het ambt niet onder de persoonlijke levenssfeer vallen. Eisers hebben voorts gesteld dat informatieverstrekking in geobjectiveerde vorm gezien de aard en inhoud van de brieven mogelijk moet zijn. Volgens eisers heeft verweerder voorts onvoldoende gemotiveerd waarom bekendmaking van de in de nota van 14 juni 1983 uit het dossier Philip Morris/Turmac opgenomen opvatting van Philip Morris over de accijnshoogte onevenredige benadeling Philip Morris zou inhouden.
De stelling dat openbaarmaking van de nota van 5 maart 1984 uit het dossier Philip Morris/Turmac alsmede van de interne nota’s uit het dossier (Ontwerp)besluit de relatie tussen de betrokken departementen onder druk zou zetten, gaat volgens eisers niet op, nu het om niet-actuele informatie gaat, immers uit de periode 1991-1993 en 1983-1984. De kwaliteit van de bestuursvoering kan, gezien het tijdsverloop, niet in geding zijn, aldus eisers.
De rechtbank overweegt als volgt.
In de eerste plaats stelt de rechtbank vast dat zij niet bevoegd is het beroep van mevrouw C te behandelen, aangezien mevrouw C woonachtig is in het buiten het arrondissement Dordrecht gelegen D. Anders dan eisers kennelijk hebben verondersteld, kan de door hen beoogde gezamenlijk behandeling van hun beroepen, ten aanzien waarvan verschillende rechtbanken bevoegd zijn, slechts worden bereikt via de in artikel 8:13 van Pro de Awb opgenomen verwijzingsregeling, na indiening van de beroepen bij de verschillende bevoegde rechtbanken. Nu eisers deze weg niet hebben gevolgd en hebben volstaan met indiening van een gezamenlijk beroepschrift bij deze rechtbank, kan de rechtbank niet anders dan zich onbevoegd verklaren het beroep van mevrouw Andeweg te behandelen en dit beroep ter verdere behandeling doorzenden naar de bevoegde rechtbank te Rotterdam.
De rechtbank komt thans toe aan de beoordeling ten gronde van het beroep van de heer A (verder te noemen: eiser) die zij aanvangt met een aantal, voor alle dossiers geldende, overwegingen van algemene aard.
De rechtbank stelt vast dat verweerder geen beslissing heeft genomen over de zich in de dossiers bevindende bijlagen bij, wel door verweerder beoordeelde, brieven en/of nota’s.
Naar verweerder heeft aangegeven, is zulks ingegeven door de omvang van de dossiers waar eisers verzoek op ziet. De omvang van deze dossiers is voor verweerder voorts reden geweest om de zich in deze dossiers bevindende documenten globaal te bezien op de toepasselijkheid van de in de artikelen 10 en 11 van de Wob genoemde gronden om openbaarmaking te weigeren en, zo een of meer van deze gronden aanwezig werd(en) geacht, vervolgens in veel gevallen niet te bezien of kon worden overgegaan tot gedeeltelijke openbaarmaking of openbaarmaking in een andere vorm.
De rechtbank onderkent dat het bij de beoordeling van een verzoek om informatie dat een buitengewoon grote hoeveelheid documenten betreft vrijwel ondoenlijk kan worden geacht per document de passages aan te geven die op een of meer van de in de Wob genoemde weigeringsgronden of vanwege het bestaan van een bijzondere openbaarheidsregeling niet of niet volledig openbaar kunnen worden gemaakt. In dit geval, waarin de totale omvang van het rechtbankdossier - dat ook de op deze procedure betrekking hebben stukken bevat en waarin een aantal stukken minstens tweemaal voorkomt - ongeveer vijftien centimeter beslaat, kan niet worden gezegd dat er sprake is van een zodanig buitengewoon grote hoeveelheid documenten, dat dit de door verweerder uitgevoerde globale beoordeling van eisers Wob-verzoek kan rechtvaardigen. Van verweerder kon derhalve worden gevergd dat hij alle dossiers waar eisers Wob-verzoek op zag per document of deel daarvan zou bezien en de voor openbaarmaking vereiste afwegingen zou maken en verantwoorden. Dat zulks ook volgens verweerder mogelijk is, blijkt het uit feit dat verweerder bij een aantal (delen van) dossiers eisers verzoek om informatie wel per document en zo nodig per deel daarvan heeft bezien.
