Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14/2043
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres 1], te [woonplaats] ,
[eiseres II], te [woonplaats] ,
[eiseres III], te [woonplaats III] , en
[eiseres IV], te [woonplaats IV] , (hierna zowel afzonderlijk als tezamen aangeduid als:) eisers (gemachtigde: mr. T.J. van Veen),
[eiseres II], te [woonplaats] ,
[eiseres III], te [woonplaats III] , en
[eiseres IV], te [woonplaats IV] , (hierna zowel afzonderlijk als tezamen aangeduid als:) eisers (gemachtigde: mr. T.J. van Veen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn, verweerder (gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam).
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder een aanvraag van eisers om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 6 februari 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en eisers een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 187.500, vermeerderd met de wettelijke rente.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2015.
Eisers zijn vertegenwoordigd door B. Minnen, bijgestaan door hun gemachtigde en vergezeld van A.K. Mijnheer (hierna: Mijnheer), werkzaam bij Van de Loosdrecht B.V.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J.M. van Weegen, bijgestaan door zijn gemachtigde en vergezeld van J. Statema, werkzaam bij Adviesbureau Statema B.V.
Overwegingen
1. Eisers exploiteren [bungalowpark] te [woonplaats V], dat zij op 24 juni 2002 in eigendom hebben verkregen.
Hun planschadeverzoek is gebaseerd op het beweerdelijk planologisch nadeel ten gevolge van de wijziging van de bouwvoorschriften voor recreatiewoningen bij een bestemmingsplanherziening, inhoudende de toevoeging van een maximaal toegelaten inhoudsmaat en een verbod op ondergronds bouwen.
De daardoor beweerdelijk geleden schade is gesteld op € 3.586.050.
Het verzoek is onderbouwd met een rapport van Mijnheer van 8 december 2008, dat later in bezwaar en in beroep is aangevuld.
2. De bestemmingsplanherziening, die dateert van 15 juni 2006, betreft het bestemmingsplan “Buitengebied Agrarische Enclave, 1e herziening” (hierna: het nieuwe bestemmingsplan of het nieuwe regime) van het bestemmingsplan “Buitengebied Agrarische Enclave” (hierna: het oude bestemmingsplan of het nieuwe regime), dat dateert van 25 januari 2001.
De bedoelde bouwvoorschriften waren in het oude bestemmingsplan vervat in artikel 20, derde lid, onder f, van de planvoorschriften, en in het nieuwe bestemmingsplan in artikel 3.16, derde lid, onder f, van de planvoorschriften.
In beide bestemmingsplannen is de grond bestemd voor “recreatieve voorzieningen” en mogen - overeenkomstig de destijds feitelijk bestaande, oorspronkelijke situatie - 45 recreatiewoningen worden gebouwd.
In beide artikelleden is onder f bepaald: “van recreatiewoningen mag de oppervlakte niet meer dan 75 m2, de goothoogte niet meer dan 3 m en de hoogte niet meer dan 5 m bedragen”.
In het nieuwe bestemmingsplan is aan deze bepaling toegevoegd: (1e) dat de inhoud van recreatiewoningen niet meer dan 300 m3 mag bedragen en (2e) dat het ondergronds bouwen onder recreatiewoningen niet is toegestaan.
3. Het planschadeverzoek heeft verweerder bij het primaire besluit afgewezen op de grond dat - kort gezegd - geen sprake is van planologisch nadeel. Verweerder heeft dit gebaseerd op het ter zake door de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken uitgebrachte advies van maart 2011, zoals dat nadien is aangevuld.
Naar aanleiding van hetgeen daartegen in bezwaar naar voren is gebracht, heeft verweerder nogmaals om advies gevraagd, ditmaal bij HaskoningDHV Nederland B.V. Zij heeft advies uitgebracht bij rapport van 26 juni 2013, dat daarna is aangevuld. Overeenkomstig dat advies heeft verweerder zich bij het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat van een beperkt planologisch nadeel sprake is, op grond waarvan eisers een schadetegemoetkoming is toegekend van € 187.500. Dit bedrag, vermeerderd met de wettelijke rente, is inmiddels betaald.
In beroep heeft verweerder zich primair op het standpunt gesteld dat geen sprake is van planologisch nadeel en dus evenmin van schade, en subsidiair dat - kort gezegd - op grond van hetgeen in beroep is aangevoerd niet kan worden aangenomen dat meer schade is geleden dan het toegekende bedrag.
