Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummers: AWB 10/1062 & 11/59
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
in het geding tussen
[naam eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. C.D. Willemsen, werkzaam bij FNV Zelfstandigen Bouw te Woerden,
en
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, verweerder,
gemachtigde: mr. L.J.M.M. de Poel, werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen.
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1. Bij de brief van 28 juni 2010 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat de brief van 28 april 2010 ten onrechte aan hem verstuurd is. De brief dient ter bevestiging van de op 10 juni 2010 door verweerder aan (de vrouw van) eiser gegeven telefonische uitleg alsmede excuses voor de gemaakte fout van verweerder.
Tegen deze brief heeft eiser bij brief van 14 juli 2010 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij besluit van 21 juli 2010 heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard (hierna: bestreden besluit I).
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 1 september 2010 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht.
1.2. Bij besluit van 29 juli 2010 heeft verweerder een bedrag van € 4.782,70 aan betaalde voorschotten op grond van de Werkloosheidswet (WW) van eiser teruggevorderd omdat zijn inkomsten als zelfstandige hoger waren dan verwacht.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 1 september 2010 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij besluit van 10 december 2010 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard (hierna: bestreden besluit II).
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 18 januari 2011 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht.
1.3. De zaken zijn op 21 april 2011 ter zitting van een enkelvoudige kamer gevoegd behandeld.
Eiser is ter zitting verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. Het wettelijk kader
2.1.1. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2.1.2. Ingevolge artikel 35aa, eerste lid, van de WW wordt, indien de werknemer toestemming heeft verkregen van het UWV om werkzaamheden als bedoeld in artikel 77a, eerste lid, van de WW te verrichten, de uitkering verminderd met 70% van de inkomsten uit of in verband met die werkzaamheden. Op grond van het tweede lid kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de inkomsten, bedoeld in het eerste lid, de berekening daarvan en de periode waaraan deze worden toegerekend.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de WW wordt de uitkering die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 22a of 27 onverschuldigd is betaald, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen van de betrokken werknemer teruggevorderd.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel kan het UWV, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
Ingevolge artikel 77a, eerste lid, van de WW kan het UWV een werknemer toestemming verlenen om gedurende maximaal 26 kalenderweken werkzaamheden in de uitoefening van een bedrijf of in de zelfstandige uitoefening van een beroep te verrichten. Op grond van het tweede lid blijft voor de werknemer, bedoeld in het eerste lid, het recht op uitkering op grond van hoofdstuk II bestaan.
2.1.3. Ten tijde hier van belang golden de regels van het Besluit vaststelling inkomsten startende zelfstandigen WW. In artikel 1 van Pro dit Besluit is onder meer een definitie gegeven van het begrip aanvangsjaar en in artikel 2, eerste lid, van wat onder inkomsten als bedoeld in artikel 35aa, eerste lid, van de WW wordt verstaan. In artikel 3 is Pro een rekenformule neergelegd waarin de inkomsten over het aanvangsjaar (I1) en de inkomsten over het jaar gelegen na het aanvangsjaar (I2) zijn betrokken. Het bedrag van I2 wordt vermenigvuldigd met de factor W, waarbij W het aantal weken is gelegen tussen de eerste dag van het aanvangsjaar en de dag waarop de toestemming, bedoeld in artikel 77a, eerste lid, van de WW is verleend en vervolgens gedeeld door 52. In artikel 4 is Pro bepaald dat de inkomsten per week 1,92% bedragen van de jaarinkomsten.
2.2. Het standpunt van verweerder
2.2.1. Verweerder heeft bij het bestreden besluit I het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder stelt dat bezwaar alleen openstaat tegen besluiten in de zin van de Awb. De brief van 28 juni 2010 is volgens verweerder geen besluit. De mededeling in deze brief dat de brief van 28 april niet verzonden had mogen worden, betreft volgens verweerder een louter informatieve mededeling. Naar de kennelijke opvatting van verweerder kan een dergelijke mededeling slechts worden beschouwd als een intrekking van het besluit van 28 april 2010, indien het onderwerp van de brief hiernaar had verwezen en expliciet was gewezen op de rechtsgevolgen. In plaats daarvan heeft verweerder als slotzin slechts een mening weergegeven, en de intentie om in de toekomst dergelijke fouten uit te sluiten.
