Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 16/598
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juli 2017
in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. F.E. van Nisselrooij),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringente Arnhem , verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder vastgesteld dat eiser niet in aanmerking komt voor een uitkering ingevolge de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (hierna: Wajong 2015).
Bij besluit van 18 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Tevens is eisers begeleider, [naam begeleider] , verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Diekema.
Het onderzoek is ter zitting geschorst teneinde eiser in de gelegenheid te stellen aanvullende medische stukken in het geding te brengen die aan het indicatiebesluit van het CIZ in het kader van de Wet langdurige zorg ten grondslag hebben gelegen en verweerder daarop te laten reageren. Partijen hebben hieraan voldaan.
Nadat partijen toestemming hebben verleend om zonder nadere zitting uitspraak te doen is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiser, geboren op [geboortedatum] 1997, heeft op 18 juni 2014 een aanvraag Wajong ondersteuning bij werk en inkomen ingediend.
Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen en deze afwijzing in het bestreden besluit gehandhaafd.
2. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en heeft aangevoerd dat hij volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, als bedoeld in artikel 2:4 van Pro de tot 1 januari 2015 geldende Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (hierna: Wet Wajong). Ter onderbouwing daarvan heeft eiser een groot aantal medische stukken in het geding gebracht, deels naar aanleiding van de zitting van 18 november 2016. Voorts heeft hij aangevoerd dat verweerder de aanvraag ten onrechte inhoudelijk lijkt te hebben beoordeeld op grond van het bepaalde in de Wajong 2015. In dat verband heeft eiser gewezen op de door hem in het geding gebrachte rapporten van verzekeringsarts mr. J.T.J.A Klijn van 21 september 2015 en 7 maart 2016.
3. De rechtbank overweegt dat met de inwerkingtreding op 1 januari 2015 van de Wajong 2015 de Wet Wajong is gewijzigd. In de Wajong 2015 is ten opzichte van de Wet Wajong een nieuw hoofdstuk 1a opgenomen en is een groot aantal wijzigingen aangebracht in de reeds bestaande hoofdstukken 2 en 3. Het nieuwe hoofdstuk 1a vormt vanaf 1 januari 2015 (bij een eerste aanvraag) de enige toegang tot een Wajong-uitkering.
4. In geschil is of op de aanvraag van eiser de Wajong 2015 van toepassing is.
De rechtbank stelt vast dat verweerder op 21 januari 2015 heeft beslist op de aanvraag van eiser van 18 juni 2014. Hoofdregel is dat op een aanvraag moet worden beslist aan de hand van het op het moment van de beslissing geldende recht. Op 21 januari 2015 was dat de Wajong 2015. De rechtbank stelt vast dat de Wajong 2015 geen regels van overgangsrecht bevat waaruit naar voren komt dat op een aanvraag die is ingediend voor 1 januari 2015 moet worden beslist op grond van de Wet Wajong. Ook in andere wetgeving noch in de parlementaire geschiedenis van de Wajong 2015 is op dit onderdeel sprake van overgangsrecht. Verweerder heeft dan ook terecht op de aanvraag beslist op grond van de Wajong 2015.
Voor de beoordeling of eiser aanspraak heeft op een uitkering is voorts van belang dat eiser op [datum] 2015, ná de inwerkingtreding van de Wajong 2015, 18 jaar is geworden en niet eerder dan die datum aanspraak heeft op een jonggehandicaptenuitkering. Dit brengt met zich dat de aanspraken van eiser op een uitkering dienen te worden beoordeeld aan de hand van de bepalingen van hoofdstuk 1a van de Wajong 2015. Dat de aanvraag van eiser op 18 juni 2014 is ingediend maakt niet dat de aanspraak van eiser – het recht op uitkering op het moment dat hij de leeftijd van 18 jaar bereikt – moet worden beoordeeld aan de hand van het ten tijde van de aanvraag geldende recht.
5. Verweerder heeft zich evenwel op het standpunt gesteld dat met betrekking tot eisers aanspraken een afwijkende beoordeling dient te worden verricht, nu het medisch en arbeidskundig onderzoek is aangevangen voor 1 januari 2015. Daarbij heeft verweerder gewezen op het Uitvoeringsbericht van verweerders divisie Sociaal Medische Zaken van 9 januari 2015 (het Uitvoeringsbericht) waarin deze werkwijze is beschreven.
Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat op grond van dit Uitvoeringsbericht de aanvraag van eiser beoordeeld moet worden aan de hand van het bepaalde in artikel 2:4 van Pro de Wet Wajong, zoals dit artikel gold tot 1 januari 2015. Indien uit die beoordeling volgt dat sprake is van volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid komt eiser, aldus verweerder, vanaf zijn 18e verjaardag een uitkering toe op grond van hoofdstuk 1a van de Wajong 2015.