Voor zover verweerder documenten niet of slechts globaal heeft bezien, voldoet het bestreden besluit niet aan de aan een zorgvuldige besluitvorming te stellen eisen.
De rechtbank constateert voorts dat de in geding zijnde dossiers (delen van) documenten bevatten die feitelijk openbaar moeten worden geacht, nu zij (eerder) uit anderen hoofde openbaar zijn, zijn geweest of gemaakt, omdat zij bijvoorbeeld voor een ieder ter inzage hebben gelegen, te allen tijde voor een ieder opvraagbaar zijn of (eerder) op grond van de Wob zijn verstrekt.
Verweerder heeft met betrekking tot deze documenten betoogd dat onderscheid moet worden gemaakt tussen enerzijds documenten met een tijdelijke openbaarheid, bijvoorbeeld stukken die enige tijd ter inzage hebben gelegen, die na de periode van ter inzagelegging niet langer openbaar moeten worden geacht, en anderzijds documenten met een voortdurende openbaarheid, bijvoorbeeld stukken die te allen tijde voor een ieder opvraagbaar zijn.
De rechtbank kan verweerder niet volgen in dit betoog. Zij ziet geen goede grond voor het door verweerder bepleite onderscheid. Als een document eenmaal openbaar is gemaakt, bijvoorbeeld door ter inzagelegging, behoudt het deze status, met dien verstande dat deze feitelijke openbaarheid een bestuursorgaan niet kan dwingen absoluut geformuleerde weigeringsgronden uit de Wob opzij te zetten. Indien en voor zover feitelijk openbare documenten in de in geding zijnde dossiers derhalve - voor zover hier van belang - vertrouwelijke bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten, kan verweerder niet gehouden worden deze gegevens naar aanleiding van een Wob-verzoek openbaar te maken. Indien en voor zover de openbaarmaking van deze documenten op grond van de Wob kan worden geweigerd omdat er sprake is van een relatief geformuleerde weigeringsgrond, waarbij verweerder steeds een afweging dient te maken tussen het met deze weigeringsgrond gediende belang en dat van openbaarmaking, dient de feitelijke openbaarheid ertoe te leiden dat het belang van openbaarheid in beginsel de doorslag geeft.
Het voorgaande geldt eveneens voor uit feitelijk openbare documenten overgenomen gegevens in andere, op zichzelf niet als zodanig te karakteriseren documenten. Zo zal er in beginsel geen grond kunnen zijn voor - de thans door verweerder bijvoorbeeld met betrekking tot de IPR-dossiers aangelegde - beperking van de kennisname van de in verschillende documenten opgenomen, bij het primaire besluit verstrekte gegevens.
Voor zover verweerder ten aanzien van de vooromschreven feitelijk openbare documenten niet reeds ter zitting heeft verklaard dat er geen grond is voor weigering van openbaarmaking ervan, zal verweerder dienen te bezien of de dossiers feitelijk openbare documenten bevatten, waarvan, gelet op het voorgaande, niet in redelijkheid kan worden gezegd dat openbaarmaking ervan kan worden geweigerd.
