Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 17/3592
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 november 2017
in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.M. de Roon),
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (DUO)te Groningen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eiseres toegekende subsidie in de vorm van een lerarenbeurs voor de studiejaren 2011-2012, 2012-2013 en 2013-2014 definitief vastgesteld op een bedrag van € 3.866,40.
Bij besluit van 1 juni 2017 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard en voor het overige kennelijk ongegrond. Bij besluit van 2 juni 2017 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het besluit van 20 maart 2017 herzien en het subsidiebedrag definitief vastgesteld op € 5.448,28.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. B.C. Rots.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1
Eiseres heeft op 9 mei 2011 een Aanvraag lerarenbeurs voor scholing 2011-2012 ingediend voor de opleiding B Algemene Cultuurwetenschappen aan de Open Universiteit Nederland. Daarbij heeft eiseres vermeld dat opleiding start op 1 augustus 2011 en drie jaar duurt.
1.2
Bij besluit van 5 juli 2011 heeft verweerder de aanvraag gehonoreerd en aan eiseres een subsidie voor studiekosten voor het jaar 2011-2012 toegekend van € 2.881,20. Verweerder heeft hierbij medegedeeld dat dit bedrag als voorschot wordt uitgekeerd en dat de subsidie is verleend voor de (resterende) nominale duur van de opleiding met een maximum van drie jaar. Tevens heeft verweerder medegedeeld dat aan de subsidieverlening voorwaarden zijn gekoppeld, waaronder de voorwaarde dat de opleiding binnen zes jaar met goed gevolgd wordt afgerond. Bij besluiten van 10 augustus 2012 en 4 september 2013 heeft verweerder aan eiseres wederom een subsidie voor studiekosten toegekend van telkens € 2.881,20 voor de studiejaren 2012-2013 en 2013-2014.
1.3
Bij brief van 6 maart 2017 heeft verweerder eiseres gevraagd om bewijsstukken te sturen ter vaststelling van het subsidiebedrag. Eiseres heeft vervolgens bewijsstukken ingezonden, bestaande uit een afschrift van haar getuigschrift wetenschappelijk onderwijs van de bacheloropleiding Algemene cultuurwetenschappen, gedateerd op 22 februari 2016, en de door haar in termijnen betaalde facturen aan de Open Universiteit.
1.4
In het bestreden besluit II heeft verweerder het subsidiebedrag als volgt definitief vastgesteld:
Studiejaar
Toegekend subsidiebedrag
Vastgesteld subsidiebedrag
Nabetaling of vordering
2011-2012
€ 2.881,20
€ 2.469,88
- € 411,32
2012-2013
€ 2.881,20
€ 1.880,40
- € 1.000,80
2013-2014
€ 2.881,20
€ 1.098,-
- € 1.783,20
Totaal
€ 8.643,60
€ 5.448,28
- € 3.195,32
2. Tussen partijen is in geschil of verweerder het subsidiebedrag voor de studiejaren 2011-2012, 2012-2013 en 2013-2014 in redelijkheid heeft kunnen vaststellen zoals hiervoor onder 1.4 beschreven.
3.1
Eiseres stelt zich op het standpunt dat de aan haar toegekende subsidie dient te worden vastgesteld op een bedrag van € 8.643,60, oftewel het gehele aan haar toegekende subsidiebedrag. Eiseres voert hiertoe aan zij aan de door verweerder gestelde voorwaarden heeft voldaan, aangezien zij haar studie binnen een termijn van zes jaar heeft afgerond en het toegekende subsidiebedrag aan de vooraf afgesproken module- en studiekosten heeft besteed. Ook was het volgens eiseres voor haar redelijkerwijs niet duidelijk dat zij slechts aanspraak maakte op subsidie voor de werkelijke studiekosten over een periode van maximaal drie jaar.
