ECLI:NL:RBGEL:2014:6766 - Rechtbank Gelderland - Vermindering aanslag leges omgevingsvergunning wegens onj...

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Belastingrecht

zaaknummer: AWB 13/176

uitspraak van de meervoudige belastingkamer van 28 oktober 2014

inzake

[X], gevestigd te [Z], eiseres,

(gemachtigde: ing. [gemachtigde])

tegen

de heffingsambtenaar van de gemeente Ede, verweerder.

1. Ontstaan en loop van het geding

Verweerder heeft op 31 mei 2012 aan eiseres bij schriftelijke kennigeving een bedrag aan leges van € 36.680,43 in rekening gebracht, berekend naar een bouwsom van € 1.827.465 (exclusief btw) (hierna: aanslag leges).

Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 4 december 2012 de aanslag leges gehandhaafd.

Eiseres heeft daartegen bij brief van 10 januari 2013, ontvangen door de rechtbank op
11 januari 2013, beroep ingesteld.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan de wederpartij.

Het eerste onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 augustus 2013. Namens eiseres is daar verschenen ing. [A], werkzaam bij [B] te [Q]. Namens verweerder zijn verschenen [gemachtigde] en [C].

Het onderzoek ter zitting is geschorst teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen om zijn bewijsaanbod gestand te doen.

Bij brief van 27 september 2013 heeft verweerder nadere stukken ingediend.

Eiseres heeft daarop gereageerd bij brief van 21 oktober 2013.

Verweerder heeft bij brieven van 4 december 2013 en 8 mei 2014 nadere stukken ingediend. Deze zijn in afschrift aan eiseres verzonden.

Het tweede onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 mei 2014. Namens eiseres is daar verschenen haar gemachtigde. Namens verweerder zijn daar verschenen [D], [E] en [F], bijgestaan door mr. [G], werkzaam bij [H] te [R].

Partijen hebben ter zitting pleitnota's overgelegd. De rechtbank rekent deze slechts tot de gedingstukken voor zover ze betrekking hebben op de opbrengstlimiet.

Overwegingen

Feiten

Eiseres heeft op 8 februari 2012 digitaal een aanvraag tot het verkrijgen van een omgevingsvergunning ingediend. Blijkens de aanvraag ging het onder andere om het bouwen van een zeugenstrostal (strostal), een kraamzeugen-/biggenstal (kraamstal) en een berging, alsmede om het slopen van enkele bestaande kalverenstallen. Door eiseres zijn de kosten voor de werkzaamheden geschat op in totaal € 749.300.

Voor het in behandeling nemen van de aanvraag heeft verweerder een bedrag van € 36.680,43 aan leges in rekening gebracht, waarbij verweerder als uitgangspunt heeft genomen dat de bouwkosten op € 1.827.465 moeten worden geschat. Bij de vaststelling van de hoogte van de bouwkosten heeft verweerder aangesloten bij een berekening van het Nederlands Bouwkosten Instituut (NBI). Verder zijn bij de aanslag leges extra kosten in rekening gebracht wegens een ontheffing van het bestemmingsplan en het indienen van aanvullende gegevens.

Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. In de bezwaarfase heeft zij een nadere specificatie van de bouwkosten overgelegd, waaruit volgt dat de bouwkosten € 927.721,99 bedragen. Ook heeft zij gesteld dat de Legesverordening 2012 niet voldoet aan de opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet.

Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard, onder meer op de grond dat eiseres ten onrechte de kosten van de stalinrichting niet heeft meegenomen bij de bouwkosten.

In beroep heeft eiseres ter onderbouwing van de door haar in bezwaar geclaimde bouwkosten van € 927.721,99 gespecificeerde calculaties overgelegd van de kraamstal van € 703.240 en de strostal van € 224.482.

Verweerder heeft naar aanleiding van de calculaties van eiseres controleberekeningen laten uitvoeren door het NBI. Het NBI komt blijkens een door verweerder in beroep overgelegd advies uit op een bedrag van € 1.669.651. Het NBI is daarbij uitgegaan van de calculaties van eiseres en heeft daaraan bedragen toegevoegd voor ontbrekende posten.