De IPR-dossiers
Verweerder heeft geen documenten uit deze dossiers verstrekt en heeft volstaan met het vermelden van de namen van de betrokken bedrijven, de data van de aanvragen en van de besluiten alsmede de toegekende subsidiebedragen. Verweerder heeft overwogen dat de IPR-dossiers documenten bevatten die door de bedrijven in kwestie vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt met het oog op het verkrijgen van een investeringspremie voor een uitbreidingsproject. Het betreft volgens verweerder de gebruikelijke correspondentie tussen een bedrijf en het ministerie, in het kader waarvan door de betrokken bedrijven gegevens zijn verstrekt met betrekking tot de bedrijfsvoering en het produktieproces en gegevens met betrekking tot de afzet van produkten en de kring van afnemers, die op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob niet openbaar worden gemaakt. Verweerder heeft gesteld dat er anderzijds sprake is van bedrijfsvertrouwelijke gegevens, die niet onder bovenbedoelde strikte uitleg van het begrip ‘bedrijfs- en fabricagegegevens’ vallen, ten aanzien waarvan geldt dat het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de betrokken bedrijven zwaarder weegt dan het belang van informatieverstrekking. Het gaat hierbij om gegevens die inzicht geven in de financiële situatie van de bedrijven, aldus verweerder, die voorts heeft gesteld dat de bedrijven met het oog op hun concurrentiepositie zeer aan het vertrouwelijk blijven van die gegevens hechten, zodat deze gegevens op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wob niet openbaar worden gemaakt.
Ter zitting heeft verweerder de door hem gehanteerde weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob nader toegelicht door aan te geven dat hij de term bedrijfsgegevens eveneens letterlijk heeft opgevat, in de zin dat hij daaronder mede heeft verstaan de door de bedrijven aan verweerder verstrekte financiële gegevens. Verweerder acht de eerder aangeduide strikte uitleg van de term ‘bedrijfs- en fabricagegegevens’ niet geheel passend voor de beoordeling van de IPR-dossiers, aangezien de door de betrokken bedrijven aan verweerder verstrekte gegevens in hoge mate financieel van aard zijn en deze financiële gegevens evenzeer informatie verschaffen over de bedrijfsvoering van deze bedrijven.
De rechtbank acht verweerders uitleg van de term ‘bedrijfs- en fabricagegegevens’ niet onjuist, met dien verstande, dat de door verweerder voorgestane verruiming van deze term moet worden beperkt tot door de betrokken bedrijven aan verweerder verstrekte financiële gegevens waaruit wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid over de bedrijfsvoering, het produktieproces, de afzet van produkten en de kring van afnemers en dat deze ruimere uitleg niet kan zien op financiële gegevens die rechtspersonen ingevolge Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek moeten opmaken en openbaar maken, ook indien daaruit wetenschap zou kunnen worden verkregen over de hiervoor bedoelde onderwerpen.
Verweerder heeft bevestigd dat hier sprake is van bedrijfs- en fabricagegegevens die als vertrouwelijk moeten beschouwd omdat zij zijn verschaft op grond van de toepasselijke premie-investeringsregelingen, zonder dat daar een wettelijke verplichting van verweerder tegenover staat om deze gegevens geheim te houden.
Verweerder heeft terecht aangenomen dat deze gegevens zijn verschaft in het kader van een contact dat de bedrijven in kwestie redelijkerwijs als vertrouwelijk mochten beschouwen.
Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat de weigeringsgronden moeten worden gelezen als primair artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob en subsidiair artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. De omvang van de IPR-dossiers heeft geleid tot deze wijze van motivering, aldus verweerder, die heeft bevestigd dat deze motivering impliceert dat niet per document of deel daarvan is bezien welke grond voor weigering van de openbaarmaking van toepassing is en dat voorts is nagelaten de voor weigering van de stukken op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob vereiste belangenafweging te maken.
Onder verwijzing naar haar eerdere algemene overweging dienaangaande, overweegt de rechtbank dat van verweerder gevergd kon worden dat hij alle dossiers waar eisers Wob-verzoek op zag per document of deel daarvan zou bezien en de voor openbaarmaking vereiste afwegingen zou maken en verantwoorden. Daarnaast kon van verweerder een meer gedifferentieerde motivering van de afwijzing van eisers verzoek om openbaarmaking van de documenten uit de IPR-dossiers worden gevergd. Dit klemt temeer nu deze dossiers documenten van uiteenlopende aard en inhoud bevatten. Verweerder zal derhalve de IPR-dossiers opnieuw dienen te bezien op de toepasselijkheid van de door hem gehanteerde weigeringsgronden. Daarbij zal verweerder in het bijzonder de doorwerking van de reeds openbaar gemaakte gegevens uit deze dossiers dienen te bezien, met inachtneming van hetgeen de rechtbank in algemene zin heeft overwogen over feitelijke openbaarheid van (delen van) documenten.