4. De kern van het betoog van eisers in beroep is dat verweerder de bij het bestreden besluit toegekende tegemoetkoming ten onrechte niet op € 3.586.050 heeft bepaald, althans niet op meer dan de toegekende € 187.500. Onder het oude regime mochten immers veel omvangrijker recreatiewoningen worden gebouwd dan onder het nieuwe, zodat - hetgeen door hun deskundige wordt onderbouwd - het planologisch nadeel en het daaruit voortvloeiende schadebedrag veel hoger is dan door verweerder - en diens deskundigen - is aangenomen.
5. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht, of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologisch regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient het planologisch regime na de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologisch regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologisch regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
Aan de vraag omtrent de omvang van een tegemoetkoming in planschade gaat dus een vergelijking van de oude en nieuwe planologische situatie vooraf, waarbij moet worden beoordeeld of er voor betrokkene een nadeliger planologische situatie is ontstaan. Een juiste bepaling van de omvang van planschade is niet mogelijk zonder eerst deze (prealabele) kwestie te beoordelen. Die beoordeling behoort volledig tot de competentie van verweerder en de uitkomst daarvan wordt door de bestuursrechter vol getoetst. Aan eventueel uitgebrachte adviezen van ter zake deskundigen op dit punt komt geen bijzondere betekenis toe, omdat het een juridische beoordeling betreft. Zodanige betekenis komt daaraan wel toe bij de bepaling van de op geld waardeerbare details van het nadeel en de taxatie van het bedrag van de schade, die eerst aan de orde komt wanneer is vastgesteld dat er planologisch nadeel is.
6. Over de vergelijking van de oude en nieuwe planologische situatie en de houdbaarheid van de standpunten van partijen ter zake, overweegt de rechtbank het volgende.
6.1.
Uit de vermelde voorschriften met betrekking tot de maximale oppervlakte (75 m2), goothoogte (3 m) en hoogte (5 m) van recreatiewoningen - artikel 20 (onderscheidenlijk 3.16), derde lid, onder f, van de planvoorschriften, die in zoverre dus ongewijzigd zijn gebleven - blijkt dat de planwetgever - zowel in het oude als het nieuwe bestemmingsplan - de omvang van recreatiewoningen in zoverre heeft willen beperken. Daarbij is niet gedefinieerd wat in de planvoorschriften moet worden verstaan onder “oppervlakte van recreatiewoningen”. Het begrip recreatiewoning is wel gedefinieerd (in artikel 1, onderscheidenlijk 1.1). Verder is in de meetvoorschriften (artikel 2, onderscheidenlijk 1.2) onder meer bepaald hoe de grondoppervlakte van bouwwerken moet worden gemeten. Het begrip grondoppervlakte is evenwel niet gedefinieerd en het wordt in de bedoelde bouwvoorschriften niet gebezigd: daarin is gewoon sprake van “oppervlakte” van “recreatiewoningen”. De vraag kan dus rijzen of daarmee iets anders is bedoeld dan in het gangbare spraakgebruik, met andere woorden iets anders dan - zoals verweerder in beroep betoogt - de woonoppervlakte van recreatiewoningen. Volgens eisers is dat het geval. Hun visie komt erop neer dat hiermee het grond(vloer)oppervlak (de horizontale projectie, de ‘footprint’) van de recreatiewoning moet zijn bedoeld, waarbij boven elkaar liggende vloeren bij de oppervlakteberekening dus slechts eenmaal worden geteld. Die visie heeft dus tot gevolg dat onder het oude regime, theoretisch beschouwd, onder recreatiewoningen onbegrensd ondergronds kon worden gebouwd.
6.2.
De rechtbank acht de visie van eisers niet juist. De rechtbank is van oordeel dat de “oppervlakte” van “recreatiewoningen” betrekking heeft op de woonoppervlakte van recreatiewoningen, meer specifiek: op de totale oppervlakte van de voor recreatiebewoning bruikbare verblijfsruimten. Dit sluit aan bij het in het maatschappelijk verkeer gangbare spraakgebruik. De planvoorschriften, noch de plantoelichtingen of de kennelijke bedoeling van de planwetgever bieden enig aanknopingspunt op grond waarvan daarvan zou moeten worden afgeweken.
