Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 15/831 en AWB 15/912
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser I], (gemachtigde: mr. B. de Jong),
[eisers II],
eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Druten, verweerder.
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen: Excluton B.V. en [derde-partij II], (hierna aangeduid als respectievelijk Excluton en [derde-partij II], gemachtigde: mr. H.C.J. Oomen).
Procesverloop
Bij besluit van 10 en 11 oktober 2011 heeft verweerder naar aanleiding van een handhavingsverzoek van eisers II drie handhavingsbesluiten genomen.
Ten eerste heeft verweerder bij besluit van 10 oktober 2011 (kenmerk EZ/2011/H.164 en EZ/2011/H.165) [B.V. I] en [B.V. II] gelast om het door hen in strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied Druten 1971” gebruiken van het perceel [betrokken perceel] voor een uitzendbureau, vóór 1 januari 2012 te staken en gestaakt te houden op straffe van verbeurte van een dwangsom.
Ten tweede heeft verweerder bij besluit van 11 oktober 2011, (kenmerk EZ/2011/H.166) [derde-partij II] gelast het stallen van voertuigen op het perceel [betrokken perceel] in strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied Druten 1971” te staken en gestaakt te houden op straffe van verbeurte van een dwangsom.
Ten slotte heeft verweerder bij besluit van 11 oktober 2011 (kenmerk EZ/2011/H.167) Excluton gelast de opslag van stenen, betonproducten en andere materialen op het perceel [betrokken perceel] in strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied Druten 1971” vóór 1 juli 2012 te staken en gestaakt te houden op straffe van verbeurte van een dwangsom.
Bij uitspraak van deze rechtbank van 10 december 2013 (zaaknummers AWB 11/4377, AWB 11/5071 en AWB 11/5072) zijn de beroepen tegen de twee besluiten van 11 oktober 2011 ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 22 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3792) heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) deze uitspraak van de rechtbank bevestigd.
Eiser I heeft op 5 mei 2014 een handhavingsverzoek ingediend bij verweerder waarin hij verzoekt om binnen acht weken handhavend op te treden tegen Excluton en aanverwante bedrijven in verband met het uitvoeren van activiteiten in strijd met het bestemmingsplan.
Eisers II hebben op 13 mei 2014 een handhavingsverzoek ingediend bij verweerder waarin zij verzoeken:
1. de besluiten van 10 en 11 oktober 2011 uit te voeren en er voor te zorgen dat de illegale activiteiten op het terrein van de [naam] onmiddellijk gestaakt worden en gestaakt blijven,
2. het gebruik van de ontsluitingsweg te beperken door het (vracht)verkeer op het niveau van 13 juli 2004 te handhaven en
3. er voor te zorgen dat al het overige gebruik in strijd met de vigerende bestemmingen gestaakt wordt en blijft.
Bij besluit van 25 juni 2014 (het primaire besluit I) heeft verweerder het handhavingsverzoek van eiser I niet in behandeling genomen omdat eiser I niet als belanghebbende werd aangemerkt.
Bij besluit van 24 juli 2014 (het primaire besluit II) heeft verweerder het handhavingsverzoek van eisers II afgewezen.
Bij besluit van 8 januari 2015 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser I ongegrond verklaard.
Bij besluit van 8 januari 2015 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eisers II ongegrond verklaard.
Eisers I en II hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep van eiser I is geregistreerd onder zaaknummer 15/831 en het beroep van eisers II is geregistreerd onder zaaknummer 15/912.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 mei 2015. Verschenen zijn [naam eisers II], bijgestaan door mr. M.P.J. Rubens, en [eiser I], bijgestaan door gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door E.D.T. van Zanten, bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam. Namens derde-partij zijn verschenen [namen], vertegenwoordigd door gemachtigde en bijgestaan door ing. F.J.M. Harbers.
Overwegingen
Belanghebbendheid eiser I en proceskosten in bezwaar
1. Ten aanzien van de vraag of eiser I belanghebbende is, ziet de rechtbank geen aanleiding hierover thans anders te oordelen dan de rechtbank in de uitspraak van 10 december 2013 en de Afdeling in de uitspraak van 22 oktober 2014 hebben gedaan. Dit betekent dat eiser I als belanghebbende wordt aangemerkt.
2. Eiser I betoogt dat verweerder in het bestreden besluit I ten onrechte het bezwaar ongegrond heeft verklaard en ten onrechte heeft afgezien van een proceskostenvergoeding.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bezwaar inderdaad gegrond verklaard had moeten worden. Verder refereert verweerder zich aan het oordeel van de rechtbank.
3. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
4. De rechtbank overweegt als volgt. Het primaire besluit I, waarin verweerder het handhavingsverzoek van eiser I niet in behandeling heeft genomen omdat eiser I niet als belanghebbende werd aangemerkt, moet worden gekwalificeerd als een afwijzing van dit handhavingsverzoek. In het bestreden besluit I heeft verweerder vervolgens wederom het verzoek tot handhaving afgewezen. De grondslag tot afwijzing was echter een geheel andere, nu de afwijzing in het primaire besluit I erop is gebaseerd dat eiser I geen belanghebbende was, terwijl het verzoek tot handhaving in het bestreden besluit I inhoudelijk beoordeeld is.
Verweerder had daarom het primaire besluit I moeten herroepen, nu het bezwaarschrift van eiser I tot een wijziging van het primaire besluit heeft geleid (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 april 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT4739). Dit herroepen vindt zijn oorzaak in een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder aan eiser I in bezwaar een proceskostenvergoeding had moeten toekennen. De beroepsgrond treft doel.
5. Gelet op het bovenstaande dient het bestreden besluit I te worden vernietigd voor zover daarin het verzoek van eiser I om vergoeding van de door hem redelijkerwijs gemaakte kosten in bezwaar is afgewezen. De rechtbank ziet aanleiding om, op de voet van artikel 8:72 van Pro de Awb, zelf in de zaak te voorzien zoals hieronder onder punt 19 vermeld.
Lasten onder dwangsom van 10 en 11 oktober 2011
6. Eisers II voeren aan dat verweerder de drie lasten onder dwangsom uit de handhavingsbesluiten van 10 en 11 oktober 2011 moet uitvoeren, in die zin dat de verbeurde dwangsommen moeten worden ingevorderd.
Verweerder heeft zich met betrekking tot de lasten onder dwangsom gericht aan [B.V. I] en [B.V. II] op het standpunt gesteld dat door toezichthouders van de gemeente is geconstateerd dat de activiteiten van de uitzendbureaus zijn gestaakt
Met betrekking tot de lasten onder dwangsom gericht aan [derde-partij II] en Excluton heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de maximumbedragen van de dwangsommen zijn verbeurd maar dat deze bedragen niet ingevorderd kunnen worden, omdat de bevoegdheid tot invordering is verjaard.
7. De rechtbank overweegt als volgt.
Eisers II hebben niet betwist dat de activiteiten van [B.V. I] en [B.V. II] zijn gestaakt. Er is thans dan ook geen sprake van een overtreding, op grond waarvan verweerder kan overgaan tot handhaving. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder het handhavingsverzoek ten aanzien van deze last onder dwangsom terecht heeft afgewezen.
8. Ten aanzien van de lasten onder dwangsom, gericht aan [derde-partij II] en Excluton stelt de rechtbank voorop dat ingevolge artikel 5:35 van Pro de Awb de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van één jaar na de dag waarop zij is verbeurd.
9. De rechtbank stelt met betrekking tot beide lasten vast dat het maximumbedrag aan dwangsommen is verbeurd. Ook stelt de rechtbank vast dat meer dan één jaar is verstreken sinds de dwangsommen zijn verbeurd (hetgeen door eisers II ook niet is bestreden) en dat verweerder geen invorderingsbesluiten heeft genomen. Gesteld noch gebleken is, dat er stuitingshandelingen hebben plaatsgevonden. Dit betekent dat ingevolge artikel 5:35 van Pro de Awb de bevoegdheid tot invordering is verjaard. De beroepsgrond treft geen doel.
Ontsluitingweg
10. Eisers II voeren aan dat door de concentratie van bedrijfsactiviteiten op de bedrijfslocatie van Excluton in Druten het gebruik van de ontsluitingsweg is geïntensiveerd. Dat betekent dat deze ontsluitingsweg in strijd met het overgangsrecht wordt gebruikt. Verweerder had hiertegen volgens eisers II handhavend op moeten treden.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een toename van het gebruik van de ontsluitingsweg. De productieconcentratie heeft niet geleid tot een toename van het aantal vervoersbewegingen. Daarbij wijst verweerder op de crisis in de bouw, die ook voor de productie door Excluton negatieve gevolgen heeft gehad. Als er wel sprake zou zijn van een intensivering van het gebruik van de ontsluitingsweg, brengt dit volgens verweerder nog niet met zich dat de aard van het gebruik van de weg is veranderd.
11. De rechtbank overweegt als volgt. De Afdeling heeft in een uitspraak van 8 juni 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ7429) geoordeeld dat het gebruik van het westelijk deel van de ontsluitingsweg toegestaan is op grond van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan “Buitengebied gemeente Druten 1971”. In deze uitspraak wordt met betrekking tot het oostelijk deel van de ontsluitingsweg geoordeeld dat dit gebruik valt onder het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan “Ruimte voor de rivier gemeente Druten 2003”.