Volgens verweerder is eiser echter niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt en komt eiser daarom niet in aanmerking voor een uitkering.
6. De rechtbank stelt vast dat verweerder met het Uitvoeringsbericht beleidsmatig heeft besloten om aanvragen, die zijn ingediend vóór 1 januari 2015 en die betrekking hebben op een persoon die op of ná die datum 18 jaar wordt, te beoordelen aan de hand van de criteria van de Wet Wajong, indien de medische en arbeidsdeskundige beoordeling is aangevangen vóór 1 januari 2015. Indien sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid wordt in dat geval een uitkering op grond van de Wajong 2015 toegekend.
Het beleid, zoals neergelegd in het Uitvoeringsbericht, dient naar het oordeel van de rechtbank als buitenwettelijk begunstigend beleid te worden aangemerkt. Hierbij is van belang dat eiser op grond van de Wajong 2015 minder snel in aanmerking komt voor een uitkering dan op grond van de Wet Wajong. Naar vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2014:100) dient de aanwezigheid en de toepassing van buitenwettelijk begunstigend beleid door de bestuursrechter als een gegeven te worden aanvaard en dient de bestuursrechter zich te beperken tot de toets of dit beleid op consistente wijze is toegepast.
7. Gelet hierop zal de rechtbank beoordelen of verweerder eiser terecht niet als volledig en duurzaam arbeidsongeschikt in de zin van de Wet Wajong heeft aangemerkt.
8. Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Wet Wajong, is volledig en duurzaam arbeidsongeschikt degene die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid niet meer te verdienen dan 20% van het maatmaninkomen.
Ingevolge het tweede lid wordt onder duurzaam verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie en het blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie.
Ingevolge het derde lid wordt onder medisch stabiele of verslechterende situatie mede verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.
9. De rechtbank stelt vast dat de tekst van artikel 2:4 van Pro de Wet Wajong (grotendeels) gelijk is aan die in artikel 4 van Pro de van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA). Blijkens de memorie van toelichting op de Wet Wajong (Kamerstukken II, 2008-2009, 31780, nr. 3, p. 41) heeft de wetgever het begrip volledig en duurzaam arbeidsongeschikt overgenomen uit de Wet WIA.
De rechtbank is van oordeel dat de wetgever met het plaatsen van de zinsnede “en het blijvend ontbreken van mogelijkheden tot arbeidsparticipatie” niet heeft beoogd een aanvullend criterium in artikel 2:4 van Pro de Wet Wajong in te brengen naast het verdienvermogen. In de nota van wijziging (Kamerstukken II, 2008-2009, 31780, nr. 8, p 20) is verwoord dat de zinsnede is opgenomen met het oogmerk het begrip “duurzaam” verder te preciseren. Hieruit leidt de rechtbank niet af dat de wetgever heeft beoogd het duurzaamheidscriterium ten principale te wijzigen, door afstand te nemen van het begrip verdiencapaciteit als arbeidsongeschiktheidscriterium. In de toelichting wordt op pagina 20 immers nog steeds gesproken van het in staat zijn tot het verrichten van
betaaldearbeid. De wetgever heeft in de wet ook geen verdere uitwerking of nadere invulling gegeven aan de zinsnede, waardoor een andere uitleg gerechtvaardigd is.
betaaldearbeid. De wetgever heeft in de wet ook geen verdere uitwerking of nadere invulling gegeven aan de zinsnede, waardoor een andere uitleg gerechtvaardigd is.
De rechtbank wijst ten slotte op artikel 2:5, derde en vierde lid, van de Wet Wajong waaruit voortvloeit dat bij de beoordeling van wat iemand met arbeid kan verdienen, alsmede de beoordeling of iemand volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, alleen algemeen geaccepteerde arbeid, waartoe betrokkene met zijn krachten en bekwaamheden in staat is, relevant is en dat daarbij buiten beschouwing wordt gelaten, hetgeen wordt of kan worden ontvangen voor arbeid verricht bij wijze van sociale werkvoorziening als bedoeld in hoofdstuk 2 of 3 van de Wet sociale werkvoorziening.
De rechtbank zal daarom bij de beoordeling van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid in het kader van de Wet Wajong aansluiten bij het beoordelingskader dat gebruikt wordt bij beoordelingen op grond van de Wet WIA en bij de rechtspraak op dit onderdeel.
