Uitspraak
201305427/1/R2.
Datum uitspraak: 16 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats], gemeente West Maas en Waal,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats], gemeente
West Maas en Waal,
en
de raad van de gemeente Druten,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 april 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, herziening Waalbandijk 155-173" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten sub 1] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2014, waar [appellanten sub 1], bijgestaan door mr. M.P.J. Rubens, advocaat te Boven Leeuwen, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. B. de Jong, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en mr. R. Benhadi, advocaat te Nijmegen, bijgestaan door S.J.P.T. Welbers en dr. H.A.E.D.J. Simons, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Excluton Druten B.V., vertegenwoordigd door drs. F.C. Wulterkens en [directeur], als partij gehoord.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plan
2. Met het plan wordt de omvang van het bedrijventerrein gelegen tussen de Waal en de Waalbandijk uitgebreid. Voorts maakt het plan watergebonden vormen van bedrijvigheid mogelijk en is voorzien in een aangepaste geluidzone.
Beroepen
3. Het beroep van [appellanten sub 1] is gericht tegen de plandelen met de bestemming "Bedrijventerrein" betreffende de gronden van het voormalige Deelensterrein, het Conpaxterrein en het Exclutonterrein, en tegen de aanduiding "geluidzone - industrie". Voorts zijn het beroep van [appellanten sub 1] en het beroep van [appellant sub 2] gericht tegen het plandeel met de bestemming "Verkeer" betreffende de weg de Noord Zuid, voor zover daarmee de ontsluiting van het bedrijventerrein langs hun woningen mogelijk is gemaakt.
Ten aanzien van de plandelen met de bestemming "Bedrijventerrein" betreffende de gronden van het voormalige Deelensterrein, het Conpaxterrein en het Exclutonterrein voeren [appellanten sub 1] aan dat het plan ten onrechte de vestiging van watergebonden bedrijven mogelijk maakt, terwijl de gronden in de huidige situatie al door de bestaande bedrijven worden gebruikt, zodat het plan voor zover daarin een verruiming van de toegestane bedrijfsactiviteiten mogelijk is gemaakt volgens hen niet uitvoerbaar is.
Voorts voeren [appellanten sub 1] aan dat de raad zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de transportactiviteiten van het bedrijf Excluton met de toekenning van de bestemming "Bedrijventerrein" aan de gronden betreffende het voormalige Deelensterrein zijn bestemd. Deze activiteiten worden volgens [appellanten sub 1] door een afzonderlijke rechtspersoon uitgevoerd en bovendien vervoert het transportbedrijf niet exclusief goederen voor Excluton, zodat de activiteiten niet als ondergeschikt aan de bedrijfsvoering van Excluton kunnen worden aangemerkt.
3.1. In de verbeelding is weergegeven dat aan de gronden van het voormalige Deelensterrein, het Conpaxterrein en het Exclutonterrein de bestemming "Bedrijventerrein" is toegekend. Voorts is aan de gronden betreffende het Conpaxterrein de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - verpakkingsbedrijf" toegekend.
3.2. Ingevolge artikel 1 van Pro de planregels wordt in deze regels verstaan onder ‘watergebonden bedrijven’: bedrijven die voor de aan- en afvoer van grondstoffen, halffabricaten en/of producten mede gebruik maken van het transport over water.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor:
a. watergebonden bedrijven in de milieucategorieën 3.1 tot en met 5.2, zoals genoemd in bijlage 1 (Staat van bedrijfsactiviteiten), waaronder de vestiging van geluidzoneringsplichtige inrichtingen;
b. tevens een niet-watergebonden productie- en handelsbedrijf in verpakkingsmaterialen ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - verpakkingsbedrijf";
[..]