De IPR-dossiers bevatten voorts documenten of delen daarvan die niet onder de door verweerder gehanteerde weigeringsgronden te brengen zijn.
Met betrekking tot een aantal daarvan heeft verweerder ter zitting aangegeven dat er geen grond is om openbaarmaking ervan te weigeren. Verweerder dient deze documenten alsnog aan eiser te verstrekken.
Ter zitting heeft verweerder dienaangaande voorts aangegeven dat de zich in het IPR-dossier Heupink & Reinders bevindende stukken met betrekking tot een bezwaar- en beroeps-procedure, inclusief een uitspraak van de ARRvS, vallen onder de werkingssfeer van de Awb, waarvoor de Wob in verweerders ogen zou dienen te wijken.
Nog daargelaten het feit dat hier sprake is van een onaanvaardbare aanvulling van de motivering van het bestreden besluit, die immers verder gaat dan een nadere toelichting of uitleg van verweerders weigering documenten te verstrekken, is dit standpunt van verweerder niet houdbaar. De stukken met betrekking tot de bezwaar- en beroepsprocedure vallen onder het regime van de voorganger van de Awb, de Wet Administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen, welke wet geen uitputtend bedoelde regeling voor openbaarmaking bevat, die de Wob opzij zet. Deze wet bevat slechts een regeling voor de toegang tot stukken door partijen en belanghebbenden, die losstaat van de in de Wob geregelde aanspraak op publieke openbaarheid.
Laatstbedoelde aanspraak is van een andere orde dan het in deze wet geregelde recht van partijen en belanghebbenden op inzage in stukken en vergt een aparte, zelfstandige beoordeling door het bestuursorgaan. Verweerder dient derhalve alsnog te bezien of deze stukken op grond van de Wob openbaar dienen te worden gemaakt. Daarbij geldt voor de in het openbaar uitgesproken uitspraak van de ARRvS dat deze feitelijk openbaar dient te worden geacht, zodat openbaarmaking van dit stuk moet worden bezien aan de hand van hetgeen de rechtbank hiervoor in algemene zin heeft overwogen over verstrekking op grond van de Wob van feitelijk openbare documenten.
Nu uit het voorgaande blijkt dat verweerder de voor de weigering van openbaarmaking op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wob vereiste afweging tussen enerzijds het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling en anderzijds het belang van openbaarmaking niet heeft gemaakt en nu uit het voorgaande voorts volgt dat verweerder eisers verzoek om openbaarmaking, voor zover het ziet op de IPR-dossiers, opnieuw moet bezien, komt de rechtbank niet toe aan beoordeling van eisers grief, inhoudende dat bedrijfsvertrouwelijke gegevens die niet onder de strikte uitleg van het begrip ‘bedrijfs- en fabricagegegevens’ vallen, nimmer van zodanig essentieel belang kunnen zijn, dat zij bij openbaarmaking de betrokken bedrijven onevenredig benadelen.
Dossier Voorraadfinanciering
Verweerder heeft op grond van artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob en artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob geweigerd de zich in dit dossier bevindende correspondentie tussen bewindslieden onderling, vervat in zogenaamde blauwe brieven, openbaar te maken.
Verweerder heeft de blauwe brieven terecht aangemerkt als interne documenten, die persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Voor zover deze documenten feiten bevatten, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat deze zodanig zijn verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen, dat zij niet voor openbaarmaking in aanmerking komen. Verweerder heeft voorts in redelijkheid kunnen afzien van het gebruik van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid om informatie te verstrekken in niet tot de persoon herleidbare vorm. De rechtbank acht in dit verband van belang dat bij het primaire besluit een overzicht is gevoegd van de niet openbaar gemaakte documenten, met daarin onder meer de datering van de brieven alsmede de functies van de ontvangers en afzenders. Gelet hierop is openbaar-making van de blauwe brieven in niet tot de persoon herleidbare vorm niet goed denkbaar.
