Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Belastingrecht
zaaknummer: AWB 15/434
uitspraak van de meervoudige belastingkamer van 24 december 2015
in de zaak tussen
[X] BV, te [Z] , eiseres
(gemachtigde: mr. [gemachtigde] ),
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Ede, verweerder.
Procesverloop
Verweerder heeft op 26 november 2013 aan eiseres bij schriftelijke kennisgeving voor de aanvraag van een omgevingsvergunning een bedrag van € 99.993,07 aan leges in rekening gebracht.
Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 18 december 2014 de nota leges gehandhaafd.
Eiseres heeft daartegen bij fax van 23 januari 2014, ontvangen door de rechtbank op dezelfde dag, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan eiseres.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2015.
Namens eiseres zijn verschenen [A] en haar gemachtigde. Namens verweerder zijn verschenen [gemachtigde] , [B] , [C] en [D] .
Eiseres heeft ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan de rechtbank en aan de wederpartij.
Overwegingen
Feiten
Eiseres heeft met dagtekening 25 juli 2013 een aanvraag ingediend tot het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor de realisatie van een bedrijfsgebouw voor productie van betonwaren.
In de Tarieventabel behorende bij de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2013 (hierna: Tarieventabel) is in artikel 2.1.1.2 het volgende bepaald:
“(…) bouwkosten:
De aannemingssom exclusief omzetbelasting, bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme Administratieve Voorwaarden voor de uitvoering van werken en van technische installatiewerken 2012 (UAV 2012), voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten, exclusief omzetbelasting, bedoeld in het normblad NEN 2631, uitgave 1979, of zoals dit normblad laatstelijk is vervangen of gewijzigd. Indien het bouwen geheel of gedeeltelijk door zelfwerkzaamheid geschiedt wordt in deze titel onder bouwkosten verstaan: de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft. Om de hoogte van de bouwleges te bepalen, moeten de bouwkosten per bouwwerk berekend worden. Deze worden bepaald met het (online)rekenprogramma “Basisbedragen Gebouwen” van het Nederlands Bouwkosten Instituut. Voor het bepalen van de bouwkosten is de datum van indiening van de aanvraag leidend.”
3. Eiseres heeft de bouwkosten van het bouwwerk geschat op in totaal € 2.106.500 (exclusief BTW).
4. Voor het in behandeling nemen van de aanvraag heeft verweerder een bedrag van € 99.993,07 aan leges in rekening gebracht. Verweerder is bij de vaststelling van de hoogte van de leges uitgegaan van een bedrag van € 6.121.738 (exclusief BTW) aan bouwkosten.
5. Bij brief van 18 december 2013 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de nota leges. Tijdens de bezwaarfase heeft eiseres een nadere begroting overgelegd, waaruit volgt dat de bouwkosten € 2.839.182 (exclusief BTW) bedragen.
6. Naar aanleiding van het bezwaar heeft verweerder op 12 mei 2014 een brief aan eiseres gestuurd, waarin onder meer het volgende staat vermeld:
“(…)
“(…)
BouwkostenBij het bepalen van de bouwkosten gaan wij uit van hetgeen daarover in de legesverordening is opgenomen (…)
Om de hoogte van de bouwleges te bepalen, moeten de bouwkosten per bouwwerk berekend worden. Deze worden bepaald met het (online) rekenprogramma “Basisbedragen Gebouwen”van het Nederlands Bouwkosten Instituut. Voor het bepalen van de bouwkosten is de datum van indiening van de aanvraag leidend.
De bouwkosten zijn conform het bovenstaande alsvolgt bepaald:
De bouwkosten zijn conform het bovenstaande alsvolgt bepaald:
Omschrijving
Inhoud
€/m3
Agrarische en industrievoorzieningen
Overige industrievoorzieningen
Bouwwerken voor de zware industrie
Productie/opslaghallen,
geoleerd/vanaf 7,50 m
165010 m3
37,10
= € 6.121.738,00 (…)”
7. Verweerder heeft op 18 december 2014 uitspraak op bezwaar gedaan en het bezwaar ongegrond verklaard.
8. Bij het verweerschrift, ingediend op 28 april 2015, heeft verweerder in verband met het beroep van eiseres op de overschrijding van de zogenoemde opbrengstlimiet met betrekking tot de Verordening op de heffing en invordering van leges 2013 (hierna: de legesverordening 2013) een samenvatting begroting 2013 ten behoeve van de berekening dekking leges (hierna: de samenvatting) overgelegd. De samenvatting bevat tabellen waarin per titel en per hoofdstuk van de Tarieventabel de legesgerelateerde diensten, de geraamde opbrengsten, kosten en de mate van kostendekkendheid staan weergegeven. Voorts is er een verdeling gemaakt van de totale kosten, loonkosten, kosten overhead en directe kosten. Uit de samenvatting blijkt een totaalbedrag aan kosten van € 7.339.907 en een totaalbedrag aan opbrengsten van € 5.067.991, hetgeen leidt tot een kostendekking van 69%.