Ingevolge lid 4.2, onder 4.2.1, gelden voor het bouwen van bedrijfsgebouwen de volgende bepalingen:
a. Bedrijfsgebouwen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd.
b. De oppervlakte mag per bedrijfsgebouw niet meer bedragen dan voor het betreffende bedrijfsperceel per bedrijfsgebouw is aangegeven in bijlage 2 (Overzicht bestaande bebouwing 1997), kolom 'Uitbreiding + 10%'.
[..].
3.3. Het plangebied is gelegen in de uiterwaarden van de Waal. In de plantoelichting is vermeld dat het bedrijventerrein in het Regionaal Programma Bedrijventerreinen - dit betreft een uitwerking van de door de provinciale staten van Gelderland vastgestelde structuurvisie - is aangewezen als opvanglocatie voor watergebonden bedrijven. Gelet op deze aanwijzing heeft de raad met het plan beoogd om ruimte te bieden aan de nieuwvestiging van watergebonden bedrijvigheid op deze locatie.
Vaststaat dat in de bestaande situatie op het Exclutonterrein een betonfabriek is gevestigd. Dit bedrijf betreft een watergebonden bedrijf zoals opgenomen in bijlage 1 bij de planregels, zodat hiermee de aan de gronden toegekende bestemming reeds is gerealiseerd. Op het Conpaxterrein is een niet-watergebonden productie- en handelsbedrijf in verpakkingsmaterialen gevestigd. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat gelet op de functie van het bedrijventerrein als opvanglocatie voor watergebonden bedrijven, het op het Conpaxterrein gevestigde bedrijf op termijn naar een regulier bedrijventerrein zal worden verplaatst. Nu het plan ter plaatse echter tevens bestemd is voor een productie- en handelsbedrijf, is de aan deze gronden toegekende bestemming eveneens reeds gerealiseerd. Weliswaar maakt het plan naast de op de gronden gevestigde bedrijven tevens andere soorten bedrijven mogelijk, maar gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre niet uitvoerbaar is. Het betoog faalt.
3.4. Het plan maakt op de gronden betreffende het voormalige Deelensterrein de vestiging van watergebonden bedrijven in de milieucategorieën 3.1 tot en met 5.2 mogelijk. De vestiging van een zelfstandig transportbedrijf is met de toekenning van de bestemming "Bedrijventerrein" niet toegestaan. In de plantoelichting is vermeld dat beoogd is om met de toekenning van de bestemming "Bedrijventerrein" de transportactiviteiten behorende bij de bedrijfsvoering van de betonfabriek van Excluton te bestemmen. Niet in geschil is dat het terrein in de bestaande situatie wordt gebruikt ten behoeve van transportactiviteiten. In hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de bestaande transportactiviteiten niet als behorend bij de betonfabriek kunnen worden aangemerkt. In zoverre bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan in zoverre onzorgvuldig heeft vastgesteld. Daarbij wordt in overweging genomen dat voor zover [appellanten sub 1] hebben betoogd dat deze activiteiten zijn ondergebracht in een afzonderlijke rechtspersoon, daaruit niet volgt dat de verrichte activiteiten niet behoren bij de betonfabriek. Voorts heeft Excluton Druten B.V. ter zitting onweersproken gesteld dat weliswaar ook transportactiviteiten voor de andere vestigingen van Excluton worden uitgevoerd, maar dat die activiteiten in omvang ondergeschikt zijn aan de transportactiviteiten voor de op het bedrijventerrein aanwezige vestiging. Het betoog faalt.
