Uitspraak
VOORZIENINGENRECHTER VAN DE RECHTBANK MIDDELBURG
Sector Bestuursrecht
Reg.nrs. AWB 03/863, 03/864, 03/907
Uitspraak ex artikel 8:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht
inzake:
1) het bestuur van de belangenvereniging [A], [B], en [C],
2) [D] en
3) [E], alle te M., verzoekers,
tegen het college van burgemeester en wethouders der gemeente M., verweerder.
I. Ontstaan en loop van het geding.
Bij besluit van 26 augustus 2003, verzonden 3 september 2003, heeft verweerder met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder te noemen: WRO) aan de gemeente M. (verder te noemen: vergunninghoudster) vrijstelling verleend van het bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht", alsmede bouwvergunning voor het bouwen van een theater en een parkeergarage op het perceel, plaatselijk bekend als [adres] gemeente M., sectie [sectinummer].
Tegen dit besluit hebben verzoekers bij brieven van respectievelijk 25 september 2003, 30 september 2003 en 6 oktober 2003 een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Bij brieven van 25 september 2003, 30 september 2003 en 14 oktober 2003, hebben verzoekers verzoeken om voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Awb ingediend bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Middelburg.
Deze verzoeken om voorlopige voorziening zijn ter zitting van 17 oktober 2003 behandeld.
Namens verzoekers is verschenen mr. K.M. Moeliker, advocaat te Middelburg. Voorts is in persoon verschenen [B].
Verweerder is verschenen bij gemachtigde mr.J.J. Jacobse, advocaat te Middelburg.
Namens vergunninghoudster is verschenen mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg.
II. Beoordeling.
Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Awb, kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
De voorzieningenrechter overweegt allereerst met betrekking tot de ontvankelijkheid van de verzoeken om voorlopige voorziening dat gemachtigde van verweerder ter zitting zijn in het verweerschrift naar vorengebrachte standpunt ter zake van de ontvankelijkheid van het verzoek van het bestuur van de Belangenvereniging [A] heeft laten vallen. Verweerder zal zich over deze problematiek nader dienen te beraden in het kader van de bezwarenprocedure.
In het kader van deze verzoeken om voorlopige voorziening ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om reeds op voorhand tot het oordeel te komen dat één van de verzoekers niet als belanghebbende zou moeten worden beschouwd.
Met betrekking tot het door vergunninghoudster betwiste spoedeisend belang van verzoekers overweegt de voorzieningenrechter dat de eisen die in het kader van de ontvankelijkheids-beoordeling aan het spoedeisend belang worden gesteld niet hoog zijn. In het onderwerpelijke geval staat vast dat vergunninghoudster op korte termijn van de bouwvergunning gebruik wenst te maken. Dit gegeven levert reeds voldoende spoedeisend belang op. Het feit dat alvorens "bovengronds" gebouwd gaat worden eerst een bouwput en een fundering dienen te worden gerealiseerd en de hiermee samenhangende werkzaamheden naar verwachting pas nadat een beslissing op bezwaar zal zijn genomen zullen zijn voltooid, maakt dit niet anders.
Nu ook overigens niet is gebleken van andere beletselen gaat de voorzieningenrechter over tot een inhoudelijke beoordeling van de zaak. In dit kader overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Het in geding zijnde bouwplan betreft de bouw van een theater en een ondergrondse parkeergarage aan de [adres] te M. Op de in geding zijnde gronden rust ingevolge het geldende bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht" de bestemming "Terreinen voor openbare en bijzondere doeleinden". Op een aantal punten strijdt het bouwplan met de ter plaatse geldende voorschriften:
- het geplande gebouw wordt horizontaal afgedekt, terwijl op grond van de bestemmingsplanvoorschriften bouwwerken dienen te worden gebouwd met een hellend dak;
- het bouwperceel wordt voor nagenoeg 100% volgebouwd, terwijl voor een gedeelte van het bouwperceel een maximum bebouwingspercentage geldt van 50;
- volgens het bouwplan zal op een aantal gedeelten van het gebouw de maximum goothoogte van 11.00 m en maximum nokhoogte van 18.00 m worden overschreden;
- de bouw van de geplande ondergrondse parkeergarage is op grond van de ter plaatse geldende bestemming "Terreinen voor openbare en bijzondere doeleinden" niet toegestaan.