Eisers grieven, dat feiten en persoonlijke beleidsopvattingen onderscheidenlijk kunnen worden gepresenteerd en dat verweerders stelling over de samenhang van feiten en persoonlijke beleidsopvattingen wijst op een feitelijke aard van de persoonlijke beleidsopvattingen, stuiten af op het voorgaande.
Eisers beroep op de uitspraak van de voorzitter van de ARRvS van 2 september 1993 faalt eveneens, nu de daar aan de orde zijnde casus, waar het ging om weigering documenten te verstrekken waarin een of meer namen werden genoemd niet te vergelijken is met verweerders weigering de blauwe brieven te verstrekken.
Nu de weigering van openbaarmaking van de blauwe brieven in dit dossier reeds kan worden gegrond op artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob, komt de rechtbank niet toe aan beoordeling van de eveneens aan de weigering ten grondslag gelegde beperkingsgrond van artikel 10, aanhef en onder g, van de Wob.
Dossier Philip Morris/Turmac
Verweerder heeft openbaarmaking van de zich in dit dossier bevindende blauwe brieven geweigerd op dezelfde gronden, als die waarop hij openbaarmaking van de blauwe brieven uit het dossier Voorraadfinanciering tabakshandel heeft geweigerd.
Voor deze blauwe brieven gelden de overwegingen met betrekking tot de blauwe brieven uit het dossier Voorraadfinanciering tabakshandel mutatis mutandis.
Het voorgaande lijdt evenwel uitzondering voor de als bijlage 25 bij de op de voet van artikel 8:29 geheimgehouden Pro stukken opgenomen blauwe brief van de minister-president aan de minister van Economische Zaken en de staatssecretaris van Financiën van 18 mei 1984. Openbaarmaking van deze brief kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gebaseerd op de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde weigeringsgrond, nu weliswaar vast staat dat deze brief een intern document is, maar daarin geen persoonlijke beleidsopvatting is opgenomen. Deze blauwe brief bevat geen opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie, laat staan de daartoe aangevoerde argumenten. Naar het oordeel van de rechtbank is in deze brief slechts een enkele mededeling van feitelijke aard vervat.
Verweerder heeft betoogd dat de brief wel een persoonlijke beleidsopvatting bevat, omdat er een appreciatie in de brief zit van het contact tussen de bewindslieden onderling, in de zin dat het schrijven van een blauwe brief reeds een keuze is, die bovendien slechts in uitzonderlijke gevallen wordt gemaakt. Daarnaast hebben blauwe brieven vaak een vertrouwelijke toonzetting, aldus verweerder, die zich op het standpunt heeft gesteld dat iedere blauwe brief, ongeacht de inhoud ervan, zou moeten worden aangemerkt als een intern document met persoonlijke beleidsopvattingen.
De rechtbank kan verweerder niet volgen in dit betoog. De rechtbank stelt voorop dat zij onderkent dat blauwe brieven, gelet op de hiervoor door verweerder omschreven karakteristieken ervan, interne documenten zijn met een aparte status. Verweerders uitleg van het begrip persoonlijke beleidsopvatting strookt echter niet met de in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob opgenomen definitie van dit begrip. Voorts geldt dat, nog daargelaten de vraag of de tekst van de wet ruimte biedt voor de door verweerder voorgestane ruimere uitleg van dit begrip, verweerders benadering geen recht doet aan het systeem en de strekking van de in de Wob neergelegde regeling met betrekking tot interne documenten, waarin, nadat is vastgesteld dat een stuk een intern document is, wordt bezien of het persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Eerst dan is er grond om openbaarmaking van het interne document te weigeren. De door verweerder voorgestane benadering leidt ertoe dat de tweede, voor weigering van openbaarmaking van een intern document noodzakelijke stap - de beoordeling of er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen - hetzij wordt overgeslagen hetzij zinledig wordt bij een bepaalde categorie interne documenten.
Verweerder heeft voorts de beperkingsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob ten grondslag gelegd aan de weigering de blauwe brieven te verstrekken.