Verweerder heeft in verband met het beroep van eiseres op de overschrijding van de zogenoemde opbrengstlimiet met betrekking tot de Verordening op de heffing en invordering van leges 2012 (Legesverordening 2012) en de daarbij behorende tarieventabel (Tarieventabel) bij schrijven van 9 mei 2014 een rapport overgelegd, getiteld "Kostendekkendheid leges 2012" dat in opdracht van verweerder is opgesteld door drs. [I] RA, werkzaam bij [J]. In het rapport is – onder meer – het volgende opgenomen:

" 1.2 Doelstelling en afbakening

Doel

Doelstelling van dit memo is:

1. Het verschaffen van inlichtingen of de in artikel 229b, lid 1 van de gemeentewet genoemde opbrengstlimiet is overschreden.

2. (…)

In de bijlage wordt aanvullend de beoordeling van de plausibiliteit van de begrote opbrengsten en kosten van de legesgerelateerde diensten in 2012 beschreven.

(…)

2.2

Toerekenen van de kosten

In de 'Handreiking kostentoerekening leges en tarieven' van januari 2010 van het Ministerie van BZK staat beschreven welke kosten mogen worden doorberekend door middel van het opleggen van leges (zie hoofdstuk 3 Kostentoerekening en de daarbij behorende verdiepingstekst). Het betreft:

 Directe kosten: kosten die direct samenhangen met dan welk veroorzaakt worden door het bestuursorgaan verrichte dienstverlening.

 Indirecte kosten voor zover deze kosten in enig verband staan met de specifieke dienstverlening (…) ook wel overhead genoemd. (…)

Wat betreft onze onderbouwing van de kosten hebben wij de arresten d.d. 4 april jl. mede als richtlijn gebruikt bij onze toelichting.

In het arrest d.d. 4 april jl. oordeelt de Hoge Raad dat bij de toetsing van kostenonderbouwingen van gemeentelijke heffingen moet worden uitgegaan van de gemeentelijke begrotingscijfers, tenzij er duidelijke en onderbouwde argumenten zijn om aan deze cijfers te twijfelen.

Voor de indirecte kosten is in deze arresten geoordeeld dat deze als last ter zake kunnen worden genomen, mits deze meer dan zijdelings aan de taken kunnen worden toegerekend.

2.3

Beschrijving werkzaamheden ten behoeve van overzicht

De volgende stappen zijn genomen om kosten en opbrengsten 2012 per legesgerelateerde dienst inzichtelijk te presenteren:

 Vanuit het financiële informatiesysteem is de begroting 2012 gedownload naar Excel.

 Door ons is vastgesteld dat de cijfers in het Excelbestand inderdaad aansluiten bij de begroting 2012.

 In Excel zijn de activiteiten, de kostenplaatsen (afdelingen) en kostensoorten gealloceerd die betrokken zijn bij de legesgerelateerde diensten en producten/activiteiten.

 Per activiteit is bepaald welk percentage van de kosten legesgerelateerd is. Veelal is dit door het karakter van de activiteit 100%, maar dit is per activiteit getoetst. Zo zijn bijvoorbeeld niet alle loonkosten van Burgerzaken meegenomen, maar ook bijvoorbeeld niet alle loonkosten van de activiteit Planatelier.

 Vervolgens is ook per kostensoort (het laagste niveau van registratie) bepaald of ze legesgerelateerd zijn. De kostensoorten die hieraan niet voldoen zijn op 0% gezet.

 Bovenstaande heeft geresulteerd in de tabel 'Overzicht opbrengsten en kosten legesgerelateerde diensten', die in paragraaf 2.4.1 staat weergegeven.

(…) "

In dit rapport zijn vervolgens tabellen opgenomen waarin per titel en per hoofdstuk van de Tarieventabel de kosten en de opbrengsten zijn verdeeld en verdelingen zijn gemaakt van totale kosten, loonkosten, directe kosten en kosten overhead. Van de directe kosten en de kosten overhead is in tabellen aangegeven om welke specifieke kostensoorten het gaat. In de desbetreffende tabellen is niet vermeld om welke bedragen per kostensoort het gaat. Uit de tabel "Overzicht opbrengsten en kosten legesgerelateerde diensten" blijkt een totaalbedrag aan kosten van € 7.167.190 en een totaalbedrag aan opbrengsten van € 5.106.090, hetgeen leidt tot een kostendekking van 71 percent. In Bijlage 5 bij het rapport is een nadere toelichting gegeven op de verdeling van de kosten en de opbrengsten naar legesgerelateerde diensten.