10. In de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 4 februari 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BH1896) heeft de CRvB overwogen dat blijkens de wetgeschiedenis de verzekeringsarts zich een oordeel dient te vormen over de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid in de zin van artikel 4 van Pro de Wet WIA. Hierbij moet hij een inschatting maken van de herstelkansen, in de zin van een verbetering van de functionele mogelijkheden van de verzekerde. De inschatting van de verzekeringsarts van de kans op herstel in het eerste jaar na het ontstaan van het recht op uitkering en in de periode daarna dient te berusten op een concrete en deugdelijke afweging van de feiten en omstandigheden die bij de individuele verzekerde aan de orde zijn, voor zover die feiten en omstandigheden betrekking hebben op de medische situatie van de verzekerde op de datum in geding. Indien die inschatting berust op een (ingezette) medische behandeling, is een onderbouwing vereist die ziet op het mogelijke resultaat daarvan voor de individuele verzekerde.
Daarnaast is in deze uitspraak overwogen dat, in het geval betrokkene bezwaar heeft gemaakt, de bezwaarverzekeringsarts de inschatting van de duurzaamheid dient te heroverwegen, rekening houdend met alle medische gegevens die in bezwaar voorhanden zijn en bekend geworden zijn, maar slechts voor zover die gegevens betrekking hebben op de datum met ingang waarvan de duurzaamheid van de arbeidsongeschiktheid door het bestuursorgaan niet is aangenomen.
Uit vaste rechtspraak van de CRvB (zie de tussenuitspraak van 25 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2519, rechtsoverweging 6.4,) volgt voorts dat het beoordelen van de duurzaamheid van beperkingen voorbehouden is aan de verzekeringsarts en dat de arbeidsdeskundige daarbij geen rol speelt.
11. Het medisch onderzoek van verweerder is vastgelegd in de rapporten van de verzekeringsarts L.J. Blankenstein van 4 november 2014 en verzekeringsarts G.N.L. Lechanteur van 26 mei 2015. Net als Lechanteur heeft verzekeringsarts bezwaar en beroep E. Klompjan op 15 december 2015 in de bezwaarfase gerapporteerd.
12. De rechtbank is van oordeel dat het medisch onderzoek niet zorgvuldig is geweest, reeds niet nu zowel Blankenstein als Klompjan aan hun beoordeling het wezenlijk andere criterium uit hoofdstuk 1a van de Wajong 2015 (“duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben”) ten grondslag hebben gelegd en niet hebben beoordeeld of sprake is van volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid.
Uit de rapporten van Klompjan van 7 maart 2016 en 13 oktober 2016, zowel als uit zijn reacties op de na de schorsing van de zitting ingezonden stukken van 9 januari 2017 en 13 februari 2017, blijkt evenmin dat Klompjan heeft beoordeeld of sprake is van volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid in de zin van de Wet Wajong. Uit die stukken kan worden afgeleid dat hij in zijn reactie veeleer is uitgegaan van het nieuwe criterium uit de Wajong 2015.
13. Voor zover verweerder de afwijzing van de aanvraag baseert op deze rapporten kan het bestreden besluit geen stand houden en komt het voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank merkt nog op dat verweerder ter zitting het in het verweerschrift van 8 maart 2016 ingenomen standpunt dat eiser beoordeeld moet worden aan de hand van het sedert 1 januari 2015 in artikel 2:4, van de Wajong 2015 opgenomen criterium, niet meer heeft gehandhaafd.
14. In artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief beslecht. De rechtbank dient daarbij te onderzoeken of zij op grond van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak kan voorzien. De rechtbank acht zich daartoe in staat en overweegt daartoe als volgt.
15. De rechtbank wijst op het rapport van Lechanteur van 26 mei 2015 en overweegt dat deze verzekeringsarts bij de medische beoordeling is uitgegaan van het juiste wettelijk kader, met dien verstande dat Lechanteur conform de zogeheten CBBS-systematiek de voor eiser geldende functionele mogelijkheden in kaart heeft gebracht.
Lechanteur heeft in zijn rapport van 26 mei 2015 geschreven dat eiser bekend is met lichte verstandelijke beperkingen, gedragsproblemen, problemen in het sociale contact en wisselende lage rugklachten bij een lichte structurele afwijking van de wervelkolom. Eiser woont met 24-uursbegeleiding en gaat naar de dagbesteding van Gaafwerk. Lechanteur heeft geconcludeerd dat eiser is aangewezen op eenvoudige goed gestructureerde werkzaamheden, enkelvoudige opdrachten, met begeleiding door iemand op de werkvloer door iemand die weet heeft van zijn problematiek en daar adequaat op kan inspelen: steunend, sturend, structurerend en stimulerend. Hij heeft naar aanleiding van zijn onderzoek de voor eiser geldende functionele mogelijkheden vastgelegd in de Functionele Mogelijkheden Lijst (FML) van 26 mei 2015.