4. [appellanten sub 1] betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met het in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (hierna: het Barro) opgenomen verbod inhoudende dat ten opzichte van het voorgaande plan geen wijzigingen van gronden gelegen in het stroomvoerende deel van het rivierbed mogen worden toegestaan. Zij wijzen erop dat op het voormalige Deelensterrein naast een functiewijziging van de bestaande bebouwing, tevens een functiewijziging van de omliggende gronden mogelijk is gemaakt. Volgens [appellanten sub 1] is deze wijziging, anders dan de raad stelt, niet toegestaan op grond van de in artikel 2.4.4, aanhef en onder l, van het Barro opgenomen uitzondering op het verbod. Gelet op de omvang van de omliggende gronden kan het volgens hen ook niet de bedoeling van de wetgever zijn geweest dat met artikel 2.4.4, aanhef en onder l, van het Barro eveneens een functiewijziging van de omliggende gronden kan worden toegestaan. Ten aanzien van het Conpaxterrein en het Exclutonterrein betogen [appellanten sub 1] dat een functiewijziging van de omvangrijke terreinen buiten de bestaande bebouwing ten onrechte mogelijk is gemaakt, terwijl naar hun mening in zoverre ook geen sprake is van een in artikel 2.4.4 van het Barro genoemde uitzondering op het verbod dat geen wijzigingen mogen worden toegestaan. Daarnaast betogen zij dat het plan niet voorziet in een activiteit waardoor meer ruimte voor de rivier ontstaat, zodat evenmin op grond artikel 2.4.5, eerste lid, van het Barro van het daarin opgenomen verbod kan worden afgeweken.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd met het Barro is vastgesteld. Volgens de raad zijn de in het plan op het voormalige Deelensterrein, het Conpaxterrein en het Exclutonterrein mogelijk gemaakte nieuwe functies toegestaan op grond van artikel 2.4.4, aanhef en onder l, van het Barro. Volgens de raad volgt uit de mogelijkheid die met dit artikellid wordt geboden om een functieverandering binnen bestaande bebouwing toe te staan, dat eveneens een functiewijziging van de omliggende gronden mogelijk kan worden gemaakt.
De raad heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de artikelen 2.4.4 en 2.4.5 van het Barro niet strekken ter bescherming van de belangen van [appellanten sub 1], zodat het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) opgenomen relativiteitsvereiste aan de vernietiging van het plan in de weg staat. Met het Barro is volgens de raad beoogd een correcte doorwerking van de nationale belangen naar de lagere overheden te garanderen.
4.2. Ingevolge artikel 8:69a van Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
4.3. Ingevolge artikel 2.4.4 van het Barro kan onverminderd artikel 2.4.3 een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het stroomvoerend deel van het rivierbed ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan uitsluitend een wijziging mogelijk maken, voor zover daarbij een of meer van de volgende activiteiten worden mogelijk gemaakt:
[..]
l. een functieverandering binnen de bestaande bebouwing;
[..]
Ingevolge artikel 2.4.5, eerste lid, maakt een bestemmingsplan dat betrekking heeft op het stroomvoerend deel van het rivierbed, onverminderd artikel 2.4.3, ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan geen wijziging mogelijk, die andere bestemmingen dan bedoeld in artikel 2.4.4, onder j tot en met m, toestaat tenzij daarbij activiteiten worden mogelijk gemaakt die per saldo meer ruimte voor de rivier opleveren op een vanuit rivierkundig oogpunt bezien zo gunstig mogelijke locatie.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt aan het eerste lid slechts toepassing gegeven voor zover in het bestemmingsplan is vastgelegd welke maatregelen die per saldo meer ruimte voor de rivier opleveren worden genomen.
4.4. Uit bijlage 3 bij het Barro volgt dat het deel van de Waal dat onderdeel uitmaakt van het plangebied, gelegen is in het stroomvoerend deel van het rivierbed, zodat de artikelen 2.4.4 en 2.4.5 van het Barro van toepassing zijn.
4.5. In het voorgaande plan "Buitengebied" was aan de gronden betreffende het voormalige Deelensterrein de bestemming "Agrarisch gebied met bebouwing" toegekend. In het voorgaande plan "Ruimte voor de rivier" was aan de gronden betreffende het Conpaxterrein de bestemming "Bedrijven" toegekend. Aan een deel van die gronden was tevens de aanduiding "betonfabriek" en aan een ander deel tevens de aanduiding "productie en handel in verpakkingen" toegekend. Aan de gronden betreffende het Exclutonterrein was in het voorgaande plan "Ruimte voor de rivier" de bestemming "Bedrijven" en de aanduiding "betonfabriek" toegekend. Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef, en onder d, van de planvoorschriften van dat plan is hiermee ter plaatse van het Conpaxterrein de productie en handel in verpakkingen (Niverka) toegestaan en ter plaatse van het Exclutonterrein een betonfabriek (Excluton).