3.2
Volgens verweerder wordt de subsidie verstrekt per studiejaar. Dat er bij een opleiding aan de Open Universiteit, in afwijking van de gang van zaken aan een ‘reguliere’ universiteit, losse modules dienen te worden aangekocht maakt dit niet anders. De kosten die voor aankoop van modules in de subsidieperiode zijn gemaakt komen derhalve voor vergoeding in aanmerking. Dat ook na de subsidieperiode, maar wel in de uitloopperiode, kosten kunnen worden gemaakt doet hier volgens verweerder niet aan af. De uitloopperiode is enkel van belang voor het vaststellen van de vraag of eiseres aan haar subsidieverplichting heeft voldaan. Volgens verweerder had eiseres dit ook redelijkerwijs duidelijk kunnen zijn, nu van eiseres kan worden verwacht dat zij op de hoogte is van de hoofdlijnen van de geldende wet- en regelgeving. Uit de verleningsbeschikking blijkt volgens verweerder ook dat de subsidie als voorschot wordt verstrekt per studiejaar.
3.3
De lerarenbeurs betreft een subsidie. Dit betekent dat titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. Hierin is bepaald dat een subsidie in de vorm van een periodieke aanspraak op financiële middelen wordt verleend voor een bepaald tijdvak, dat in de beschikking tot subsidieverlening wordt vermeld (artikel 4:32). Als een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie vast overeenkomstig de subsidieverlening (artikel 4:46, eerste lid). De subsidie kan echter lager worden vastgesteld als de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden (artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a) of als de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen (artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b).
3.4
De verstrekking van een lerarenbeurs is geregeld in de Regeling lerarenbeurs voor scholing en zij-instroom 2009–2011 (de Regeling). De rechtbank gaat uit van de tekst van de Regeling, zoals die luidde ten tijde van de aanvraag. In de Regeling is bepaald dat de minister voor ten hoogste drie jaar subsidie kan verlenen voor een bachelor- of masteropleiding waarmee de leraar een voor zijn vak relevante graad kan halen (artikel 3, derde en vijfde lid). Voor deze subsidie geldt een maximum van € 3.500,- per jaar voor het werkelijke les- en collegegeld. Voor studiemiddelen of reiskosten wordt ten hoogste tien procent van het werkelijke les- of collegegeld toegekend (artikel 6). Als het een bachelor- of masteropleiding betreft, verleent de minister de subsidieontvanger voorschotten in jaarlijkse gedeelten (artikel 16, tweede lid). Als de opleiding minstens drie jaar duurt, dient de leraar een aanvraag voor vaststelling van de subsidie in bij de minister binnen zes jaar na verlening van de subsidie (artikel 17, eerste lid onder c).
3.5
Gelet op de inhoud van de Regeling, gaat de redenering van eiseres dat zij de toegekende subsidie kon gebruiken voor de studiekosten van zes jaren niet op. Volgens de Regeling wordt voor ten hoogste drie jaar subsidie verleend. Hierbij wordt kennelijk geen onderscheid gemaakt tussen een ‘reguliere’ studie waarbij een jaarlijks vast bedrag aan collegegeld moet worden betaald of een studie waarbij losse modules moeten worden aangekocht. Uit de Regeling volgt dat een leraar vanaf de verlening van de subsidie zes jaar de tijd heeft om een aanvraag voor vaststelling van de subsidie in te dienen en daarbij aan te tonen dat hij aan de voorwaarden voor subsidieverlening heeft voldaan. Dit betekent echter niet dat de subsidie die voor drie jaar is verleend, gebruikt kan worden om tevens de studiekosten die zijn gemaakt in de overige drie jaar te dekken. Niet is gebleken dat de informatievoorziening van verweerder daar onduidelijk over is, althans niet zodanig dat daaraan rechtens gevolgen zouden dienen te worden verbonden. De subsidie is immers aan eiseres als voorschot toegekend per studiejaar, waarbij de hoogte van de subsidie is vastgesteld op basis van het door eiseres bij de aanvraag vermelde bedrag aan collegegeld dat zij diende te betalen in het studiejaar 2011-2012. Bovendien heeft verweerder bij het besluit van 5 juli 2011 aan eiseres medegedeeld dat de subsidie is verleend voor de (resterende) nominale duur van de opleiding met een maximum van drie jaar.