Geschil

8. In geschil is het antwoord op de vraag of aan de Legesverordening 2012 en de Tarieventabel verbindende kracht moet worden ontzegd omdat de opbrengstlimiet van artikel 229b van de Gemeentewet is overschreden. Eiseres beantwoordt deze vraag bevestigend en verweerder ontkennend.

9. Voorts is in geschil het antwoord op de vraag of verweerder is uitgegaan van de juiste raming van de bouwkosten door daarbij onder meer ook de kosten voor de stalinrichting mee te nemen.

Beoordeling van het geschil

De verbindendheid van de Legesverordening 2012 en Tarieventabel

10. Ingevolge artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (opbrengstlimiet).

11. De opbrengstlimiet wordt toegepast op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden. Daarbij gaat het dus niet om de kostendekking per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de verordening opgenomen diensten (vgl. Hoge Raad 4 februari 2005, nr. 38860, ECLI:NL:HR:2005:AP1951). Dat beoordelingskader is niet gewijzigd of vervangen door de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (vgl. Hof Arnhem-Leeuwarden 28 januari 2014, nr. 13/00081, ECLI:NL:GHARL:2014:494).

12. De vaststelling van tarieven als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet berust voorts op een raming, welke raming moet berusten op gegevens omtrent geraamde baten en lasten in de gemeentebegroting voor het desbetreffende jaar dan wel gegevens die op geraamde baten en lasten in die begroting zijn terug te voeren. Daaruit vloeit noodzakelijk voort dat bij die vaststelling van tarieven niet ten aanzien van alle posten zekerheid of een volledig inzicht kan bestaan. In het kader van een geschil omtrent de naleving van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd (vgl. Hoge Raad 4 februari 2005, hiervoor aangehaald, en Hoge Raad 16 april 2010, nr. 08/02001, ECLI:NL:HR:2010:BM1236).

13. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad volgt voorts dat verweerder de partij is die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van een geschil over de opbrengstlimiet, zodat verweerder inzicht dient te verschaffen in de desbetreffende ramingen en, indien eiseres ten aanzien van één of meer posten in de raming gemotiveerd in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake', om nadere inlichtingen over deze post(en) te verstrekken, teneinde naar vermogen deze twijfel weg te nemen. Voor zover eiseres stelt dat die nadere inlichtingen feitelijk onjuist zijn, rust de bewijslast voor die stelling op haar (vgl. Hoge Raad 4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777).

14. Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft in zijn uitspraak van 23 september 2014 (nr. 13/00949, ECLI:NL:GHARL:2014:7392) geoordeeld over de vraag of de opbrengstlimiet ter zake van de onderhavige Legesverordening 2012 is overschreden. Die beoordeling heeft plaatsgevonden aan de hand van hetzelfde rapport van [J] als in de onderhavige procedure is ingebracht en uit de overwegingen van het hof blijkt dat dezelfde argumenten zijn beoordeeld als die in onderhavige procedure zijn gewisseld; in beide procedures treden dezelfde gemachtigden op. Het hof heeft op grond van het rapport van [J] en de daartegen ingebrachte argumenten geoordeeld dat verweerder voldoende inzicht heeft verschaft in de ramingen van de baten en de lasten en dat, gegeven de summiere onderbouwing door eiseres van haar twijfel aan de juistheid van de gepresenteerde cijfers, eiseres niet aan de op haar rustende bewijslast heeft voldaan. Nu in de onderhavige procedure inhoudelijk dezelfde argumenten zijn gewisseld, ziet de rechtbank geen aanleiding om anders te oordelen dan het hof heeft gedaan in zijn uitspraak van 23 september 2014. Gelet hierop, slaagt het beroep op dit punt niet.

De hoogte van de bouwkosten

15. Op grond van Titel 2, Hoofdstuk 1, onderdeel 2.1.1.2 van de Tarieventabel wordt onder bouwkosten verstaan, voor zover hier van belang, de aannemingssom exclusief omzetbelasting, bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme Administratieve Voorwaarden voor de uitvoering van werken 1989 (UAV), voor het uit te voeren werk, of, voor zover deze ontbreekt, een raming van de bouwkosten exclusief omzetbelasting, bedoeld in het normblad NEN 2631.

16. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres, die geen overeengekomen aanneemsom heeft overgelegd, haar raming van de bouwkosten van uiteindelijk € 927.722,21 (waarvan € 703.240,13 voor de kraamstal en € 224.482,08 voor de zeugenstal) niet heeft onderbouwd. Verweerder heeft de aanslag leges daarom gebaseerd op een berekening van het NBI van € 1.827.465. In beroep heeft verweerder een beoordeling van het NBI op basis van de calculaties van eiseres overgelegd die uitkomt op € 1.669.651.

17. Zoals het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in de hiervoor genoemde uitspraak van 23 september 2014 heeft geoordeeld, is in een geval als het onderhavige, waarin eiseres geen overeengekomen aanneemsom heeft overgelegd en verweerder om die reden bevoegd is de aanslag leges op een eigen raming te baseren overeenkomstig het normblad NEN 2631, het hanteren van de NBI-normen niet verplicht. De hoogte van de bouwkosten kan ook op een andere wijze aannemelijk worden gemaakt en eiseres kan de door verweerder vastgestelde bouwsom ook op andere wijze bestrijden. Uitgangspunt is dat de bewijslast voor de hoogte van de bouwkosten rust op verweerder en dat het antwoord op de vraag of verweerder daarin is geslaagd moet worden bezien in het licht van hetgeen eiseres heeft aangevoerd.

18. Niet is in geschil dat de door eiseres overgelegde calculaties kunnen dienen ter onderbouwing van de raming van de bouwkosten. Verweerder heeft zich op grond van het advies van het NBI evenwel op het standpunt gesteld dat de calculaties van eiseres onvolledig zijn en dat de bouwkosten dienen te worden worden verhoogd met de ontbrekende posten die in het advies van het NBI staan vermeld. Derhalve staat ter beoordeling de vraag of verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat bij de door eiseres overgelegde calculaties nog bedragen moeten worden opgeteld voor daarin ontbrekende posten, met name posten die zien op de stalinrichtingen.

19. Ten aanzien van de kosten van de stalinrichting heeft het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in zijn uitspraak van 23 september 2014 geoordeeld dat die kosten, gelet op de toelichting op de inrichtingskosten opgenomen onder 3.3 van het Normblad NEN 2631, in een geval als dit moeten worden aangemerkt als inrichtingskosten en dus niet als bouwkosten in de zin van de Legesverordening 2012 en de Tarieventabel. Hieruit volgt dat verweerder ten onrechte bij de calculaties van eiseres stalinrichtingskosten van de kraamstal ten bedrage van € 176.506 en van de zeugenstal ten bedrage van € 116.668 heeft geteld. Voorts heeft eiseres ter eerste zitting gemotiveerd betoogd dat ook de post kunststof roostervloer van de kraamstal van € 27.500 en de post harmonicagordijnsysteem van de zeugenstal van € 15.000 bij de stalinrichtingskosten horen. De vloer van de kraamstal wordt volgens eiseres los geplaatst op de bestaande vloer gelijktijdig met de rest van de stalinrichting en is speciaal bedoeld voor de biggen die niet op een ijzeren rooster kunnen. Ook het harmonica gordijnsysteem in de zeugenstal is volgens eiseres geplaatst met de rest van de stalinrichting en wordt gebruikt voor ventilatiedoeleinden. Verweerder heeft deze stellingen onvoldoende concreet betwist. Gelet hierop en gelet op de omschrijving van inrichtingskosten in normblad NEN 2631, ziet de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten om deze posten tot de bouwkosten te rekenen. Deze posten heeft verweerder derhalve ten onrechte als ontbrekende posten in aanmerking genomen.

20. Ter eerste zitting heeft eiseres met betrekking tot een aantal door verweerder opgevoerde posten erkend dat die ten onrechte door haar niet tot de bouwkosten zijn gerekend. Het betreft de volgende posten:
Kraamstal:

grondwerken € 37.000
bronbemaling € 12.500
afwerking en inrichting
afwerking en inrichting
elektr. installaties € 38.500
schaftkeet € 1.000
metaalconstructiewerk,
algemene kosten

Strostal:

grondwerken € 20.000
bronbemaling € 4.500
wasplaats € 8.000
elektr. installaties € 22.500
metaalconstructiewerk,
trap € 1.000
gevelbekleding € 12.650
plafond- en wandsystemen € 48.000
algemene kosten

Deze posten moeten derhalve aan de calculaties van eiseres worden toegevoegd.

21. Ter eerste zitting heeft verweerder erkend dat de post vloerafwerking van € 19.000 van de strostal dient te vervallen, nu de betonnen vloer kennelijk mechanisch is verdicht waardoor geen aparte coating nodig is. Deze post hoeft derhalve niet te worden toegevoegd.