2.2.2. Het bestreden besluit II strekt tot handhaving van de het primaire besluit van 29 juli 2010. In dat primaire besluit is vastgesteld dat eiser, in verband met zijn inkomsten als zelfstandige, een te hoog voorschot heeft ontvangen en is een bedrag van € 4.782,70 van hem teruggevorderd. Bij dit bestreden besluit heeft verweerder uiteengezet hoe de in aanmerking te nemen inkomsten en het terug te vorderen bedrag zijn berekend. Volgens verweerder zijn aan eiser geen toezeggingen gedaan met betrekking tot de verrekening van zijn inkomsten als zelfstandige die meebrengen dat van terugvordering zou moeten worden afgezien. Met eiser is op 10 juli 2006 afgesproken dat eiser zich per 14 augustus 2006 gedurende een periode van 3 maanden gaat oriënteren op het starten van een eigen onderneming. Verweerder gaat er vanuit dat de verklaring van eisers gemachtigde dat eiser al voor 30 oktober 2006 activiteiten voor zijn eigen bedrijf verrichtte, op een misverstand berust. Verweerder gaat ervan uit dat het hier ging om activiteiten die eiser in de oriëntatiefase met behoud van zijn WW-uitkering ook mocht verrichten. Gelet op het vorenstaande ziet verweerder onvoldoende aanleiding om de eerdergenoemde periode van 52 weken eerder te laten ingaan dan 30 oktober 2006.
2.3. De gronden van beroep
2.3.1. Naar de opvatting van eiser heeft verweerder eisers bezwaar tegen het bestreden besluit I ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Anders dan verweerder stelt, betreft de inhoud van de brief d.d. 28 juni 2010 geen louter administratieve mededeling over het besluit van 28 april 2010, aldus eiser. Met de brief van 28 juni 2010 heeft verweerder uitdrukkelijk aangegeven dat de brief van 28 april 2010 ten onrechte is verstuurd. Daarmee geeft verweerder te kennen dat de inhoud niet meer geldt. Dit is volgens eiser een onomstotelijke intrekking van het besluit van 28 april 2010. In de beslissing op het bezwaar van 21 juli 2010 van verweerder staat letterlijk dat de brief van 28 april 2010 een besluit is. Op 28 juni 2010 wordt gezegd dat die brief ten onrechte is verstuurd. Niet valt in te zien hoe dat geen intrekking van dit eerdere besluit kan zijn en daardoor ook geen besluit zou zijn in de zin van de Awb. Zou de brief van 28 juni 2010 inderdaad geen besluit zijn in de zin van de Awb, quod non, dan erkent verweerder dat het besluit van 28 april 2010 nog steeds overeind staat. Dit betekent dat ook geen terug betalingsverplichting voor eiser jegens verweerder bestaat, aldus eiser.
2.3.2. Eiser kan zich niet met het bestreden besluit II verenigen en heeft daartoe, samengevat, het volgende aangevoerd. Eiser betwist de stelling van verweerder dat de beslissing bij brief van 28 april 2010 ten onrechte is verstuurd. Naar de opvatting van eiser was verweerder niet bevoegd die beslissing in te trekken. Eiser heeft de door verweerder gestelde onregelmatigheid redelijkerwijs niet kunnen onderkennen. Eiser is van meet af aan niet op de hoogte geweest van de berekeningssystematiek die verweerder hanteert en heeft daar ook nimmer mee ingestemd. Behoudens de beslissing van 28 april 2010 ontving eiser tot die tijd verder geen correspondentie van verweerder. De brief van 30 maart 2010 waarover verweerder rept in de beslissing van 10 december 2010 heeft hem nooit bereikt. Pas op verzoek van de gemachtigde van eiser is die brief op 29 december 2010 door verweerder aan eiser toegestuurd. Nog daargelaten dat eiser deze brief nooit heeft ontvangen, kan verweerder niet gevolgd worden in zijn stelling dat eiser door deze brief had moeten onderkennen dat de brief van 28 april 2010 op een vergissing berustte. Niet valt in te zien wat deze twee brieven met elkaar te maken hebben en dat eiser uit die brief de gevolgtrekking moest maken dat een brief van een maand later onjuist van inhoud was.