Op grond van deze FML heeft arbeidsdeskundige G. Bakker op 3 juni 2015 gerapporteerd dat er geen functies zijn te duiden en er geen verdiencapaciteit is. Eiser is daarom volledig arbeidsongeschikt.
16. Met betrekking tot de duurzaamheid van deze arbeidsongeschiktheid heeft Lechanteur geschreven dat gezien de aard van de problematiek en de thans gaande ontwikkeling tijdens begeleid wonen, verdere groei en rijping nog wel denkbaar is. Afgewacht moet worden of eiser het niveau van beschut functioneren kan overstijgen.
Over het aspect duurzaamheid heeft Klompjan zich eveneens uitgelaten, ook al heeft hij dat gedaan in het licht van een onjuist criterium. Klompjan heeft in zijn rapport van 15 december 2015 geschreven dat behandeling nog mogelijk is. Daarbij heeft hij gewezen op sociale vaardighedentraining, training bij vormen van autisme en training bij persoonlijkheidsproblematiek ontstaan door hechtingsproblemen. In zijn rapport van 7 maart 2016 heeft hij gewezen op literatuur waarin is vermeld dat bij kinderen met een IQ van meer dan 55 uitrijping mogelijk is tot het 23e jaar, alsmede op de behandelmogelijkheid bij een gedragsstoornis.
17. De rechtbank is van oordeel dat de verzekeringsartsen, gelet op het onder 10. weergegeven beoordelingskader, niet genoegzaam en specifiek op het geval van eiser toegespitst hebben gemotiveerd waarom een in te zetten behandeling tot verbetering van de belastbaarheid van eiser kan leiden. De rechtbank benadrukt dat het hierbij moet gaan om een verbetering van de functionele mogelijkheden van eiser, welke van invloed is op de mate van arbeidsongeschiktheid. Ontwikkelmogelijkheden die geen betrekking hebben op een verbetering van de functionele mogelijkheden zijn niet relevant voor de beoordeling of sprake is van duurzame arbeidsongeschiktheid. Hetzelfde geldt voor ontwikkelmogelijkheden die niet maken dat eiser in staat is tot werkzaamheden die de dagbesteding overstijgen.
Het standpunt van Lechanteur dat gezien de aard van de problematiek en de thans gaande ontwikkeling tijdens begeleid wonen, verdere groei en rijping nog wel denkbaar is, acht de rechtbank onvoldoende concreet om uit te gaan van verbetermogelijkheden en maakt daarom niet dat de inschatting van de kans op herstel in het eerste jaar na het ontstaan van het recht op uitkering en in de periode daarna berust op een concrete en deugdelijke afweging van de feiten en omstandigheden die bij eiser aan de orde zijn. De verwijzing door Klompjan naar de behandel- en trainingsmogelijkheden die eiser nog heeft is eveneens te algemeen en daarbij is niet rekening gehouden met de specifieke omstandigheden van eiser.
Met betrekking tot die specifieke omstandigheden acht de rechtbank van belang hetgeen GZ-psycholoog K.E. Blom en [naam begeleider] in hun brief van 25 januari 2017 daarover hebben geschreven. Zij hebben geschreven dat eiser complex is en buitengewoon kwetsbaar. De door hen genoemde risicofactoren zijn: eisers verstandelijke beperking (TIQ 69), de persoonlijkheidsproblematiek (hechtingsproblematiek), zijn (hoewel niet formeel gediagnosticeerd) autisme, zijn verslavingsgedrag en sociaal netwerk. Toegelicht is dat de dagbesteding een beschermende factor is. Als dat wegvalt, blijven slechts de risicofactoren over.
De rechtbank is dan ook van oordeel dat ten aanzien van eiser op de in geding zijnde datum geen sprake is van een medische situatie waarbij op lange termijn een meer dan geringe kans op herstel bestaat. Dit brengt met zich dat eiser duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 2:4 van Pro de Wet Wajong.
18. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank zal het primaire besluit herroepen en bepalen dat aan eiser met ingang van [datum] 2015 een uitkering ingevolge hoofdstuk 1a van de Wajong 2015 wordt toegekend.
19. De rechtbank ziet tevens aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep ten bedrage van € 1.980,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting, € 495,- per punt en wegingsfactor 1) aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.
Tevens dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en bepaalt dat aan eiser met ingang van [datum] 2015 een uitkering ingevolge hoofdstuk 1a van de Wajong 2015 wordt toegekend;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 1.980,-;
bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht groot € 46,- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.W. van Osch - Leysma, voorzitter, mr. H.J. Klein Egelink en mr. T.A. Willems-Dijkstra, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.W.M. Litjens, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 14 juli 2017
Griffier
Voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.