Met het oog hierop heeft verweerder met gebruikmaking van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
Verzoekers kunnen zich niet met het besluit verenigen en hebben hiertegen een aantal bezwaren aangevoerd.
Ingevolge het bepaalde in artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge het eerste lid van artikel 19 WRO Pro wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
In hun circulaire van 29 februari 2000 en bijbehorend besluit, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 25 maart 2003, hebben gedeputeerde staten van Zeeland de categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 19, tweede lid, WRO gespecificeerd. In het onderwerpelijke geval is van belang hetgeen in vorengenoemd besluit van 25 maart 2003 is besloten, te weten:
1) dat burgemeester en wethouders zonder voorafgaande verklaring van geen bezwaar vrijstelling kunnen verlenen van het bestemmingsplan voor projecten die, in overeenstemming zijn met onderdelen van een (voor)ontwerpbestemmingsplan, waarover de subcommissie (PCO) voor de gemeentelijke plannen, in het kader van het overleg ex artikel 10 van Pro het Besluit op de ruimtelijke ordening zonder meer positief heeft geadviseerd.
2) een bovenstaande verklaring van geen bezwaar is wel vooraf vereist indien het advies van de subcommissie ouder is dan één jaar, tenzij binnen die termijn het vastgestelde bestemmingsplan overeenkomstig artikel 28 WRO Pro ter goedkeuring is aangeboden.
Onder meer ten behoeve van het thans in geding zijnde bouwplan heeft verweerder het voorontwerpbestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht, herziening Korte Noordstraat-Zuidsingel" opgesteld. Het bouwplan is hiermee in overeenstemming. Bij brief van 29 januari 2003 heeft de PCO ter zake een positief advies afgegeven en aangegeven dat haars inziens toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO mogelijk is. De omstandigheid dat de PCO in een eerdere fase opmerkingen heeft gemaakt, die blijkens het advies van 29 januari 2003 naar tevredenheid zijn verwerkt, doet hier, anders dan verzoekers menen, niet aan af. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bouwplan is aan te merken als een geval waarvoor, ingevolge het besluit van gedeputeerde staten van Zeeland van 29 februari 2000, zoals gewijzigd bij besluit van 25 maart 2003, zonder voorafgaande verklaring van geen bezwaar vrijstelling kan worden verleend als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO. Het feit dat verweerder in het in geding zijnde besluit slechts heeft verwezen naar het besluit van 29 februari 2000 is naar het oordeel van de voorzieningenrechter aan te merken als kennelijke misslag en kan zonder meer worden hersteld in het kader van de bezwarenprocedure.
Het bezwaar van verzoekers dat verweerder in het onderwerpelijke geval, gelet op de omvang van het vergunde project en de ruimtelijke uitstraling daarvan, bezien in samenhang met het gegeven dat het ter plaatse geldende bestemmingsplan conform het bepaalde in artikel 33 van Pro de WRO reeds had moeten worden herzien, geen gebruik had mogen maken van de vrijstellingsprocedure, maar de inpassing van het bouwplan mogelijk had moeten maken via de procedure tot herziening van het bestemmingsplan, faalt. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft inmiddels meerdere malen overwogen dat de wet geen rangorde kent tussen de procedure tot herziening van een bestemmingsplan en de procedure op grond van artikel 19 van Pro de WRO. Het stond verweerder dan ook vrij van deze laatste procedure gebruik te maken. Niet is gebleken van beletselen voor het volgen van deze procedure.
Ten aanzien van de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing overweegt de voorzieningenrechter dat het in geding zijnde bouwplan naar zijn oordeel een enigszins ingrijpende inbreuk vormt op de ingevolge het vigerende bestemmingsplan op de betrokken gronden rustende bestemming "Openbare en bijzondere doeleinden".
