Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummers: AWB 10/847 (voorlopige voorziening)
AWB 10/848 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter
inzake
[naam] (hierna: verzoeker) en [naam] (hierna: verzoekster), wonende te [woonplaats], (hierna: verzoekers),
gemachtigde: mr. J.H. Kruseman, advocaat te Haarlem,
tegen
de Sociale Verzekeringsbank (SVB), verweerder,
gemachtigde: mr. K. Verbeek, juridisch adviseur bij de SVB.
1. Ontstaan en loop van het geding
Op 27 november 2010 hebben verzoekers verweerder verzocht om toekenning van kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslag Wet (hierna: AKW) voor hun acht thuiswonende kinderen.
Bij besluit van 6 januari 2010 heeft verweerder geweigerd verzoekster kinderbijslag te verstrekken op de grond dat zij niet beschikt over een geldige verblijfsvergunning.
Tegen dit besluit hebben verzoekers, mede namens hun acht thuiswonende kinderen, bij brief van 12 januari 2010 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij besluit van 14 juli 2010 heeft verweerder het bezwaar van verzoekster ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben verzoekers, mede namens hun acht thuiswonende kinderen, bij brief van 22 juli 2010 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht.
Bij een tweede brief van 22 juli 2010 hebben verzoekers, mede namens hun acht thuiswonende kinderen, een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht.
De zaak is op 2 september 2010 ter zitting behandeld.
Verzoekers zijn verschenen bij een kantoorgenoot van hun gemachtigde, mr. J. Klaas.
Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. Juridisch kader
2.1.1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Indien een verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan hangende beroep bij de rechtbank en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan de voorzieningenrechter op de voet van artikel 8:86 van de Awb onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
2.1.2. Artikel 6 van de AKW, zoals dat artikel luidt per 1 januari 2010, bepaalt:
1. Verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet is degene, die a. ingezetene is;
b. geen ingezetene is, doch ter zake van in Nederland in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting is onderworpen.
2. Niet verzekerd is de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan, in afwijking van het eerste en tweede lid, uitbreiding dan wel beperking worden gegeven aan de kring der verzekerden.
4. Bij een maatregel, als bedoeld in het derde lid, kan worden bepaald dat bij een niet rechtmatig verblijf in Nederland in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, verzekerd zijn: a. vreemdelingen die rechtmatig in Nederland arbeid verrichten, dan wel hebben verricht; b. vreemdelingen die, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000, rechtmatig in Nederland verblijf hebben als bedoeld in artikel 8, onder g of h, van de Vreemdelingenwet 2000.
Ingevolge artikel 6a, aanhef en onder a, van de AKW wordt, zo nodig in afwijking van artikel 6 en de daarop berustende bepalingen, als verzekerde aangemerkt de persoon van wie de verzekering op grond van deze wet voortvloeit uit de toepassing van bepalingen van een verdrag of van een besluit van een volkenrechtelijke organisatie.
2.1.3. Artikel 11 van de Wet Algemene Bepalingen bepaalt:
De regter moet volgens de wet regt spreken: hij mag in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid der wet beoordeelen.
2.1.4. Ingevolge artikel 94 van de Grondwet vinden binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
2.1.5. Artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) bepaalt:
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Artikel 14 van het EVRM bepaalt:
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
2.1.6. Artikel 2, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK) bepaalt dat de Staten die partij zijn bij dit Verdrag, eerbiedigen en waarborgen de in het Verdrag beschreven rechten voor ieder kind onder hun rechtsbevoegdheid zonder discriminatie van welke aard ook, ongeacht ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale, etnische of maatschappelijke afkomst, welstand, handicap, geboorte of andere omstandigheid van het kind of van zijn of haar ouder of wettige voogd.
Artikel 26 van het IVRK bepaalt:
1. De Staten die partij zijn, erkennen voor ieder kind het recht de voordelen te genieten van voorzieningen voor sociale zekerheid, met inbegrip van sociale verzekering, en nemen de nodige maatregelen om de algehele verwezenlijking van dit recht te bewerkstelligen in overeenstemming met hun nationale recht.