Na ontvangst van het besluit van 28 april 2010 heeft eiser in eerste instantie pas gereageerd richting verweerder toen eiser verweerder verzocht te stoppen met de betalingsherinneringen en de onverschuldigd betaalde € 300,- uit hoofde van die betalingsregeling terug te storten.
De terugbetalingsregeling was in eisers ogen terecht stopgezet zodat van herinneringen geen sprake meer kon zijn. Eiser heeft verweerder hier tweemaal over aangeschreven, te weten op 18 mei 2010 en 8 juni 2010. Verweerder reageerde daarop door de € 300,- terug te storten en bevestigde daarmee volgens eiser de beslissing van 28 april 2010, dat er niets terugbetaald hoefde te worden. De brief van 28 juni 2010 met de mededeling van verweerder dat er een fout was opgetreden en dat er tóch terugbetaald moest worden, acht eiser in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Er is naar de mening van eiser een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging gedaan die ook nog eens door de terugbetaling van € 300,00 is bevestigd. Eiser verwijst naar twee uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 19 februari 2008 (LJN: BC4607) en 15 juli 2010 (LJN: BN2453) waarin is omschreven dat in geval van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging een beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt.
2.4. Het oordeel van de rechtbank
2.4.1. De rechtbank gaat bij haar oordeel uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Bij besluit van 6 oktober 2006 heeft verweerster eiser op grond van artikel 77a van de Werkloosheidswet (hierna: WW) toestemming gegeven om gedurende de periode van
30 oktober 2006 tot en met 29 april 2007 werkzaamheden in de uitoefening van een eigen bedrijf te verrichten. In dat besluit is tevens bepaald dat tijdens deze periode de uitkering van eiser doorloopt en dat op die uitkering 70% van zijn inkomsten als zelfstandige in mindering worden gebracht. Tenslotte is bepaald dat de WW-uitkering over deze periode als voorschot betaalbaar wordt gesteld.
Bij besluit van 21 oktober 2009 heeft verweerder een bedrag van € 4.782,70 aan betaalde voorschotten op grond van de WW van eiser teruggevorderd omdat zijn inkomsten als zelfstandige hoger waren dan verwacht. Tegen dit besluit heeft eiser op 16 november 2009 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 2 maart 2010 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiser geen beroep aangetekend.
Bij brief van 28 april 2010 heeft verweerder meegedeeld dat eiser, naar aanleiding van zijn periode als zelfstandige, niets hoeft terug te betalen. Vervolgens heeft verweerder de drie door eiser reeds terugbetaalde bedragen van € 100,00 aan hem teruggestort. Op 10 juni 2010 heeft verweerder telefonisch aan de vrouw van eiser uitgelegd dat er fouten zijn gemaakt en dat de terugvordering van de aan eiser betaalde voorschotten van kracht blijft.
Bij brief van 28 juni 2010 heeft verweerder naar aanleiding van het verzoek van eiser om bevestiging van de inhoud van verweerders brief van 28 april 2010, meegedeeld dat er in de brief van 28 april 2010 abusievelijk geen rekening is gehouden met de ondernemersaftrek en dat deze brief daarom niet verstuurd had mogen worden.
2.4.2. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij het bestreden besluit I eisers bezwaar tegen de brief van 28 juni 2010 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Deze brief bevat de mededeling "Wij zijn van mening dat de brief van 28 april 2010 niet verzonden had mogen worden en daar bieden wij oprecht onze excuses voor aan". De rechtbank deelt het standpunt van eiser dat deze brief materieel moet worden gezien als de intrekking van verweerders besluit bij brief van 28 april 2010, dat eiser niets aan verweerder hoeft terug te betalen. Op grond van die mededeling kon eiser redelijkerwijs concluderen dat naar de opvatting van verweerder de terugbetalingsverplichting van eiser op grond van het in 2.4.1 genoemde besluit van 21 oktober 2009 was herleefd. Daaraan doet niet zonder meer af de zinsnede "wij zijn van mening dat" en evenmin het ontbreken van een rechtsmiddelclausule. Nu de brief van 28 april 2010 aldus op rechtsgevolg is gericht, heeft verweerder het bezwaar daartegen ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep tegen het bestreden besluit I is derhalve gegrond. Dit besluit komt in aanmerking voor vernietiging.