Deze inbreuk wordt niet veroorzaakt door de vestiging van een theater op deze locatie. Blijkens de begripsbepaling in artikel 1 dient Pro immers onder het begrip "openbare en bijzondere doeleinden" onder meer het sociale en culturele leven te worden verstaan. De inbreuk wordt voor wat betreft het theater met name gevormd door strijd met de geldende bebouwingsvoorschriften, hetgeen naar het oordeel van de voorzieningenrechter een niet zeer ernstige inbreuk oplevert. De ondergrondse parkeergarage is echter wel strijdig met de geldende bestemming en dit maakt de inbreuk ernstiger. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter dienen mitsdien wel enige eisen gesteld te worden aan de ruimtelijke onderbouwing.
Verweerder heeft, zoals hiervoor reeds vermeld, onder meer ten behoeve van het in geding zijnde bouwplan een nieuw bestemmingsplan in procedure gebracht. In dit plan heeft verweerder aangegeven hoe het theater met parkeergarage op een naar hun mening ruimtelijk aanvaardbare wijze op deze locatie kunnen worden gesitueerd en ingepast in de omgeving.
Het voorontwerpbestemmingsplan betreft een wijziging van een gedeelte van het thans vigerende bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht". Aangegeven is onder meer hoe het bouwplan past binnen het grotere geheel van het bestemmingsplan "Beschermd Stadsgezicht" en tevens is aangegeven hoe de beoogde bouw van een theater met aanvullende woonbebouwing en de herinrichting van de openbare ruimte op de locatie van de voormalige Generaal Majoor Berhuijskazerne past binnen het geldende beleidskader, zoals het nationaal beleid, het provinciaal beleid en het regionaal beleid. Voorts zijn de met het bouwplan samenhangende te verwachten extra verkeersbewegingen in kaart gebracht, alsmede de benodigde extra parkeergelegenheid. De geluidhinder, milieuhinder, windhinder en beschaduwing zijn eveneens bezien. Blijkens de toelichting van verweerder ter zitting is, waar mogelijk, rekening gehouden met de door belanghebbenden ingebrachte zienswijzen.
Zoals hiervoor vermeld, heeft de PCO bij brief van 29 januari 2003 van haar instemming met dit plan doen blijken.
Gezien het vorenoverwogene is de voorzieningenrechter van oordeel dat de door verweerder gegeven ruimtelijke onderbouwing zonder meer voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
Ten aanzien van de door verzoekers aangevoerde grieven ter zake van de locatie en hetgeen is gesteld met betrekking tot alternatieve locaties overweegt de voorzieningenrechter dat ingevolge vaste jurisprudentie verweerder eerst en vooral heeft te beslissen omtrent het bouwplan zoals dat bij hem is ingediend. Slechts indien gezegd moet worden dat de bezwaren die een concreet bouwplan opleveren voor verzoekers zeer zwaarwegend zijn kunnen verweerders, bij afweging van de betrokken belangen, tot de conclusie komen dat zij niet willen meewerken aan een vrijstellingsprocedure. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is hiervan geen sprake.
Voorts is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet kan worden gezegd dat verweerder, bij afweging van de betrokken belangen, het belang van verwezenlijking van het bouwplan niet kon laten prevaleren boven de door verzoekers gestelde belangen. In dit verband overweegt de voorzieningenrechter dat het enkele feit dat verweerder de vergunning heeft verleend aan de gemeente waartoe hij behoort, geen aanknopingspunt geeft voor de conclusie dat verweerder om deze reden de belangen van vergunninghoudster onredelijk zwaar heeft laten wegen.
Gelet op het voorgaande heeft de voorzieningenrechter in het door verzoekers aangevoerde geen grond kunnen vinden voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot vrijstelling van het geldende bestemmingsplan heeft kunnen besluiten.
Gegeven de rechtmatigheid van de vrijstelling, vormt artikel 44, aanhef en onder c, van de Woningwet, waarin is bepaald dat de bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd indien het bouwwerk in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen, verder geen belemmering voor inwilliging van het verzoek om bouwvergunning.
Verzoekers hebben zich ter zitting op het standpunt gesteld dat sprake is van strijd met artikel 2.5.30 van de Bouwverordening van de gemeente M. (verder te noemen: de bouwverordening), aangezien niet is voorzien in voldoende parkeer- en laad- en losruimte.