3.6
De rechtbank dient zich, gelet op het bepaalde in artikel 4:32 van Pro de Awb, te beperken tot het beoordelen van de vaststelling van de subsidie over het (totale) subsidietijdvak. De (deel)subsidietijdvakken betreffen hier de studiejaren 2011-2012, 2012-2013 en 2013-2014. In artikel 1.1., aanhef en onder k, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek is bepaald dat onder "studiejaar" wordt verstaan: het tijdvak dat aanvangt op 1 september en eindigt op 31 augustus van het daaropvolgende jaar.
3.7
In het bestreden besluit I heeft verweerder uiteengezet dat er voor de vaststelling van de subsidie voor de betreffende studiejaren een berekening is gemaakt aan de hand van de door eiseres verstrekte betaalbewijzen en het overzicht van de behaalde studiepunten. Hierbij is volgens verweerder bekeken welke bedragen in de desbetreffende studiejaren zijn betaald. Hierbij tellen alleen de bedragen voor modules mee, niet een bedrag voor een vrijstellingsverzoek of administratiekosten. Daarnaast heeft verweerder uit coulanceoverwegingen voor het studiejaar 2011-2012 ook de termijnen die eiseres heeft voldaan in dit studiejaar voor de modules die zijn aangekocht voorafgaand aan dit studiejaar meegenomen. Een nadere specificatie van de wijze waarop de vastgestelde en teruggevorderde subsidiebedragen per subsidietijdvak zijn berekend ontbreekt echter in de bestreden besluiten. Pas in een, op verzoek van de rechtbank, ingezonden brief van 23 oktober 2017, alsmede een nadere toelichting op deze brief ter zitting, heeft verweerder de berekening inzichtelijk kunnen maken. De rechtbank stelt op grond hiervan vast dat verweerder de termijnen die onderaan de desbetreffende facturen staan vermeld met een vervaldatum in het desbetreffende studiejaar heeft meegenomen in de vaststelling. Ten aanzien van het studiejaar 2011-2012 zijn daar de termijnen met een vervaldatum voor 1 september 2011 nog aan toegevoegd. De administratiekosten zijn hierbij buiten beschouwing gelaten. Uitzondering hierop is de factuur van 25 juni 2012. De op deze factuur vermelde administratiekosten zijn (per abuis) wel meegenomen. Op de bedragen is vervolgens per studiejaar twee keer tien procent opgeteld voor reiskosten en studiemiddelen. Als deze berekening wordt gevolgd komen de vastgestelde en teruggevorderde subsidiebedragen overeen met de in het bestreden besluit II vermelde bedragen. De beroepsgrond slaagt niet.
4.1
Eiseres voert verder aan dat verweerder rekening had moeten houden met haar persoonlijke situatie en het modulesysteem dat de Open Universiteit hanteert. Eiseres heeft tijdens haar studie twee kinderen gekregen, waardoor haar studie een tijdje stil heeft gelegen. Aangekochte modules dienen echter binnen één jaar afgerond te zijn. Als gevolg hiervan was eiseres niet in staat om de modules die zij per studiejaar nodig zou hebben in één keer af te nemen. Door het aanmelden voor teveel modules liep eiseres namelijk het risico dat de geldigheid verliep en zij de module voor een tweede maal aan zou moeten schaffen. Eiseres stelt dat zij door het vasthouden van verweerder aan de letter van de wet wordt benadeeld ten opzichte van studenten aan de ‘reguliere’ universiteiten.
4.2
Volgens verweerder levert de persoonlijke situatie geen bijzondere omstandigheid op als bedoeld in artikel 33 van Pro de Regeling. Volgens verweerder heeft het krijgen van kinderen eiseres niet belet om aan de subsidieverplichting te voldoen. Ook is het volgens verweerder de eigen keuze van eiseres geweest om een studie te volgen aan de Open Universiteit en niet aan een ‘reguliere’ universiteit. Dat zij door de systematiek van de Open Universiteit niet alle modules binnen de subsidieperiode heeft kunnen aankopen is volgens verweerder dan ook niet aan te merken als een bijzondere omstandigheid.