Verweerder heeft gesteld dat openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen in de blauwe brieven afbreuk zou doen aan de efficiëntie van het bestuur, aangezien daardoor vertrouwelijke communicatie tussen bewindspersonen in het vervolg niet meer schriftelijk zou kunnen plaatsvinden. In dit verband heeft verweerder opgemerkt dat de blauwe brieven worden geschreven in de veronderstelling dat zij niet voor externe publicatie in aanmerking komen.
Deze motivering is niet toereikend voor weigering van openbaarmaking van de blauwe brief van 18 mei 1984, reeds omdat zij slechts een mededeling van feitelijke aard bevat.
Daarnaast heeft verweerder ter zitting ook in dit verband gewezen op de hierboven omschreven aparte status van blauwe brieven. Verweerder heeft voorts gewezen op het belang voor bewindslieden om in alle vrijheid en openheid onderling vertrouwelijk te kunnen communiceren bij wege van blauwe brieven.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat het belang van de mogelijkheid voor bewindspersonen om in alle vrijheid en openheid vertrouwelijk met elkaar te kunnen communiceren, bijvoorbeeld bij wege van blauwe brieven, zwaarwegend is en de efficiëntie van het bestuur dient. Zoals reeds eerder is overwogen onderkent de rechtbank evenzeer dat de blauwe brieven interne documenten met een aparte status zijn. Gelet op het hiervoor genoemde zwaarwegende belang van de mogelijkheid voor bewindslieden om in alle vrijheid en openheid vertrouwelijk met elkaar te kunnen communiceren en op de vooromschreven aparte status van blauwe brieven zal in veel gevallen in redelijkheid kunnen worden geoordeeld dat het belang van openbaarmaking van blauwe brieven niet opweegt tegen het belang van voorkoming van onevenredige benadeling. Het voorgaande kan ook opgaan voor blauwe brieven zonder persoonlijke beleidsopvattingen, waarvan openbaarmaking niet reeds op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob kan worden geweigerd. Dit zal in het bijzonder het geval kunnen zijn indien de blauwe brief in kwestie een toonzetting heeft die als vertrouwelijk, wellicht persoonlijk getint, kan worden gekarakteriseerd. Het zwaarwegende belang van de mogelijkheid voor bewindspersonen om in alle vrijheid en openheid vertrouwelijk met elkaar te kunnen communiceren en de meergenoemde aparte status van blauwe brieven kunnen er echter niet toe leiden dat openbaarmaking van dit soort documenten categorisch wordt geweigerd, ongeacht de inhoud ervan. Er zal in alle gevallen per document moeten worden bezien of er sprake is van een tegen het belang van openbaarmaking opwegend belang van het tegengaan van onevenredige benadeling. Indien een blauwe brief slechts een mededeling van feitelijke aard bevat en is verstoken van enige vorm van vertrouwelijke, wellicht persoonlijk getinte toonzetting, zullen er zwaarwegende argumenten moeten worden gegeven voor het overwegen van het belang van het tegengaan van onevenredige benadeling boven het belang van openbaarmaking. Gelet op het voorgaande is verweerders motivering van de weigering de blauwe brief van 18 mei 1984 openbaar te maken niet toereikend.
Het dossier Philip Morris/Turmac bevat voorts interne nota’s van 10 mei 1983 en 14 juni 1983 die door verweerder zijn verstrekt onder weglakking van de namen van ambtenaren en de in deze nota’s opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren aan de betrokken directeur, respectievelijk minister met het oog op een gesprek met Philip Morris, ten aanzien waarvan verweerder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, respectievelijk artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob toepasselijk acht.
Verweerder heeft daarnaast openbaarmaking van de interne nota van 5 maart 1984 in zijn geheel geweigerd op vorenbedoelde gronden. In de nota van 14 juni 1983 heeft verweerder bovendien ten aanzien van de zienswijze van Philip Morris over de accijnshoogte de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob bedoelde beperkingsgrond aanwezig geacht.
Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat voor de weggelakte delen van het als bijlage 17 bij de op de voet van artikel 8:29 van Pro de Awb geheimgehouden stukken gevoegde document tevens de in artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob bedoelde uitzonderingsgrond geldt. Deze eerst ter zitting aan het bestreden besluit toegevoegde weigeringsgrond vormt een onaanvaardbare aanvulling van de in het bestreden besluit genoemde gronden om verstrekking van dit document te weigeren. Niet kan immers worden gezegd dat dit een nadere toelichting of uitleg vormt van de weigering dit stuk openbaar te maken. Overigens heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat deze grond eveneens aan de weigering de weggelakte delen van dit document te verstrekken ten grondslag kan worden gelegd.
Verweerder heeft, gelet op hetgeen daarover is vermeld in de wel openbaar gemaakte stukken, onvoldoende gemotiveerd waarom de in de nota van 14 juni 1983 vervatte zienswijze van Philip Morris over de accijnshoogte niet openbaar kan worden gemaakt.
Verweerder heeft in dit verband gewezen op jurisprudentie waarin is overwogen dat aan de motivering van een weigering om informatie te verstrekken op grond van de Wob, gezien de aard van de materie doorgaans niet de eisen kunnen worden gesteld, die in het algemeen aan de motivering van overheidsbesluiten moeten worden gesteld en dat een motivering die niet veel meer bevat dan het noemen van een of meer van de in de Wob neergelegde weigeringsgronden niet bij voorbaat ontoereikend moet worden geacht.
Nu in een eerder stadium, bij het primaire besluit, reeds gegevens over de zienswijze van Philip Morris over de accijnshoogte openbaar zijn gemaakt, had verweerder echter niet kunnen volstaan met een motivering die enkel bestaat uit het noemen van de weigeringsgrond. De door verweerder aangehaalde jurisprudentie kan daar niet aan afdoen, reeds omdat daarin slechts wordt overwogen dat een dergelijke summiere motivering niet bij voorbaat ontoereikend moet worden geacht, hetgeen geenszins uitsluit dat een dergelijke motivering onvoldoende kan zijn.
Eisers grief, dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat openbaarmaking van de zienswijze van Philip Morris over de accijnshoogte laatstgenoemde onevenredig zou benadelen, slaagt dan ook.
Voor het overige heeft verweerder ten aanzien van de niet verstrekte (delen) van de zich in dit dossier bevindende nota’s terecht geoordeeld dat hier sprake is van in interne nota’s vervatte persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover deze documenten feiten bevatten, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat deze zodanig zijn verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen, dat zij niet voor openbaarmaking in aanmerking komen. Verweerder heeft voorts in redelijkheid kunnen afzien van het gebruik van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid om informatie te verstrekken in niet tot de persoon herleidbare vorm.
Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen uit de nota van 5 maart 1984 de relatie tussen de betrokken departementen onder druk kan zetten, zodat een goede en democratische bestuursvoering niet wordt gediend met openbaarmaking van dit document. De rechtbank kan eiser niet volgen in zijn betoog dat de kwaliteit van de bestuursvoering door het enkele tijdsverloop niet langer in geding kan zijn. Het kan niet bij voorbaat uitgesloten worden geacht dat persoonlijke beleidsopvattingen, ook na verloop van jaren en ook nadat een bestuurlijke aangelegenheid aan actualiteitswaarde heeft ingeboet, nog gevoelig kunnen liggen in de onderlinge verhoudingen tussen verschillende departementen en daardoor de relatie tussen deze departementen onder druk kunnen zetten.
Met betrekking tot de door verweerder weggelakte namen van ambtenaren kan de rechtbank eiser niet volgen in zijn betoog dat, gezien de aard en inhoud van de stukken, geen sprake kan zijn van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer, nu opvattingen in het kader van de uitoefening van het ambt niet onder de persoonlijke levenssfeer vallen. Deze stelling van eiser gaat in zijn algemeenheid niet op. Individuele ambtenaren kunnen bescherming ontlenen aan artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Ook in het kader van de publieke taakuitoefening kan de persoonlijke levenssfeer van ambtenaren in het geding zijn. Niet kan worden gezegd dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat het belang van openbaarmaking van de namen van ambtenaren niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van deze personen.