In het eerste lid van artikel 2.5.30 van de bouwverordening is bepaald dat indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte moet zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Deze ruimte mag niet overbemeten zijn, gelet op het gebruik of de bewoning van het gebouw, waarbij rekening moet worden gehouden met de eventuele bereikbaarheid per openbaar vervoer.
In het derde lid is bepaald dat indien de bestemming van een gebouw aanleiding geeft tot een te verwachten behoefte aan ruimte voor het laden of lossen van goederen, in deze behoefte in voldoende mate moet zijn voorzien aan, in of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel kunnen burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste en derde lid:
a. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of
b. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien.
Ter zitting is toegelicht dat verweerder bij de berekening van de parkeerbehoefte van het theater is uitgegaan van de norm van één parkeerplaats per drie bezoekers. Dit resulteert in een behoefte van 330 parkeerplaatsen. De te bouwen parkeergarage zal 278 parkeerplaatsen bevatten, terwijl vergunninghoudster een parkeerterrein met 75 parkeerplaatsen zal huren (het contract is reeds gesloten) van het nabijgelegen Gasthuis. Naar de mening van verweerder wordt aldus ruimschoots voorzien in de benodigde parkeerplaatsen. Voorts is toegelicht dat wanneer wordt uitgegaan van de door het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek - de gegevens van dit centrum worden algemeen geaccepteerd als uitgangspunt voor de berekening van de parkeerbehoefte - berekende parkeernorm voor een bioscoop, theater of schouwburg voor een stad als M., een norm dient te worden gehanteerd van tussen de 0,2 en 0,3 parkeerplaats per bezoeker. Uitgaande van deze norm wordt ook voldaan aan het in artikel 2.5.30 van de bouwverordening opgenomen vereiste dat op, bij of in bij het te realiseren gebouw behorende grond dient te worden voorzien in de noodzakelijke parkeerbehoefte, aldus verweerder.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat, voor zover verweerder al zou moeten worden gehouden aan zijn zelf gekozen, ruimer dan gebruikelijke, parkeernorm van 1 parkeerplaats per 3 bezoekers, het feit dat niet wordt voldaan aan het in de bouwverordening opgenomen vereiste dat op, bij of in de bij het te realiseren gebouw behorende grond dient te worden voorzien in de benodigde parkeerplaatsen, geen grond oplevert voor schorsing van het in geding zijnde besluit. Met toepassing van het vierde lid onder b van artikel 2.5.30 van de bouwverordening is het zonder meer - immers, er is op andere wijze voorzien in de nodige parkeerruimte - mogelijk dat verweerder vrijstelling verleent van de in het eerste lid opgenomen bepaling. Dit mogelijke gebrek kan in het kader van de bezwarenprocedure door verweerder worden hersteld. Wordt uitgegaan van de gebruikelijke norm van vorenbedoeld Centrum dan is tussen partijen niet in geschil dat aan de parkeernorm uit de bouwverordening wordt voldaan.
Ten aanzien van de stelling van verzoekers dat het bouwplan niet voorziet in voldoende laad- en losruimte overweegt de voorzieningenrechter dat de enkele twijfel van verzoekers op dit punt geen aanknopingspunt geeft om de juistheid van de door verweerder geprognosticeerde berekeningen in twijfel te trekken.
Gezien het vorenstaande is er naar voorlopig oordeel geen sprake van (onoverkomelijke) strijd met de bouwverordening op dit punt.
Verzoekers hebben ter zitting nog aangevoerd dat op het moment dat tot afgifte van de bouwvergunning werd besloten, te weten 26 augustus 2003, er nog geen advies van de welstandscommissie was. Dat was er naar de opvatting van verzoekers eerst op 4 september 2003. Daarnaast hebben verzoekers gesteld dat het welstandsadvies van 4 september 2003 een geclausuleerd positief advies is, hetgeen in het onderwerpelijke geval tot de conclusie dient te leiden dat op basis hiervan geen bouwvergunning kan worden afgegeven. Ten slotte hebben verzoekers in dit kader aangevoerd dat de ingrijpendheid van het bouwplan en de opvatting van de omwonenden omtrent de passendheid van het bouwplan in de omgeving voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om een tweede welstandsadvies - uit te brengen door een niet bij de gemeente .M. betrokken commissie - in te winnen.