De door eisers aangehaalde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: AbRvS) van 7 mei 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD1098) leidt niet tot een ander oordeel. Dat de AbRvS in die zaak - waar het ging om het begrip vloeroppervlakte - het beleid van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bronckhorst om het bruto oppervlak van boven elkaar gelegen vloeren slechts eenmaal te rekenen niet onredelijk achtte, betekent niet dat dat de in het algemeen enig mogelijke uitleg is van het begrip oppervlakte. Ook overigens is de onderhavige situatie niet op een lijn te stellen met dat geval. Daar moest immers de oppervlakte van de kelder worden meegeteld bij het bepalen van de totale oppervlakte reeds omdat de kelder niet onder de recreatiewoning was gebouwd, maar onder de grond ernaast.
6.3.
Dat uit het ontbreken van een ondergronds bouwverbod onder recreatiewoningen voortvloeit dat ondergronds bouwen niet verboden was onder het oude regime, betekent niet dat de planwetgever destijds ook heeft beoogd dat niet te verbieden. Daarvoor bieden de plantoelichting, noch de planvoorschriften zelf, enig aanknopingspunt. Uit de plantoelichting kan slechts worden afgeleid dat de planwetgever heeft beoogd de bestaande situatie positief te bestemmen en de maatvoering daarop en op de destijds gebruikelijke maatvoering af te stemmen. Aan ondergronds bouwen is kennelijk niet gedacht.
Uiteraard volgt uit het expliciete verbod van ondergronds bouwen in de nieuwe planvoorschriften zonder meer dat beoogd is om dit niet langer toe te staan. Niet evident is echter dat daarmee en met het voorschrift waarmee de maximale inhoud is bepaald (op 300 m3) is beoogd om het bouwvolume te beperken ten opzichte van het oude regime. Uit de plantoelichting valt dat niet op te maken. Daaruit valt slechts te begrijpen dat beide nieuwe voorschriften zijn overgenomen uit het Streekplan Gelderland 2005.
Het vorenstaande wordt bevestigd wanneer ervan wordt uitgegaan dat de maximale oppervlakte betrekking heeft op de maximale woonoppervlakte. Dan vloeit immers ook uit de berekening van de maximaal mogelijke inhoud van recreatiewoningen onder het oude regime voort dat dit volume door de nieuwe regel niet wordt beperkt. De maximaal mogelijke inhoud bedraagt immers onder het oude regime (lengte x breedte x hoogte = 10 x 7,5 x 3 m =) 225 m3 + (ruimte onder de kap, geen verblijfsruimte zijnde: 10 x 7,5 x 2 m = 150 m3 / 2 =) 75 m3 = 300 m3, hetgeen dus niet gelijk is aan het door eisers gestelde mogelijke bouwvolume van circa 540 m3, maar aan de onder het nieuwe regime gestelde maximale inhoudsmaat. Omdat ondergronds bouwen onder het oude regime, aldus beschouwd, geen groter woonoppervlak dan 75 m2 tot gevolg mocht hebben, zal ondergronds bouwen uitsluitend tot een geringer bovengronds woonoppervlak hebben mogen leiden. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de AbRvS van 23 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP8727) en 14 november 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY3048), waaruit naar voren komt dat de mogelijkheid tot ondergronds bouwen wegens het ontbreken van een bouwverbod niet afdoet aan de gelding van de overige bouwvoorschriften.
6.4.
Uit het vorenstaande volgt dus dat de betrokken voorschriften van het nieuwe bestemmingsplan wat betreft de bouwvoorschriften voor recreatiewoningen geen nadelige beperkingen inhouden ten opzichte van het oude bestemmingsplan. Al hetgeen eisers ten betoge van het tegendeel naar voren hebben gebracht, treft geen doel.
7. De rechtbank concludeert dat, nu uit de planvergelijking in dit geval moet worden afgeleid dat eisers niet in een nadeliger planologische situatie zijn komen te verkeren, zij dus geen schade hebben geleden.
Het betoog - en al hetgeen eisers daartoe naar voren hebben gebracht - dat verweerder het toegekende bedrag ten onrechte niet op € 3.586.050, althans niet op een hoger bedrag dan de toegekende € 187.500, heeft bepaald, kan dus geen doel treffen.
8. De slotsom is dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Groverman, voorzitter, mr. drs. J.H. van Breda en mr. B.J. Zippelius, rechters, in aanwezigheid van mr. F.E.M. Rosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
.
.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.