Voor de bescherming door het gebruiksovergangsrecht is van belang of de aard van het gebruik van de ontsluitingsweg is veranderd. Tussen partijen staat vast dat de ontsluitingsweg nog steeds wordt gebruikt als ontsluitingsweg voor het bedrijventerrein. De rechtbank is van oordeel dat daaruit volgt dat het gebruik nog steeds valt onder het gebruiksovergangsrecht. Daarbij is naar het oordeel van de rechtbank niet van belang of de verkeersintensiteit al dan niet is toegenomen, nu een eventuele toename niet met zich meebrengt dat de aard van het gebruik als ontsluitingsweg verandert. Er is dan ook geen sprake van een overtreding, waartegen verweerder handhavend op had kunnen treden. De beroepsgrond treft geen doel.
Handhavingsverzoek eisers I en II
12. Eiser I heeft verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen Excluton en aanverwante bedrijven in verband met het uitvoeren van activiteiten in strijd met het bestemmingsplan.
Eisers II hebben verweerder verzocht er voor te zorgen dat al het overige gebruik in strijd met de vigerende bestemmingen gestaakt wordt en blijft. Zij voeren aan dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie en wijzen op de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1316), waarin de vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied, herziening Waalbandijk 155-173”, (waarin het strijdige gebruik werd gelegaliseerd) is vernietigd wegens strijd met artikel 2.4.5, eerste lid, van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro).
Eisers wijzen er voorts op dat verweerder op 5 juni 2014 een verzoek om ontheffing als bedoeld in artikel 2.4.4. van het Barro heeft ingediend bij de Minister van infrastructuur en milieu (hierna: de minister). Op 17 december 2014 heeft de minister het voornemen tot weigering van de ontheffing aan verweerder kenbaar gemaakt en verweerder in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen.
Eisers voeren aan dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie waardoor van handhaving kon worden afgezien, omdat op voorhand duidelijk was dat het ontwerpbestemmingsplan gelet op de aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014 en het voornemen tot weigering van de ontheffing geen rechtskracht zal verkrijgen.
13. Verweerder heeft aan de afwijzing van de handhavingsverzoeken ten grondslag gelegd dat sprake is van concreet zicht op legalisering van de bedrijfsactiviteiten. Verweerder betoogt dat er, ondanks de vernietiging van het vaststellingsbesluit van het bestemmingsplan “Buitengebied, herziening Waalbandijk 155-173” door de Afdeling in de uitspraak van 16 april 2014, nog een ontwerpbestemmingsplan ligt. Volgens verweerder is de verwachting gerechtvaardigd dat de ontheffing van het Barro zal worden verkregen en dat de gemeenteraad met gebruikmaking van de ontheffing het ontwerpbestemmingsplan kan vaststellen. Voor wat betreft het voornemen de ontheffing te weigeren heeft verweerder overwogen dat er volgens verweerder concreet zicht op legalisatie bestaat zolang er nog niet definitief op de ontheffing is beslist. Voorts heeft verweerder een zienswijze tegen de voorgenomen afwijzing ingediend bij de minister. Verweerder geeft ten slotte aan dat handhavend optreden vooruitlopend op het definitieve besluit van de minister onevenredig zou zijn. Verweerder wijst erop dat de ontheffing op korte termijn te verwachten is, dat het ongedaan maken van de overtredingen aanzienlijke investeringen van Excluton en [derde-partij II] vergt en dat de geconstateerde overtredingen geen rechtstreekse relatie hebben met de verkeersoverlast die eisers menen te ondervinden.
14. De rechtbank overweegt als volgt. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van gronden door Excluton en [derde-partij II] in strijd is met het thans geldende bestemmingsplan. Verweerder heeft immers het bestemmingsplan “Buitengebied, herziening Waalbandijk 155-173” in procedure gebracht ter legalisatie van deze overtredingen.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dat kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
15. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 6 februari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ0725) is om concreet zicht op legalisering aan te nemen in verband met de komst van een nieuw bestemmingsplan ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik, waar het handhavingsverzoek op ziet, past. In dat geval bestaat echter evenmin concreet zicht op legalisering, indien op voorhand duidelijk is dat het ontwerpplan geen rechtskracht zal verkrijgen.