4.6. In het plan is de bestemming "Bedrijventerrein" toegekend aan de gronden betreffende het voormalige Deelensterrein, het Conpaxterrein en het Exclutonterrein. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn ter plaatse watergebonden bedrijven in de milieucategorieën 3.1 tot en met 5.2 zoals genoemd in bijlage 1 (Staat van bedrijfsactiviteiten) toegestaan. Hiermee voorziet het plan voor de gronden betreffende het voormalige Deelensterrein in een functiewijziging van agrarisch naar bedrijfsdoeleinden. Ten aanzien van de gronden betreffende het Conpaxterrein en het Exclutonterrein voorziet het plan eveneens in een functiewijziging aangezien met de toekenning van de bestemming "Bedrijventerrein" naast een niet-watergebonden bedrijf op het gebied van productie en handel in verpakkingsmaterialen onderscheidenlijk een betonfabriek, tevens andere bedrijfsactiviteiten ter plaatse zijn toegestaan. Weliswaar zijn deze gronden in de bestaande situatie reeds in gebruik voor bedrijfsdoeleinden, maar dit doet niet af aan de omstandigheid dat de raad bij de vaststelling van het plan dient te beoordelen wat de gevolgen zijn van alle met het plan mogelijk gemaakte functies. Gelet op het voorgaande stelt de Afdeling vast dat het plan voorziet in een wijziging van het toegestane gebruik binnen de bestaande bebouwing en van de omliggende gronden van het Conpaxterrein, het Exclutonterrein en het voormalige Deelensterrein.
4.7. Uit artikel 2.4.5, eerste lid, van het Barro volgt dat een bestemmingsplan slechts in een wijziging ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan kan voorzien, indien sprake is van de in artikel 2.4.4, onder j tot en m, van het Barro genoemde activiteiten, dan wel indien daarbij activiteiten worden toegestaan die per saldo meer ruimte voor de rivier opleveren op een vanuit een rivierkundig oogpunt bezien zo gunstig mogelijke locatie. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de in het plan mogelijk gemaakte wijzigingen ten opzichte van de voorgaande plannen, wijzigingen betreffen als bedoeld in artikel 2.4.4, onder l, van het Barro. Ingevolge dit onderdeel kan in een bestemmingsplan een functiewijziging mogelijk worden gemaakt, indien sprake is van een functieverandering binnen bestaande bebouwing.
Zoals hiervoor overwogen voorziet het plan ten opzichte van de voorgaande plannen naast een functieverandering in de bestaande bebouwing, tevens in een functiewijziging van de omliggende gronden. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de functiewijziging van de omliggende gronden, die thans grotendeels in gebruik zijn als tasvelden en ten behoeve van transportactiviteiten, eveneens is toegestaan op grond van artikel 2.4.4, aanhef en l, van het Barro, nu een andere uitleg volgens de raad afbreuk zou doen aan de mogelijkheid die het Barro biedt om een functiewijziging toe te staan. Voor dit standpunt ziet de Afdeling echter geen aanknopingspunten in de tekst van het artikel, noch in de nota van toelichting bij het Barro. In de nota van toelichting bij het Barro (nota van toelichting blz. 66; Stb. 2001, 391) is ten aanzien van dit artikel slechts vermeld dat hergebruik van bestaande bebouwing is toegestaan om leegstand van gebouwen te voorkomen. Voor zover de raad ter zitting heeft gesteld dat de wetgever met een voorgestelde wijziging van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht, met welk artikel de mogelijkheid wordt geboden om een functiewijziging van gebouwen toe te staan, expliciet tot uitdrukking heeft gebracht dat tevens beoogd is om met dit artikel een functiewijziging van gronden mogelijk te maken, volgt daar naar het oordeel van de Afdeling niet uit dat de wetgever ten aanzien van artikel 2.4.4, aanhef en onder l, van het Barro dit eveneens heeft beoogd. Dit volgt evenmin uit de niet nader onderbouwde stelling van de raad ter zitting dat reeds een watervergunning is verleend. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat sprake is van wijzigingen als bedoeld in artikel 2.4.4, onder l, van het Barro. Voorts is niet gebleken dat de genoemde functiewijzigingen anderszins mogelijk zijn op grond van artikel 2.4.4 of artikel 2.4.5, eerste lid, van het Barro. Gelet op het voorgaande is het plan in strijd met artikel 2.4.5, eerste lid, van het Barro vastgesteld. Het betoog slaagt.