2. De voordelen dienen, indien van toepassing, te worden verleend, waarbij rekening wordt gehouden met de middelen en de omstandigheden van het kind en de personen die verantwoordelijk zijn voor zijn of haar onderhoud, alsmede iedere andere overweging die van belang is voor de beoordeling van een verzoek daartoe dat door of namens het kind wordt ingediend.
Bij artikel 26 is het volgende voorbehoud gemaakt:
'Het Koninkrijk der Nederlanden aanvaardt het bepaalde in artikel 26 van het verdrag, onder het voorbehoud dat deze bepaling niet verplicht tot een zelfstandig recht van kinderen op sociale zekerheid, daarbij inbegrepen sociale verzekering'.
2.1.2. Het bestreden besluit
Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag dat verzoekster geen recht heeft op kinderbijslag vanwege het bepaalde in artikel 6, tweede lid, van de AKW. Verweerder is van opvatting dat weigering niet in strijd is met de door verzoekers aangehaalde, een ieder verbindende bepalingen van verdragen. Er is volgens verweerder een afdoende rechtvaardiging voor een onderscheid naar nationaliteit bij een toelating tot verblijf in Nederland, zodat de uitsluiting van verzoekers van het recht op kinderbijslag niet in strijd is met verdragsbepalingen inzake anti-discriminatie. Verweerder ziet niet in dat door de weigering van de kinderbijslag het uitoefenen van een gezinsleven voor verzoekers wordt beperkt, zodat geen sprake is van schending van artikel 8 van het EVRM. Ten slotte kunnen volgens verweerder de kinderen van verzoekers geen zelfstandig recht op kinderbijslag ontlenen aan het IVRK ontlenen, nu het recht op kinderbijslag een aanspraak van de ouders betreft en niet van de kinderen.
2.3. Standpunt verzoekers
Verzoekers betogen dat blijkens de wetsgeschiedenis van de AKW het recht op kinderbijslag is toegekend als aanvulling op het inkomen om extra kosten van de opvoeding van kinderen te compenseren, om zodoende voor kinderen in Nederland een minimale levensstandaard te kunnen garanderen. De verplichting een minimale levenstandaard voor kinderen te garanderen is eveneens neergelegd in artikel 17 van het Europees Sociaal Handvest (hierna: ESH) en artikel 27 van het IVRK. In dat licht mag verweerder op grond van de AKW de kinderen van verzoekers die minimale levenstandaard niet onthouden, nu de ouders die niet kunnen bieden, op grond van de verblijfsstatus van de ouders. Verweerder heeft ten onrechte de belangen van de kinderen niet doorslaggevend geacht.
Voor zover verweerder dat wel zou mogen omdat deze verplichting niet rechtstreeks werkt, moet deze verplichting volgens verzoekers worden ingelezen in artikel 8 van het EVRM in samenhang met artikel 14 van het EVRM, bepalingen die wel rechtstreeks werken. Verzoekers zien bevestiging voor hun standpunt in de uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 15 februari 2006 in de zaken Okpisz en Niedzwiecki tegen Duitsland, Cocic tegen Kroatië van 15 januari 2009 en Stanková tegen Slowakije van 9 oktober 2007.
2.4. Beoordeling door de voorzieningenrechter
2.4.1. Op basis van hetgeen verzoekers ter zitting over hun financiële situatie hebben verklaard en het niet door verweerder betwiste standpunt van verzoekers dat in de huidige situatie toekenning van kinderbijslag een welkome aanvulling zou zijn op hun budget, acht de voorzieningenrechter een beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gerechtvaardigd.
2.4.2. De voorzieningenrechter stelt vast dat ingevolge de AKW het recht op kinderbijslag een aan de ouders toekomend recht is. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in zijn uitspraak van 7 april 2008, LJN BD0221, geoordeeld dat een zelfstandige aanspraak van kinderen op kinderbijslag niet aan de orde is, gelet op de aard van de AKW en het voorbehoud van de Nederlandse Staat bij artikel 26 van het IVRK. Dit oordeel heeft de CRvB recentelijk bevestigd in zijn uitspraak van 23 juli 2010, LJN BN2492. In hetgeen verzoekers hebben aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter geen grond voor een ander oordeel. De voorzieningenrechter beperkt de beoordeling van het geschil in het volgende dan ook tot de aanspraak van verzoekers op kinderbijslag.