16. De rechtbank overweegt dat bij de vraag of sprake is van een concreet zicht op legalisatie het moment van het nemen van de bestreden besluiten, in dit geval 8 januari 2015, bepalend is. Op 16 april 2014 was de vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied, herziening Waalbandijk 155-173”, waarin het strijdige gebruik gelegaliseerd werd, reeds vernietigd door de Afdeling wegens strijd met artikel 2.4.5, eerste lid, van het Besluit algemene regeling ruimtelijke ordening (Barro). Voorts had de minister reeds op 17 december 2014 kenbaar gemaakt voornemens te zijn de ontheffing van het Barro, op grond waarvan een nieuw bestemmingsplan in procedure gebracht zou kunnen worden, te gaan weigeren.
Naar het oordeel van de rechtbank bestond er onder deze omstandigheden op 8 januari 2015 geen concreet zicht op legalisatie. Het betoog van verweerder, dat een zienswijze tegen het voornemen tot afwijzing van de ontheffing is ingediend bij de minister, maakt het voorgaande niet anders.
17. De rechtbank is voorts van oordeel dat handhavend optreden in het onderhavige geval niet zodanig onevenredig is in verhouding tot belangen van Excluton en [derde-partij II] dat verweerder daarom van handhaving had behoren af te zien. De stellingen van verweerder zijn niet gebaseerd op feiten maar op aannames, nu verweerder veronderstelt dat de ontheffing door de minister verleend zal worden. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen deze aannames geen rol spelen in de beoordeling van de evenredigheid van handhavend optreden. Ook de stelling dat de geconstateerde overtredingen geen rechtstreekse relatie hebben met de verkeersoverlast die eisers menen te ondervinden biedt geen grondslag voor het oordeel dat sprake zou zijn van onevenredigheid. Excluton en [derde-partij II] hebben naar voren gebracht dat handhavend optreden tot onevenredige financiële consequenties zou leiden. Deze stelling is op geen enkele wijze onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet in algemene zin gesteld worden dat handhaving altijd tot onevenredige financiële consequenties voor Excluton en [derde-partij II] zal leiden.
18. Uit het voorgaande volgt dat verweerder in redelijkheid niet had kunnen afzien van handhaving. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt de bestreden besluiten. De rechtbank ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, nu thans niet geheel duidelijk is welk gebruik van gronden door Excluton en [derde-partij II] thans in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Het is aan verweerder om vast te stellen van welke overtredingen er sprake is. Voorts is het aan verweerder om bij de oplegging van een last onder dwangsom te bepalen welke hoogte een dwangsom moet hebben en welke begunstigingstermijn passend wordt geacht.
De rechtbank zal verweerder daarom opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Gelet op de voorgaande overwegingen kan het nieuwe besluit slechts strekken tot het opleggen van een handhavingsmaatregel ten aanzien van het gebruik van gronden door Excluton en [derde-partij II] in strijd met het thans geldende bestemmingsplan. Deze maatregel dient dusdanig te zijn dat daarmee een spoedige beëindiging van de illegale situatie is gewaarborgd. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van 8 weken na verzending van deze uitspraak.
19. Nu het beroep gegrond is veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers I en II gemaakte proceskosten.
Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor eiser I voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1470 (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
De rechtbank stelt de proceskosten voor eisers II vast op € 490 (1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1). Eisers II hebben hun reiskosten begroot op € 36,50,-. De rechtbank is echter van oordeel dat op grond van artikel 2, eerste lid onder c, van het Besluit proceskosten bestuursrecht en artikel 11, eerste lid, onder c, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 voor vergoeding in aanmerking komen de reiskosten openbaar vervoer, laagste klasse. Dit leidt tot een vergoeding van twee maal € 10,17.
Ten aanzien van de door eisers II opgegeven verletkosten overweegt de rechtbank dat eisers II deze kosten voldoende hebben gespecificeerd (te weten € 300, bestaande uit 5 uren à € 60 per uur). Nu deze verletkosten zijn aan te merken als redelijkerwijs gemaakte kosten als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb en voorts niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan een proceskostenveroordeling met betrekking tot deze kosten achterwege moet blijven, ziet de rechtbank aanleiding de verletkosten vast te stellen op een bedrag van € 300.
20. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers I en II het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit I;
- vernietigt het bestreden besluit II, voor zover het betreft de afwijzing van het verzoek tot handhaving ten aanzien van het gebruik van gronden door Excluton en [derde-partij II] in strijd met het bestemmingsplan;
- draagt verweerder op binnen 8 weken na verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van eisers I en II wat betreft de afwijzing van het verzoek tot handhaving ten aanzien van het gebruik van gronden door Excluton en [derde-partij II] in strijd met het bestemmingsplan; met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het door eisers I betaalde griffierecht van € 167 te vergoeden;
- draagt verweerder op het door eisers II betaalde griffierecht van € 167 te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers I tot een bedrag van € 1470;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers II tot een bedrag van € 810,34.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in tegenwoordigheid van
mr. E. Mengerink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hoger beroepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.