Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/4117
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
de directeur van de Omgevingsdienst Rivierenland, (hierna: Omgevingsdienst), te Tiel, eiser (gemachtigde: ing. J.G. van Setten),
en
[verweerder], (rechtsopvolgster van [verweerder]’), te Geldermalsen, verweerder.
Procesverloop
Per brief van 1 oktober 2015 (hierna: intrekkingsverzoek) heeft eiser aan verweerder gevraagd om intrekking of schorsing van certificaten die zijn verleend aan de vennootschappen ‘[vennootschap]’ (hierna: [vennootschap]) en [vennootschap]’ (hierna: [vennootschap]).
Bij beslissing van 2 december 2015 (hierna: afwijzingsbeslissing) heeft verweerder het intrekkingsverzoek afgewezen.
Op 6 januari 2016 heeft eiser bezwaar tegen de afwijzingsbeslissing gemaakt.
Bij besluit van 2 juni 2016 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Op 12 juli 2016 heeft eiser beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.
Op 10 augustus 2016 heeft eiser het beroep gemotiveerd.
Op 13 september 2016 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 6 juni 2017 is het beroep behandeld tijdens een zitting. Eiser en zijn gemachtigde waren daarbij aanwezig. Verweerder liet zich vertegenwoordigen door mr. M. de Jong.
Overwegingen
1. Bij de beoordeling van het beroep heeft de rechtbank zich onder meer op een aantal wettelijke regels gebaseerd. Die regels worden geciteerd in de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht.
2. Een bedrijf dat zich bezighoudt met het inventariseren en verwijderen van asbest, moet beschikken over een daarvoor bestemd certificaat (hierna: certificaat). Dit vloeit voort uit artikel 20 (eerste lid) van de Arbeidsomstandighedenwet, de artikelen 4.54a (vierde lid) en 4.54d (vijfde lid) van het Arbeidsomstandighedenbesluit en artikel 4.27 van de Arbeids-omstandighedenregeling.
3. Verweerder mag – in zijn hoedanigheid van certificerende instelling in de zin van artikel 4.28 van de Arbeidsomstandighedenregeling – een certificaat verlenen, intrekken en schorsen. Dit vloeit voort uit 20 (tweede lid) van de Arbeidsomstandighedenwet. Daarom is verweerder een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 (eerste lid, aanhef en onder b) van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
4. Verweerder mag een certificaat schorsen en intrekken als de houder ervan handelt in strijd met het werkveldspecifiek certificatieschema voor het procescertificaat asbest-verwijdering (SC-540; bijlage XIIIa bij artikel 4.27 van de Arbeidsomstandighedenregeling) of het werkveldspecifiek certificatieschema voor het procescertificaat asbestinventarisatie (SC-530; bijlage XIIIb bij artikel 4.27 van de Arbeidsomstandighedenregeling).
5. Eiser mag – door het uitvaardigen van strafbeschikkingen – zelfstandig handhavend optreden tegen overtredingen van onder meer wettelijke regels over het verwijderen van asbest, aangezien de Omgevingsdienst moet worden aangemerkt als een regionale uitvoeringsdienst. Dit vloeit voort uit artikel 257ba (eerste lid) van het Wetboek van Strafvordering, artikel 4.1 (aanhef en onder a) van het Besluit OM-afdoening en bijlage II van dit besluit, dat onder meer verwijst naar (de artikelen 3, 5, 6 en 7 van) het Asbestverwijderingsbesluit 2005 en (de artikelen 1.26 en 1.33 van) het Bouwbesluit 2012. Daarom is ook eiser een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 (eerste lid, aanhef en onder b) van de Awb.
6. Verder geeft eiser leiding aan het ambtelijk apparaat van de Omgevingsdienst, een openbaar lichaam dat namens een aantal gemeenten diverse taken op het gebied van onder meer de milieuzorg uitoefent. Eiser en enige (andere) medewerkers van de Omgevingsdienst zijn aangewezen als toezichthouders die handhavend tegen milieuregels mogen optreden, bijvoorbeeld door het opleggen van lasten onder dwangsom. Zij mogen ook controles uitvoeren. Al deze bevoegdheden worden uitgeoefend namens de besturen van de gemeenten die bij de Omgevingsdienst zijn aangesloten.