2.4.3. Het bestreden besluit II strekt tot handhaving van verweerders brief van 29 juli 2010, die onder meer de volgende passage behelst: "Hierbij delen wij u mee dat de brief van 28 april 2010 als niet verzonden dient te worden beschouwd.(...). Wij excuseren ons nogmaals voor het ongemak". Deze mededeling beschouwt verweerder blijkens het bestreden besluit II wel als een intrekking, kennelijk omdat onder die brief een rechtsmiddelclausule is opgenomen en de brief verder opnieuw een berekening behelst van wat eiser aan verweerder is verschuldigd is, met de mededeling dat er op hem een terugbetalingsverplichting rust. Uit overweging 2.4.2 volgt evenwel, dat de brief van 29 juli 2010 niet op rechtsgevolg is gericht. Immers, de terugbetalingsverplichting van eiser was al herleefd. Verder is gesteld noch gebleken dat (de berekening van) het door eiser verschuldigde bedrag volgens de brief van 29 juli 2010 een andere is dan (de berekening van) het door eisers verschuldigde bedrag volgens het herleefde besluit van 21 oktober 2009. Daaruit volgt dat verweerder eisers bezwaar tegen de brief van 29 juli 2010 ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. Het beroep tegen het bestreden besluit II is derhalve in zoverre gegrond. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
2.4.4. Nu verweerder de bezwaren van eiser tegen de intrekking van het besluit van 28 april 2010 inhoudelijk heeft behandeld, zij het niet in de juiste bezwaarprocedure, en de beroepen in beide zaken gevoegd zijn behandeld, ziet de rechtbank aanleiding de geschillen finaal te beslechten.
De beroepsgrond dat de intrekking van het besluit van 28 april 2010 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel faalt. Eiser heeft niet betwist dat het besluit van 28 april 2010 en de terugbetaling van wat eiser had afgelost op een vergissing van verweerder berusten. Verweerder is in beginsel bevoegd een dergelijke vergissing te herstellen door intrekking of wijziging van het besluit waarin de vergissing is gemaakt. Het enkele feit dat eiser door die vergissing in een gunstiger positie was geraakt dan volgens het door de intrekking herleefde besluit van 21 oktober 2009, is onvoldoende om van dit beginsel af te wijken. Hetgeen eiser verder heeft aangevoerd rechtvaardigt evenmin afwijking van dit beginsel. Gesteld noch gebleken is dat de berekening van eisers schuld onjuist zou zijn of dat er anderszins gebreken aan het besluit van 21 oktober 2009 kleefden, die geacht zouden kunnen worden te zijn geheeld door het besluit van 28 april 2010. De stellingen van eiser over de reeds op 28 juni 2006 in het Staatsblad 2006, 305 gepubliceerde berekeningsssytematiek strekken niet tot dat betoog en kunnen overigens buiten verdere beoordeling worden gelaten.
Naar het oordeel van de rechtbank is het bezwaar van eiser tegen het besluit van 28 juni 2010 ontvankelijk en ongegrond, en het bezwaar van eiser tegen de brief 29 juli 2010 niet-ontvankelijk. De rechtbank zal met gebruikmaking van haar bevoegdheid volgens artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de bestreden besluiten.
2.4.5. Nu de beroepen gegrond worden verklaard ziet de rechtbank aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van de beroepen redelijkerwijs heeft moeten maken. De kosten in verband met de door een derde beroepsmatig verleende bijstand zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit) vastgesteld op € 874,- (1 punt voor de beroepschriften in de samenhangende zaken en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,- en wegingsfactor 1). De rechtbank is niet gebleken dat eiser nog andere kosten heeft moeten maken die op grond van het Besluit voor vergoeding in aanmerking komen.
Tevens dient verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eiser betaalde griffierechten (twee maal € 41,-) te vergoeden.
Gezien het vorenstaande beslist de rechtbank als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank Dordrecht,
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 21 juli 2010 en verklaart het bezwaar tegen verweerders besluit van 28 juni 2010 ontvankelijk en ongegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 10 december 2010 en verklaart het bezwaar tegen verweerders besluit van 29 juli 2010 niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
- bepaalt dat verweerder aan eiser de door hem betaalde griffierechten ten bedrage van in totaal € 82,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiser in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, welke kosten worden begroot op
€ 874,- ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
Aldus gegeven door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, rechter, en door deze en mr. P. Haex, griffier, ondertekend.