22. Eiseres heeft voorts ter eerste zitting de post slopen en afvoer doorbraak naar ander gebouw van € 3.000 betwist op de grond dat de berging niet is gesloopt maar verplaatst. Verweerder heeft tegenover de gemotiveerde betwisting door eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de post aan de calculaties moet worden toegevoegd.

23. Eiseres heeft de post vloer- en wandafwerking, keukenblok, verwarming voor de kantine in de kraamstal van € 7.000 betwist op de grond dat de kantine een eenvoudige ruimte is met slechts een voorziening om koffie te zetten. Verweerder heeft tegenover de gemotiveerde betwisting door eiseres niet aannemelijk gemaakt dat deze post aan de calculaties moet worden toegevoegd.

24. Eiseres heeft verder betwist dat een post risico van 3% en een post opslagen voor onderaannemers van 5%-10% moet worden meegenomen. Verweerder heeft hierover ter eerste zitting gesteld dat in de rekenmethode van het NBI standaard met deze posten wordt gerekend en dat hem niet bekend is wat precies onder de post risico wordt verstaan. Wat de winstopslag voor onderaannemers betreft heeft verweerder evenmin kunnen verklaren op welke gegevens in de dossierstukken die opslag is gebaseerd. Gelet hierop, ziet de rechtbank onvoldoende grond om de desbetreffende posten aan de ramingen van zowel de kraamstal als de strostal toe te voegen.

25. Eiseres heeft tot slot de post stucadoorswerk van € 1.000 betwist op de grond dat in de strostal alleen sprake is van eenvoudig metselwerk. Verweerder heeft dit niet weersproken, zodat de post niet moet worden toegevoegd aan de calculaties.

26. De voorgaande overwegingen leiden tot de volgende optelling, uitgaande van de calculaties die eiseres heeft overgelegd. Aan de gecalculeerde kosten van de kraamstal van € 703.240 moeten nog worden toegevoegd de kosten voor grondwerk, bronbemaling, afwerking en inrichting van de berging, afwerking en inrichting van de hygiënische ruimte, de elektrische installaties, de schaftkeet en montage- en kraankosten van in totaal € 119.000. Bij de som daarvan van € 822.240 dient nog 4% wegens onvoorziene kosten (€ 32.890) te worden opgeteld, zodat uiteindelijk een totaalbedrag voor de kraamstal van € 855.130 resteert. Aan de gecalculeerde kosten van de strostal van € 224.482 moeten nog worden toegevoegd de kosten voor grondwerk, bronbemaling, afwerking en inrichting wasplaats, elektrische installaties, metaalconstructiewerk, montage- en kraankosten, de trap, gevelbekleding en plafond- en wandsystemen van in totaal € 136.650. Bij de som daarvan van € 361.132 dient nog 4% wegens onvoorziene kosten (€ 14.445) te worden opgeteld, zodat uiteindelijk een totaalbedrag van € 375.577 voor de strostal resteert. Van overige bouwkosten blijkt niet uit de calculaties.

Conclusie

27. Uit het voorgaande volgt dat verweerder de aanslag leges heeft gebaseerd op een te hoge grondslag. Het beroep is daarom gegrond en de rechtbank zal de aanslag verminderen tot een gebaseerd op een raming van de bouwkosten van (€ 855.130 + € 375.577 =) € 1.230.707.

Proceskosten

28. De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.704 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde van € 243, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, ½ punt voor het indienen van een nadere reactie en een ½ punt voor het verschijnen ter tweede zitting, met een waarde per punt van € 487 en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de uitspraak op bezwaar;

- vermindert de aanslag leges tot een aanslag gebaseerd op bouwkosten van € 1.230.707;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak op bezwaar;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 1.704;

- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 310 vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.W. van de Sande, voorzitter, mr. R.A. Eskes en
mr. A.F. Germs-de Goede, rechters, in tegenwoordigheid van mr.drs. S.J. Willems-Ruesink, griffier.

De griffier, De voorzitter,

Uitgesproken in het openbaar op: 28 oktober 2014

Afschrift aangetekend verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (belastingkamer), Postbus 9030, 6800 EM Arnhem.

Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:

1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:a. de naam en het adres van de indiener;

b. een dagtekening;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;

d. de gronden van het hoger beroep.