Dossier (Ontwerp) besluit
Verweerder heeft de interne nota’s uit dit dossier verstrekt onder weglakking van de namen van ambtenaren en de in deze nota’s opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren, ten aanzien waarvan verweerder artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, respectievelijk artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob toepasselijk acht.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ten onrechte aangenomen dat de laatste zin van de eerste alinea van het als bijlage 60 bij de op de voet van artikel 8:29 van Pro de Awb geheimgehouden stukken gevoegde document een persoonlijke beleidsopvatting inhoudt. Deze zin bevat geen opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie, laat staan de daartoe aangevoerde argumenten en houdt slechts een mededeling van feitelijke aard in. De rechtbank kan verweerder niet volgen in zijn betoog dat deze zin mogelijk iets zou kunnen zeggen over de wijze van totstandkoming van het (Ontwerp)besluit en daarom moet worden aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Dit artikel bevat een limitatieve opsomming van hetgeen als persoonlijke beleidsopvatting in de zin van de Wob kan gelden. Gegevens die inzicht kunnen geven in de wijze van totstandkoming van het (Ontwerp)besluit vallen daar niet onder en kunnen daar ook niet onder worden gebracht.
Het voorgaande geldt eveneens voor de eerste zin van de tweede alinea van het als bijlage 63 bij de op de voet van artikel 8:29 van Pro de Awb geheimgehouden stukken gevoegde document.
Verweerder heeft derhalve de weigering deze passages openbaar te maken ten onrechte gebaseerd op artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob.
Voor het overige gelden de overwegingen met betrekking tot de uit de nota’s uit het dossier Philip Morris/Turmac weggelakte namen van ambtenaren en hun persoonlijke beleidsopvattingen evenzeer voor de niet verstrekte delen van de nota’s uit dit dossier, met uitzondering van een aantal door verweerder bij het primaire besluit openbaar gemaakte en in deze nota’s weggelakte namen van ambtenaren. Nu verweerder deze namen bij het primaire besluit reeds heeft openbaargemaakt, kan niet langer in redelijkheid worden gezegd dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dat de betrokken personen te kennen hebben gegeven er prijs op te stellen dat hun identiteit niet openbaargemaakt wordt, doet aan het voorgaande niet af, aangezien hun identiteit en hun betrokkenheid bij dit dossier reeds openbaar zijn door openbaarmaking van hun namen bij het primaire besluit.
Onder verwijzing naar hetgeen de rechtbank dienaangaande heeft overwogen met betrekking tot de nota van 5 maart 1984 uit het dossier Philip Morris/Turmac, overweegt de rechtbank dat eisers grief, dat de kwaliteit van de bestuursvoering door het enkele tijdsverloop niet langer in geding kan zijn, eveneens faalt met betrekking tot de interne nota’s uit dit dossier.
Uit het voorgaande volgt dat, hoewel verweerders weigering een aantal (delen van) documenten te verstrekken de rechterlijke toets kan doorstaan, het bestreden besluit geen stand kan houden wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Eisers beroep moet derhalve gegrond worden verklaard.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 102,10 op de voet van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb te vergoeden.
De rechtbank ziet voorts aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De kosten in verband met een door een derde verleende rechtsbijstand worden begroot op € 644,37. Niet is gebleken dat eiser andere proceskosten heeft moeten maken.
De rechtbank beslist als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank te Dordrecht:
- verklaart zich onbevoegd ten aanzien van het beroep van B;
- gelast de griffier voornoemd beroepschrift door te zenden aan de rechtbank Rotterdam;
- verklaart het beroep van A gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiser in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, welke kosten worden begroot op € 644,37;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die voormelde kosten dient te vergoeden;
- beveelt dat de Staat der Nederlanden aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 102,10 vergoedt.
Aldus gegeven door mr. L. de Loor-Alwin, voorzitter, en mrs. E.C.R Schut en
B.M. van Dun, leden, en door de voorzitter en mr. M.C. Woudstra, griffier, ondertekend.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op: 11 januari 2002
Afschrift verzonden op:
Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende beroep instellen. Het instellen van beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag, binnen zes weken na dagtekening van verzending van deze uitspraak.