De voorzieningenrechter overweegt ter zake dat verweerder ter zitting het uitgebrachte advies van de monumentencommissie heeft overgelegd. Hieruit blijkt dat in de vergadering van de commissie van 21 augustus 2003 over het hier aan de orde zijnde bouwplan is beslist. Het feit dat de notulen van de vergadering van 21 augustus 2003 eerst zijn vastgesteld in de vergadering van de commissie van 4 september 2003 en er op dat moment eerst een schriftelijk advies was, betekent niet dat niet op 21 augustus 2003 de beslissing was genomen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat overeenkomstig de gebruikelijke werkwijze alvorens het bestreden besluit werd genomen telefonisch van de commissie is vernomen dat positief was beslist. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan dan ook niet worden gesteld dat er geen welstandsadvies aanwezig was. In dit verband wijst de voorzieningenrechter er overigens op dat blijkens artikel 12b van de Woningwet slechts in het geval van een negatief advies een schriftelijk en gemotiveerd advies dient te worden uitgebracht.
Ten aanzien van het bezwaar van verzoekers dat het gegeven advies niet ongeclausuleerd positief is overweegt de voorzieningenrechter dat verweerder ter zitting heeft toegelicht dat de naast de akkoordverklaring opgenomen zinsnede "De commissie vraagt monsters van de toe te passen materialen en kleuren t.z.t. ter goedkeuring voor te leggen" geen andere betekenis toekomt dan dat de commissie op deze wijze betrokken wil blijven bij het project. Over details zal in overleg met verweerder en vergunninghoudster een definitieve keuze worden gemaakt, maar dit zal geen wezenlijke invloed hebben op het uiterlijk aanzien van het bouwwerk. Deze - gebruikelijke - handelwijze vindt zijn grondslag in de omstandigheid dat ten tijde van vergunningaanvraag de materialen die gebruikt zullen gaan worden nog niet beschikbaar zijn. Voordat de materialen besteld worden vindt aan de hand van monsters nog overleg plaats - binnen de grenzen van het advies - over de precieze (feitelijke) kleur en structuur van dit materiaal.
Gelet op deze toelichting is de voorzieningenrechter van oordeel dat het advies een dusdanig definitief karakter heeft dat verweerder dit aan zijn opvatting omtrent het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk ten grondslag heeft mogen leggen.
Ten slotte overweegt de voorzieningenrechter dat de door verzoekers opgeworpen vraag of in dit geval, gezien de ingrijpendheid van het bouwplan, wel volstaan mocht worden met alleen een advies van de gemeentelijke welstandscommissie, bevestigend moet worden beantwoord. De geraadpleegde commissie is blijkens de verklaring van verweerder ter zitting een commissie die voldoet aan de wettelijk daarvoor geldende vereisten. Er is geen wettelijk voorschrift dat verweerder er toe noopt om naast deze commissie nog een andere welstandscommissie te raadplegen.
Uit het vorenstaande volgt dat de bezwaren van verzoekers voor wat betreft het het welstandsaspect geen doel treffen.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat in hetgeen verzoekers hebben aangevoerd geen aanknopingspunten zijn gelegen om tot het oordeel te komen dat één van de weigeringsgronden, genoemd in artikel 44 van Pro de Woningwet, zich voordoet.
Nu van de (onherstelbare) onrechtmatigheid van het bestreden besluit niet is kunnen blijken bestaat er geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. De verzoeken om voorlopige voorziening zullen mitsdien worden afgewezen.
Voor een proceskostenveroordeling zijn geen termen aanwezig.
Beslist wordt als volgt.
III. Beslissing.
De voorzieningenrechter van de rechtbank Middelburg,
gelet op het bepaalde in artikel 8:84 van Pro de Awb:
- wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. J. Brand, voorzieningenrechter, en door deze en mr. I. Dijkman, griffier, ondertekend.
Uitgesproken in het openbaar op: 21 oktober 2003