4.3
In artikel 33 van Pro de Regeling is bepaald dat de minister voor bepaalde gevallen de regeling buiten toepassing kan verklaren of daarvan kan afwijken, voor zover deze toepassing, gelet op het belang dat deze regeling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. In de Toelichting bij de Regeling (Staatscourant 209, nr. 90, blz. 18) staat hierover het volgende:
“De hardheidsclausule is opgenomen om de uitvoerder de mogelijkheid te geven in individuele gevallen af te wijken van de regeling. De uitvoerder kan bij het vastleggen van de verplichtingen van de leraar in de beschikking of bij het hanteren van bijvoorbeeld de terugbetalingsverplichting afwijken van de normen. Dit kan bijvoorbeeld als vooraf blijkt dat een leraar niet aan de studievoortgangsnorm kan voldoen omdat een opleiding een afwijkend studieritme heeft. Door deze bepaling kan de uitvoerder hier rekening mee houden. In het geval achteraf blijkt dat de studievoortgangsnorm[en] niet zijn behaald, kan de uitvoerder rekening houden met persoonlijke omstandigheden, zoals ziekte en overlijden van familie etc. “
4.4
De rechtbank stelt voorop dat uit de tekst van artikel 33 van Pro de Regeling volgt dat dit artikel op elk artikel van de Regeling van toepassing is en dus ook op artikel 3 van Pro de Regeling. Gelet op de tekst van dit artikel komt verweerder bij de toepassing daarvan beleids- en beoordelingsvrijheid toe. Dit betekent dat de rechtbank de aanwending van die bevoegdheid terughoudend dient te toetsen en de vraag dient te beantwoorden of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de situatie van eiseres er niet toe leidt dat dient te worden afgeweken van de Regeling.
4.5
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid de toepassing van de hardheidsclausule kunnen weigeren. Van een afwijkend studieritme zoals bedoeld in de toelichting is geen sprake. Dat de opleiding in modules dient te worden ingekocht maakt niet dat sprake is van een afwijkend studieritme. Het is immers nog steeds mogelijk om alle modules binnen de subsidieperiode aan te kopen. Ook het feit dat eiseres twee kinderen heeft gekregen maakt dit niet anders. Hoezeer de rechtbank begrip heeft voor de persoonlijke situatie van eiseres, kan de studievertraging toch niet worden aangemerkt als een persoonlijke omstandigheid waardoor het onmogelijk was voor eiseres om aan de subsidieverplichting te voldoen. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
5.1
Tot slot voert eiseres aan in bezwaar ten onrechte niet te zijn gehoord.
5.2
Volgens vaste rechtspraak vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure en kan daarvan slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien indien er, naar objectieve maatstaven bezien, op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. De beoordeling of sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar is afhankelijk van de inhoud van het bezwaarschrift, bezien in het licht van het primaire besluit en de wettelijke voorschriften die daarop van toepassing zijn.
5.3
De rechtbank is, gelet op de inhoud van het bezwaarschrift en de summiere motivering van het primaire besluit en op het achterliggende wettelijk kader, van oordeel dat van een situatie dat er op voorhand geen twijfel mogelijk was dat het bezwaar niet kon leiden tot een andersluidend besluit geen sprake was. Dit klemt temeer nu verweerder in het bestreden besluit zelf het bezwaar van eiseres (deels) gegrond heeft verklaard en het primaire besluit heeft herzien. Verweerder heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar en dat om die reden van het horen van eiseres kon worden afgezien. Deze beroepsgrond slaagt.
6. Gelet hierop, alsmede het feit dat verweerder pas ter zitting er in is geslaagd om de berekening die ten grondslag ligt aan de subsidievaststelling inzichtelijk te maken, is de rechtbank van oordeel dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen in stand te laten gelet op wat de rechtbank onder 3.5 tot en met 3.7 en 4.3 tot en met 4.5 heeft overwogen. Dit betekent dat het subsidiebedrag onveranderd definitief vastgesteld blijft op € 5.448,28.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495, - en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht groot € 46,- aan haar vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 990,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.W.C.A. Bruggeman, rechter, in tegenwoordigheid van mr. M.B. Wichman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 23 november 2017
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.