7. [vennootschap] houdt zich bezig met het verwijderen van asbest uit panden die worden gesloopt. [vennootschap] inventariseert of in een te slopen pand asbest aanwezig is, en legt zijn bevindingen hierover vast in asbestinventarisatierapporten. Die rapporten worden gebruikt bij het slopen van gebouwen. Aan zowel [vennootschap] als [vennootschap] zijn certificaten verleend. [vennootschap] moet voldoen aan de eisen die zijn neergelegd in SC-540. [vennootschap] moet voldoen aan de eisen die zijn neergelegd in SC-530.
8. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen, draagt eiser – in zijn hoedanigheid van bestuursorgaan, leidinggevende en toezichthouder – een verantwoordelijkheid voor naleving van regels die gelden voor het verwijderen van asbest. Vanuit die verantwoordelijkheid heeft eiser onderzoek verricht naar de gang van zaken bij [vennootschap] en [vennootschap], en met name naar de banden tussen de bestuurders van deze vennootschappen. Die banden mogen namelijk niet te nauw zijn, om te voorkomen dat er wordt gesjoemeld met regels voor het verwijderen van asbest. Een en ander vloeit voort uit SC-530 en SC-540.
9. Eiser heeft geconcludeerd dat [vennootschap] en [vennootschap] handelen in strijd met de zojuist bedoelde regels, en dat die handelwijze de intrekking – of in ieder geval schorsing – van hun certificaten rechtvaardigt. Daarom heeft eiser het intrekkingsverzoek gedaan.
10. Uit de afwijzingsbeslissing blijkt dat [vennootschap] en [vennootschap] zich, volgens verweerder, wel houden aan de voor hun geldende regels. Eiser was het daarmee niet eens. Om die reden heeft hij bezwaar gemaakt.
11. Verweerder staat op het standpunt dat a. eiser niet kan worden aangemerkt als een belanghebbende (in de zin van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb), b. het intrekkings-verzoek om die reden niet kan worden aangemerkt als een aanvraag (in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb), en c. de afwijzingsbeslissing dus niet kan worden aangemerkt als een beschikking (in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb) waartegen bezwaar kan worden gemaakt (ingevolge artikel 8:1 van de Awb, bezien in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder a, van deze wet). Gelet hierop heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
12. Eiser vindt dat hij wel moet worden aangemerkt als belanghebbende, en dat verweerder de afwijzingsbeslissing (dus) ten onrechte niet volledig heeft heroverwogen.
13. Eiser is een bestuursorgaan en heeft het intrekkingsverzoek in die hoedanigheid gedaan. Daarom onderzoekt de rechtbank of eiser kan worden aangemerkt als een belanghebbende in de zin van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb. Dit komt neer op de beantwoording van de vraag of het belang bij het verlenen, intrekken en schorsen van asbestcertificaten kan worden aangemerkt als een belang dat (mede) aan eiser is toevertrouwd.
14. De taak van eiser als bestuursorgaan omvat onder meer onderzoeken of wettelijke regels inzake asbestverwijdering – en het op basis daarvan beslissen over het wel of niet uitvaardigen van strafbeschikkingen – worden nageleefd, als het gaat om de plicht tot het beschikken over een asbestinventarisatierapport (artikel 3, eerste lid, van het Asbestverwijderingsbesluit 2005) en de plicht tot het doen van een sloopmelding als zich in het te slopen gebouw asbest bevindt (artikel 1.26, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012). Bij het verrichten van die taken moet hij kunnen vertrouwen op de geldigheid en deugdelijkheid van de door verweerder afgegeven certificaten. Zonder dit vertrouwen wordt het voor eiser namelijk onnodig moeilijk om efficiënt en adequaat toe te zien op naleving van de zojuist bedoelde plichten. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de wetgever veel belang hecht aan overheidstoezicht op de naleving van regels inzake de verwijdering van asbest, gezien de grote gevaren van dit product voor de volksgezondheid.
15. Op basis hiervan is de rechtbank van oordeel dat het belang van eiser bij het verlenen, intrekken en schorsen van asbestcertificaten (mede) aan eiser is toevertrouwd. In zoverre verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de Raad van State van 12 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4084).
16. Dit oordeel leidt de rechtbank tot de conclusie dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Daarom zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen.