9. Bij brief van 3 november 2015, ingekomen 5 november 2015, heeft verweerder een rapport kostendekkendheid leges gemeente Ede, belastingjaar 2013 (hierna: het rapport), overgelegd. In het rapport zijn tabellen opgenomen die overeenkomen met de tabellen van de samenvatting. Naast een inleiding bevat het rapport een paragraaf over het toerekenen van de kosten, beschrijving van de werkzaamheden van het rapport, een specificatie van de tabellen en een beoordeling van de plausibiliteit van de begroting.
10. Verweerder heeft in de beroepsfase controleberekeningen laten uitvoeren door het Nederlands Bouwkosten Instituut (hierna: NBI). Op grond van deze berekeningen komt het NBI voor de realisatie van het onderhavige bedrijfsgebouw tot een bedrag van € 5.539.302 aan bouwkosten.
Geschil
11. In geschil is het antwoord op de vraag of de leges terecht en, zo ja, tot een juist bedrag aan eiseres in rekening zijn gebracht.
Beoordeling van het geschil
Strijd met het motiveringsbeginsel
12. Eiseres heeft gesteld dat de uitspraak op bezwaar in strijd met artikel 3:46 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb) niet op een deugdelijke motivering berust en om die reden dient te worden vernietigd. De rechtbank overweegt dat de loop van de procedure in belastingzaken in beginsel meebrengt dat eventuele onzorgvuldigheden in de totstandkoming en/of de motivering van de omstreden beschikking en/of de bestreden uitspraak, voor zover daar in onderhavig geval al sprake van zou zijn, op zichzelf niet tot vernietiging van die uitspraak en vernietiging van de aanslag kunnen leiden. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding in dit geval van deze regel af te wijken. Het beroep van eiseres op dit punt faalt dan ook.
Hoorplicht
13. Eiseres stelt dat verweerder haar ten onrechte niet heeft gehoord in de bezwaarfase. Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan voordat het op bezwaar beslist belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord. Artikel 25, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR), welke bepaling ook op gemeentelijke heffingen van toepassing is (artikel 231 van Pro de Gemeentewet), bepaalt in afwijking van artikel 7:2, eerste lid, van de Awb dat de belanghebbende slechts wordt gehoord indien hij daarom verzoekt. Anders dan eiseres bepleit is naar het oordeel van de rechtbank de brief van eiseres van 10 maart 2014, gericht aan de Gemeente Ede, ten aanzien van de heer [E] , niet aan merken als een zodanig verzoek nu deze brief niet is gericht aan de heffingsambtenaar en deze brief, gelet op de inhoud daarvan, ziet op een overeengekomen betalingsregeling. Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank de hoorplicht dan ook niet geschonden. De stellingen van eiseres falen.
De verbindendheid van de legesverordening en Tarieventabel
14. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de legesverordening en de daarbij behorende Tarieventabel verbindende kracht moet worden ontzegd omdat de zogenaamde opbrengstlimiet over het jaar 2013 zoals bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet is overschreden. In dit verband merkt eiseres allereerst op dat verweerder het rapport pas bij brief van 3 november 2015 heeft overgelegd. Door volgens eiseres onnodig lang te wachten heeft verweerder haar de mogelijkheid ontnomen het rapport voor te leggen aan een onafhankelijke deskundige voor een gedegen beoordeling op juistheid. Om die reden dient deze productie wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te worden gelaten, dan wel dient haar een nadere termijn te worden gegeven om het rapport te kunnen beoordelen. Daarnaast stelt eiseres dat de programmabegroting van de gemeente Ede, die te raadplegen is op internet, niet aansluit bij het rapport en de daarin opgenomen raming van de baten en lasten. Er is volgens eiseres dan ook op geen enkele wijze controle mogelijk. Wat haar in ieder geval is opgevallen, is dat in het rapport voor de horeca, evenementen en markten aan kosten een bedrag van ongeveer € 700.258 is opgenomen, terwijl daar aan leges nog geen bedrag van € 40.000 tegenover staat. Alleen een kermis levert volgens eiseres al veel meer op. Er is volgens haar door verweerder gegoocheld met cijfers. Om die reden bestrijdt zij dan ook de juistheid van de raming.
15. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de opbrengstlimiet niet is overschreden. Hij verwijst in dit verband naar de samenvatting overgelegd bij het verweerschrift en het rapport. Hij is van mening dat daarmee inzicht is verschaft. Met betrekking tot de door eiseres gestelde oncontroleerbaarheid doet verweerder een bewijsaanbod om nadere stukken over te leggen. De programmabegroting waarnaar eiseres verwijst is een geheel ander stuk dan de op de legesverordening gebaseerde raming, aldus verweerder. Er bestaat geen verband tussen deze twee stukken. Niettemin stelt verweerder dat er wel degelijk op een aantal posten aansluiting is te verkrijgen. Hij verwijst in dit verband naar bladzijde 65 van de programmabegroting. Ten aanzien van de markten en evenementen voert verweerder aan dat onder het kopje kosten alle denkbare werkzaamheden zijn opgenomen, waardoor deze post hoog uitvalt. De opbrengsten daarentegen zijn laag, omdat de leges die geheven worden over deze activiteiten laag zijn. De opbrengsten voor de markten zijn in een aparte verordening opgenomen en maken dus geen deel uitmaken van de porgrammabegroting.
16. Ingevolge artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, van de wet worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (de opbrengstlimiet).
17. De opbrengstlimiet wordt toegepast op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden. Daarbij gaat het dus niet om de kostendekking per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de verordening opgenomen diensten (vgl. Hoge Raad 4 februari 2005, nr. 38860, ECLI:NL:HR:2005:AP1951). Dat beoordelingskader is niet gewijzigd of vervangen door de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (vgl. Hof Arnhem-Leeuwarden 28 januari 2014, nr. 13/00081, ECLI:NL:GHARL:2014:494).
18. De vaststelling van tarieven als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet berust voorts op een raming, welke raming moet berusten op gegevens omtrent geraamde baten en lasten in de gemeentebegroting voor het desbetreffende jaar dan wel gegevens die op geraamde baten en lasten in die begroting zijn terug te voeren. Daaruit vloeit noodzakelijkerwijs voort dat bij die vaststelling van tarieven niet ten aanzien van alle posten zekerheid of een volledig inzicht kan bestaan. In het kader van een geschil omtrent de naleving van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd (vgl. HR 4 februari 2005, hiervoor aangehaald, en HR 16 april 2010, nr. 08/02001, ECLI:NL:HR:2010:BM1236).
19. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad volgt voorts dat verweerder de partij is die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van een geschil over de opbrengstlimiet, zodat verweerder inzicht dient te verschaffen in de desbetreffende ramingen en, indien eiseres ten aanzien van een of meer posten in de raming gemotiveerd in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake', om nadere inlichtingen over deze post(en) te verstrekken, teneinde naar vermogen deze twijfel weg te nemen. Voor zover eiseres stelt dat die nadere inlichtingen feitelijk onjuist zijn, rust de bewijslast voor die stelling op haar (vgl. Hoge Raad 4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777).
20. Allereerst ziet de rechtbank zich geplaatst voor de vraag of, zoals eiseres stelt, het rapport te laat is overgelegd en, zo ja, welk rechtsgevolg dit meebrengt. In dit verband constateert de rechtbank dat het rapport weliswaar pas op 3 november 2015 is overgelegd, maar dat de samenvatting, waarvan de inhoud is opgenomen in het rapport, reeds deel uitmaakte van de producties bij het op 28 april 2015 ingediende verweerschrift. De rechtbank is van oordeel dat de samenvatting een duidelijk inzicht verschaft in de totaal geraamde kosten en opbrengsten. Zo bevat de samenvatting tabellen waarin per titel en per hoofdstuk de geraamde kosten en opbrengsten zijn verdeeld. Bovendien is er een verdeling gemaakt van de totale kosten, loonkosten, kosten overhead en directe kosten. Juist omdat de samenvatting voldoende inzicht biedt, had eiseres derhalve vanaf 28 april 2015 reeds de gelegenheid om een onafhankelijk deskundige de samenvatting te laten beoordelen. Dat zij dit heeft nagelaten en heeft gewacht op het rapport komt dan ook voor haar rekening en risico. De stelling van eiseres dat het rapport buiten beschouwing moet worden gelaten omdat zij er gelet op het late tijdstip waarop het is overgelegd niet heeft kunnen (laten) beoordelen, zal daarom worden gepasseerd. Om diezelfde reden zal eiseres ook geen nadere termijn worden gegund voor een nadere beoordeling van het rapport.
21. De rechtbank verwerpt vervolgens de in algemene bewoordingen weergegeven stelling van eiseres dat de samenvatting en het rapport niet te herleiden zijn tot de programmabegroting en dat de overgelegde specificaties onvoldoende controleerbaar, dan wel inzichtelijk zijn. Verweerder heeft onweersproken gesteld dat de programmabegroting, die op internet is te raadplegen, voor heel andere doeleinden is opgesteld. Zo heeft de programmabegroting op meer onderwerpen betrekking dan alleen leges en kent zij een geheel andere hoofdstukindeling. Gelet hierop behoeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in zijn algemeenheid geen verklaring te geven voor eventuele verschillen tussen het rapport en de programmabegroting of voor het eventueel ontbreken van aansluiting tussen beide rapporten. Verweerder heeft met de overgelegde bescheiden naar vermogen en in de mate die van hem mag worden verwacht het vereiste inzicht gegeven. Het door verweerder gedane nadere bewijsaanbod op dit punt behoeft dan ook geen behandeling.