4.8. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is van belang om vast te stellen of de door [appellanten sub 1] ingeroepen norm kennelijk strekt ter bescherming van hun belangen. [appellanten sub 1] beroepen zich op de in artikel 2.4.5, eerste lid, van het Barro opgenomen norm. De in het Barro opgenomen normen betreffen ingevolge artikel 4.3, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening de nationale belangen waarvan met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is geacht dat deze in acht worden genomen bij het vaststellen van bestemmingsplannen. Weliswaar zijn de in het Barro opgenomen normen hiermee gericht tot de raad als bevoegd bestuursorgaan voor het vaststellen van bestemmingsplannen, maar hieruit volgt, anders dan de raad stelt, niet zonder meer dat deze normen niet mede strekken ter bescherming van de belangen van individuele burgers.
Uit de nota van toelichting bij het Barro (nota van toelichting blz. 42; Stb. 2001, 391) blijkt dat het rijksbeleid, welk beleid ten grondslag is gelegd aan de vaststelling van titel 2.4 van het Barro, gericht is op het waarborgen van de veiligheid tegen overstromingen vanuit grote rivieren en op het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit. Voorts is vermeld dat hiermee beoogd is om de beschikbare afvoer- en bergingscapaciteit van het rivierbed van de grote rivieren te behouden en ontwikkelingen tegen te gaan die de mogelijkheid tot rivierverruiming door verbreding en verlaging feitelijk onmogelijk maken. De belangen van [appellanten sub 1] betreffen het gevrijwaard blijven van overstromingen. Gelet op mogelijke gevolgen van het eventueel tekortschieten van de waterbergende en - afvoerfunctie van het rivierbed van de Waal ter plaatse, kan niet worden gesteld dat de door hen ingeroepen norm kennelijk niet strekt tot bescherming van hun belangen. Artikel 8:69a van de Awb staat derhalve niet in de weg aan de vernietiging van de bestreden plandelen.
Conclusie
5. In hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het betreft de plandelen met de bestemming " Bedrijventerrein" betreffende de gronden van het voormalige Deelensterrein, het Conpaxterrein en het Exclutonterrein, is genomen in strijd met artikel 2.4.5, eerste lid, van het Barro. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Gelet op de samenhang van de genoemde plandelen met de overige delen van het bestreden besluit ziet de Afdeling aanleiding tevens de overige delen van het plan te vernietigen.
Gezien deze vernietiging behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer en bestaat aanleiding ook het beroep van [appellant sub 2] gegrond te verklaren.
5.1. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
Proceskosten
6. De raad dient ten aanzien van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Druten van 18 april 2013;
III. draagt de raad van de gemeente Druten op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Druten tot vergoeding van bij [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 487,00 (zegge: vierhonderdzevenentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere;
veroordeelt de raad van de gemeente Druten tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de raad van de gemeente Druten aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) voor [appellanten sub 1], met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere, en € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) voor [appellant sub 2] vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Donner-Haan
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2014
674.