17. De rechtbank ziet geen ruimte om het inhoudelijke geschil tussen partijen definitief te beslechten. Naar haar oordeel ligt het op de weg van verweerder om de afwijzings-beslissing volledig te heroverwegen, en om het resultaat van deze heroverweging vast te leggen in een nieuwe beslissing op het bezwaar. De rechtbank zal verweerder dan ook opdragen om wederom op het bezwaar te beslissen, binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak.
18. Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, moet verweerder het betaalde griffierecht aan eiser vergoeden.
19. De rechtbank zal verweerder ook veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die eiser tijdens de beroepsfase heeft gemaakt. Krachtens het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb) heeft eiser recht op een tegemoetkoming in de kosten die zijn gemachtigde in rekening heeft gebracht, aangezien de betrokken gemachtigde beroepsmatig rechtsbijstand verleent. De rechtbank stelt de proceskosten – met toepassing van het Bpb – vast op een bedrag van € 495 (één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 495 en de wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak, en binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak;
- gelast verweerder om het betaalde griffierecht, groot € 334, aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de door eiser gemaakte proceskosten, tot een bedrag van € 495.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Koenraad, voorzitter, mr. R.J. Jue en mr. G.W.B. Heijmans, rechters, in tegenwoordigheid van R. van Diest, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage: relevante wettelijke voorschriften
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:1
Eerste lid: “Onder bestuursorgaan wordt verstaan: a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.”
Artikel 1:2
Eerste lid: “Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.”
Tweede lid: “Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.”
Artikel 1:3
Eerste lid: “Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.”
Tweede lid: “Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.”
Derde lid: “Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.”
Artikel 7:1
Eerste lid, aanhef en onder a: “Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij het besluit in bezwaar of in administratief beroep is genomen.”
Artikel 8:1
“Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.”
Arbeidsomstandighedenwet
Artikel 20
Eerste lid: “Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld op grond waarvan werkgevers, werknemers, andere personen of instellingen in het bezit moeten zijn van een of meer certificaten waaruit blijkt dat zij voldoen aan voorschriften, gesteld bij of krachtens deze wet.”
Tweede lid (eerste volzin): “Onze Minister dan wel een door Onze Minister op verzoek aangewezen instelling beslist op aanvraag over de afgifte van het certificaat en is tevens bevoegd een afgegeven certificaat in te trekken of te schorsen.”
Arbeidsomstandighedenbesluit
Artikel 4.54a
Vierde lid: “De inventarisatie, bedoeld in het eerste lid [inventariseren van asbest], en het inventarisatierapport, bedoeld in het derde lid, worden uitgevoerd, onderscheidenlijk opgesteld, door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestinventarisatie dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.”
Artikel 4.54d
Vijfde lid: “De werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid [werken met asbest], worden verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.”
Arbeidsomstandighedenregeling
Artikel 4.27
“Een certificaat kan worden afgegeven indien:
a. in geval van het certificaat, bedoeld in artikel 4.54a, vierde lid, van het [Arbeidsomstandigheden]besluit, de aanvrager voldoet aan de eisen, vastgelegd in het Werkveldspecifiek certificatieschema voor het Procescertificaat Asbestinventarisatie, zoals opgenomen in bijlage XIIIa bij de regeling [SC-540];
b. in geval van het certificaat, bedoeld in artikel 4.54d, eerste lid, van het [Arbeidsomstandigheden]besluit, de aanvrager voldoet aan de eisen, vastgelegd in het Werkveldspecifiek certificatieschema voor het Procescertificaat Asbestverwijdering, zoals opgenomen in bijlage XIIIb bij de regeling [SC-530];
c. […]
d. […].”
Artikel 4.28
Een aanwijzing als certificerende instelling kan geschieden indien […].”
Wetboek van Strafvordering
Artikel 257ba
Eerste lid: “Bij algemene maatregel van bestuur kan aan daartoe aan te wijzen lichamen of personen, met een publieke taak belast, binnen daarbij gestelde grenzen de bevoegdheid worden verleend een strafbeschikking uit te vaardigen.”
Besluit OM-afdoening
Artikel 4.2
Onder a: “Voor zaken betreffende de […] strafbare feiten wordt de strafbeschikkings-bevoegdheid toegekend aan de directeuren van de Regionale Uitvoeringsdiensten, voor de feiten vermeld in hoofdstuk 1 van bijlage II van dit besluit.”