22. Met haar stelling dat de raming van de kosten en opbrengsten betreffende de horeca en evenementen en markten niet juist kan zijn, heeft eiseres een van de posten gemotiveerd in twijfel getrokken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met zijn verweer, zoals hiervoor weergegeven, naar vermogen deze twijfel weggenomen, zodat ook deze stelling van eiseres dient te worden verworpen. Bovendien heeft te gelden dat indien deze stelling van eiseres al zou slagen, gelet op de aanwezige marge, nog niet aannemelijk zou zijn geworden dat de geraamde baten de geraamde lasten zouden overschrijden.
23. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder met overlegging van de samenvatting en het rapport inzicht heeft verschaft in de kostendekkendheid van de legesverordening. Eiseres voldoet met hetgeen zij naar voren heeft gebracht niet in de op haar rustende bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van haar beroep op de limietoverschrijding.
Bouwkosten
24. Op grond van artikel 2.1.1.2. van de Tarieventabel wordt onder bouwkosten verstaan, voor zover hier van belang, de aannemingssom exclusief omzetbelasting, bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme Administratieve Voorwaarden voor de uitvoering van werken en van technische installatiewerken 2012 (UAV 2012), voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten, exclusief omzetbelasting, bedoeld in het normblad NEN 2631.
25. Eiseres heeft in de aanvraag tot het verkrijgen van de omgevingsvergunning een bedrag van € 2.106.500 opgenomen aan geschatte bouwkosten. Zij heeft in bezwaar een nadere begroting overgelegd, waaruit volgt dat de bouwkosten € 2.839.182 (exclusief BTW) bedragen. Naar het oordeel van de rechtbank kan noch de schatting van de bouwkosten bij de aanvraag noch de nadere begroting van de bouwkosten worden aangemerkt als een aanneemsom als bedoeld in de Tarieventabel, nu het slechts om begrotingen gaat.
26. Nu aan de gemeenteraad bij de vaststelling van de heffingsmaatstaf voor de leges een ruime beoordelingsvrijheid toekomt, staat het een gemeente in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het best verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing. Dit betekent dat het hanteren van normatieve bouwkosten, die voortvloeien uit het (online) rekenprogramma “Basisbedragen Gebouwen” van het NBI, als uitgangspunt geoorloofd is. Ook het feit dat die kosten in het individuele geval hoger zijn dan de uiteindelijke aanneemsom betekent nog niet dat de nota leges niet tot een juist bedrag is opgelegd. Dit is slechts anders indien geconcludeerd zou moeten worden dat de methode leidt tot een onredelijke of willekeurige belastingheffing. Dat is door eiseres wel gesteld, maar, gelet op het gemotiveerde verweer van verweerder, niet aannemelijk geworden.
27. Zo heeft verweerder ter zitting een toelichting gegeven op de door hem gekozen categorie Agrarische en industrievoorzieningen, Overige industrievoorzieningen, Bouwwerken voor de zware industrie, Productie/opslaghallen. Gelet op deze toelichting acht de rechtbank de door verweerder gehanteerde categorisering niet onlogisch. Daar komt bij dat eiseres niet heeft gesteld dat voor het onderhavige gebouw de gehanteerde categorie niet juist is. De door eiseres ter zitting aangedragen verwijzing naar de bouwkosten van een distributiehal leidt niet tot een ander oordeel. Immers een dergelijk gebouw laat zich wat categorisering betreft niet vergelijken met het onderhavige bouwwerk voor productie van betonwaren.
28. Verweerder heeft zich dan ook voor het opleggen van de leges kunnen baseren op de met behulp van genoemd rekenprogramma berekende bouwkosten van € 6.121.738. Nu verweerder zich in het verweerschrift nader op het standpunt heeft gesteld dat de bouwkosten € 5.539.302 bedragen, zal de rechtbank dienovereenkomstig beslissen. Gelet hierop dient het beroep gegrond te worden verklaard.
29. De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 980 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490 en een wegingsfactor 1). Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de uitspraak op bezwaar;
- vermindert de legesnota tot één berekend naar een bouwsom van € 5.539.302;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak op bezwaar;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 980;
- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 331 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P. Vaatstra, voorzitter, mr. R.A. Eskes en mr. A.I. van Amsterdam, in tegenwoordigheid van mr. L.L. van Benthem, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 24 december 2015
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (belastingkamer), Postbus 9030, 6800 EM Arnhem.
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.