2.4.3. Ter zitting is gebleken dat niet in geschil is dat verzoekers niet als verzekerden in de zin van de AKW kunnen worden aangemerkt. In geschil is dus nog slechts of uit de door verzoekers genoemde internationale bepalingen moet worden afgeleid dat zij dan wel een van hen, ongeacht het bepaalde in de AKW daarover, als verzekerde in de zin van die wet dienen te worden aangemerkt.
2.4.4. Verzoekers erkennen dat artikel 17 van het ESH en artikel 27 van het IVRK niet een ieder verbindende bepalingen zijn als bedoeld in artikel 94 van de Grondwet. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor een oordeel over de juistheid van het standpunt van verzoekers dat uit deze artikelen voortvloeiende verplichtingen nopen tot het toekennen van kinderbijslag door de Nederlandse staat in een situatie als die van (de kinderen van) verzoekers of over hun standpunt dat de AKW in zoverre een uitwerking is van juist deze verdragsrechtelijke verplichtingen door de Nederlandse staat. Voor zover immers die standpunten van verzoekers al juist zouden zijn, bestaat geen grond voor het oordeel dat verzoekers deze verdragsrechtelijke verplichtingen via de AKW zouden kunnen inroepen. In de AKW is immers expliciet neergelegd dat in Nederland verblijvende vreemdelingen zonder verblijfstitel geen aanspraak kunnen maken op kinderbijslag. Het betoog van verzoekers dat verweerder om die reden verzoekers op grond van de AKW kinderbijslag niet had mogen weigeren, kan dan ook niet slagen. Voor zover het betoog van verzoekers ertoe strekt dat de voorzieningenrechter het bepaalde in de AKW in zoverre aan algemene rechtsbeginselen diende te toetsen, staat artikel 11 van de Wet Algemene Bepalingen daaraan in de weg.
2.4.5. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat uit de door verzoekers aangehaalde rechtstreeks werkende verdragsbepalingen moet worden afgeleid dat aan verzoekers, ongeacht het bepaalde in de AKW, recht op kinderbijslag moet worden toegekend en overweegt daartoe het volgende.
De uitsluiting van de verzekering voor de AKW van verzoekers vloeit voort uit het bepaalde bij de Koppelingswet. De CRvB heeft meermalen geoordeeld dat voor het in deze wetgeving neergelegde onderscheid naar nationaliteit, namelijk tussen Nederlanders en vreemdelingen met verblijfstitel enerzijds en vreemdelingen zonder zodanige titel anderzijds, een afdoende rechtvaardiging aanwezig is, ook waar het gaat om de uitsluiting van de verzekering voor de AKW. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar het oordeel van de CRvB in diens uitspraak van 26 juni 2001, LJN AB2324, recentelijk nog door de CRvB onderschreven in zijn uitspraak van 23 juli 2010, LJN BN2492. Daartoe overweegt de CRvB in zijn uitspraak van 26 juni 2001 "dat een staat, binnen de grenzen van zijn verplichtingen die uit de op dit punt geldende supra- en internationale regelingen voortvloeien, vrij is in het vaststellen van de voorwaarden waaronder vreemdelingen tot zijn grondgebied worden toegelaten. Eveneens is aanvaardbaar dat gelegaliseerde toelating als vereiste geldt voor deelname aan het stelsel van sociale verzekering, zoals de verzekering ingevolge de AKW, welke immers kan worden gezien als een element van de deelname aan het maatschappelijk leven van de staat tot welks grondgebied de betrokkene wenst te worden toegelaten. Hierbij sluit aan de doelstelling van de koppelingswetgeving zoals deze in de wetsgeschiedenis is neergelegd, te weten het wegnemen van de mogelijkheid om ondanks het ontbreken van een verblijfstitel aanspraak te maken op uitkeringen en verstrekkingen, hetgeen immers een aanzet kan vormen tot de voortzetting van, in beginsel, wederrechtelijk verblijf en uiteindelijk kan leiden tot een vorm van schijnlegaliteit wat de verblijfspositie betreft; dit mede ter ondersteuning van een consistent vreemdelingenbeleid, dat onder meer tot doel heeft degenen die geen toelating verkrijgen het land te doen verlaten. Het uitgangspunt van de koppelingswetgeving stuit wat zijn doelstelling en gehanteerd middel betreft bij de Raad dan ook in het algemeen niet op bedenkingen."
Voor zover de CRvB in dat oordeel niet artikel 8 in samenhang met artikel 14 van het EVRM zou hebben betrokken, overweegt de voorzieningenrechter nog het volgende.
Het in artikel 8 van het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privé-leven en gezinsleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen alsmede het gezinsleven te beschermen. Artikel 8 van het EVRM beoogt niet alleen de staat tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privé-leven en bescherming van het gezinsleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming.
Het EHRM heeft meer malen geoordeeld dat artikel 8 van het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. In zulke gevallen komt echter de staat een extra ruime beoordelingsruimte toe. Tevens kent het EHRM bij het bepalen van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM, belang toe aan het recht van de betrokkene om het grondgebied van de desbetreffende staat te verblijven. Zie in dit verband onder meer het arrest van het EHRM van 27 mei 2008, in de zaak N. vs het Verenigd Koninkrijk, nr. 26565/05.
In zijn arresten van 25 oktober 2005 in de zaken Niedzwiecki vs Duitsland, nr. 58453/00 en Okpisz vs Duitsland, nr. 59140/00, oordeelt het EHRM over het recht op kinderbijslag dat het staten mogelijk maakt hun respect voor gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM te tonen, zodat kinderbijslag onder de reikwijdte van dat artikel valt. Anders dan de vreemdelingen in die zaken, zijn verzoekers geen vreemdelingen die ten tijde hier in geding rechtmatig verbleven op het grondgebied van de betrokken staat. De door de CRvB beschreven rechtvaardiging voor het met de koppelingswetgeving geïntroduceerde onderscheid naar nationaliteit voor het recht op kinderbijslag gaat voor verzoekers naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook onverkort op. Daarmee mag toepassing van de nationale wetgeving in dit geval, mede gelet op hetgeen hierboven in verband met het arrest van het EHRM van 27 mei 2008 is overwogen, proportioneel worden geacht, zodat op dit punt een vergelijking niet op gaat met de door verzoekers aangehaalde arresten van het EHRM van 15 januari 2009 in de zaak Cocic vs Kroatië, nr. 28261/06, en van 9 oktober 2007 in de zaak Stanková vs Slowakije, nr. 7205/02. De voorzieningenrechter ziet in de specifieke omstandigheden van (de kinderen van) verzoekers geen aanleiding voor een ander oordeel. Niet is immers afdoende komen vast te staan dat verzoekers met hun gezin niet naar het voor hen geldende land van herkomst kunnen terugkeren. Evenmin is gebleken dat zij hun gezinsleven met hun acht thuiswonende kinderen niet kunnen uitoefenen. Ten slotte ziet de voorzieningenrechter in hetgeen verzoekers daarover hebben aangevoerd, onvoldoende grond voor het oordeel dat zij of hun kinderen behoren tot de categorie van kwetsbare personen die in het bijzonder recht hebben op bescherming van hun privé- en gezinsleven. Het beroep van verzoekers op artikel 8 van het EVRM in samenhang met artikel 14 van het EVRM faalt daarom.
2.4.5. Nu nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, zal de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak doen op het beroep van verzoeker.
De voorzieningenrechter verklaart het beroep ongegrond.
Gegeven deze beslissing in de hoofdzaak is er geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek om voorlopige voorziening moet dan ook worden afgewezen.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat evenmin aanleiding.
Gezien het vorenstaande beslist de voorzieningenrechter als volgt.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. A. Hello, voorzieningenrechter, en door deze en mr. M. Lammerse, griffier, ondertekend.