Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 17/6635
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 mei 2018
in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. K. Wevers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdrielte Kerkdriel, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 december 2016 (het primaire besluit I) heeft verweerder - voor zover van belang - de aanvraag van eiseres om een individuele vervoerskostenvoorziening (benzinegeld) afgewezen.
Bij besluit van 15 mei 2017 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan eiseres voor de periode van 22 mei 2017 tot en met 1 januari 2022 een maatwerkvoorziening in de vorm van hulp bij het huishouden toegekend voor de taken licht huishoudelijk werk, zwaar huishoudelijk werk, wasverzorging en incidenteel.
Bij besluit van 31 oktober 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit II gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij dit besluit herroepen en aan eiseres met ingang van de datum van verzending van het bestreden besluit tot en met 1 januari 2022 een maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden toegekend van 180 minuten per week voor de per 15 mei 2017 toegekende taken. Verweerder heeft het besluit tot afwijzing van de individuele vervoerskostenvoorziening in stand gelaten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2018. Eiseres is verschenen, met mr. R.C.A. van Niftrik namens haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mrs. G.C. de Vries en K.A. van Overdam.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eiseres, geboren op [geboortedatum] 1974, is bekend met neurologische aandoeningen en chronische pijn- en vermoeidheidsklachten. Eiseres is alleenstaand en woont in een driekamerwoning. Op 23 augustus 2016 heeft eiseres een aanvraag gedaan voor een maatwerkvoorziening in de vorm van hulp bij het huishouden en een individuele vervoerskostenvoorziening (benzinegeld) op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
Vervoerskostenvoorziening
2. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres om een individuele vervoerskostenvoorziening (benzinegeld) afgewezen.
3. Ter zitting zijn eiseres en verweerder met elkaar overeengekomen dat verweerder aan eiseres een vervoerskostenvoorziening toekent tot een bedrag van € 600,- per jaar en eiseres de door verweerder aan haar verstrekte pas voor collectief vervoer inlevert. Eiseres heeft vervolgens het beroep ingetrokken voor zover dit ziet op het onderdeel van het bestreden besluit waarin het primaire besluit I, de afgewezen vervoerskostenvoorziening, in stand is gelaten. Dit behoeft dus geen verdere bespreking meer.
Hulp bij het huishouden
4. De door verweerder bij het bestreden besluit toegekende maatwerkvoorziening hulp bij het huishouden van 180 minuten per week is als volgt opgebouwd:
- licht huishoudelijk werk 30 minuten
- zwaar huishoudelijk werk 90 minuten
- wasverzorging 30 minuten
- incidenteel 30 minuten (voor gebruik extra kamer)
5. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder op geen enkele wijze heeft aangetoond en gemotiveerd dat de gehanteerde normtijden voldoende zouden zijn. De door verweerder gehanteerde normtijden zijn niet gebaseerd op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek uitgevoerd door derden die geen belang hebben bij de uitkomst van dat onderzoek. Volgens eiseres dient aan haar een maatwerkvoorziening in de vorm van hulp bij het huishouden te worden toegekend van 5,5 uur per week. Eiseres baseert zich hierbij op de normen uit het CIZ-protocol.
6. Volgens verweerder is het normenkader gebaseerd op objectieve criteria. Het is gebaseerd op onafhankelijk en objectief onderzoek van Treve Advies (Treve). Treve is een onafhankelijk sociaal-medisch adviesbureau en heeft jarenlange ervaring met onder meer de AWBZ en de Wmo. Treve heeft een veldonderzoek gedaan. Hieruit blijkt dat de door verweerder gehanteerde normen toereikend zijn.
7.1.
Niet in geschil is dat volledige overname nodig is van het licht huishoudelijk werk, zwaar huishoudelijk werk, de verzorging van de was en dat er sprake is van meerwerk voor het gebruik van de extra kamer. Het geschil ziet op de vraag of de indicatie van 180 minuten per week daarvoor voldoende is. In dit verband bestrijdt eiseres dat het onderzoek dat verweerder aan het besluit ten grondslag heeft gelegd voldoende deugdelijk is. Onduidelijk is volgens haar waarop de normtijden zijn gebaseerd en dat die toereikend zijn.
7.2.
De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in de uitspraken van 18 mei 2016 geoordeeld dat het gemeentebestuur grote vrijheid heeft bij de uitvoering van de Wmo 2015 en dat de beleidskeuzen van de gemeenteraad en - binnen de daarvoor gestelde grenzen - het college voor de bestuursrechter een gegeven zijn, die slechts met terughoudendheid kunnen worden getoetst. Als het om maatwerkvoorzieningen gaat, vindt deze vrijheid in ieder geval een grens in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015, dat bepaalt dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid en/of participatie van de cliënt. Hieruit vloeit voort dat indien het onderzoek uitwijst dat in het concrete geval maatwerk moet worden geboden, niet kan worden volstaan met standaardoplossingen. Het is aan het college, waar mogelijk rekening houdend met de redelijke wensen van de aanvrager, om te besluiten op welke wijze het de aanvrager ondersteunt en met welk pakket van de op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de persoon afgestemde diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid en/of participatie wordt geleverd. [1]
7.3.
In zijn uitspraken van 11 november 2015 [2] en 27 januari 2016 [3] , heeft de CRvB geoordeeld dat beleidsregels waarin een tijdnormering voor huishoudelijke hulp wordt vastgesteld, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), op objectieve criteria dienen te berusten en dat die criteria moeten worden vastgesteld aan de hand van deugdelijk onderzoek. In die uitspraken is geoordeeld dat overleg met gecontracteerde zorgaanbieders en cliëntenraden daartoe niet toereikend is. Dat deze uitspraken zijn gedaan onder de werking van de Wmo 2007 maakt niet dat het onder de Wmo 2015 te voeren beleid niet op objectief, door onafhankelijke - dat wil zeggen geen belang bij de uitkomst hebbende - derden te verrichten onderzoek zou moeten berusten.
7.4.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit de omvang van de huishoudelijke hulp gebaseerd op het rapport van Treve ‘naar een objectief vastgesteld normenkader huishoudelijke hulp Wmo 2015’ van 4 november 2016.
7.5.
Treve heeft in opdracht van de gemeente Zaltbommel een onderzoek uitgevoerd naar de bestaande tijdswaardes die de gemeente Zaltbommel hanteert. Doelstelling was 1) een objectief en onafhankelijk onderzoek instellen waarin de tijdswaardes van de prestaties en activiteiten getoetst zouden worden die een inwoner van de gemeente Zaltbommel kan krijgen in het kader van huishoudelijk hulp en 2) het toetsen van de huidige werkwijze aan de uitspraken van de CRvB van mei 2016.
Treve is in het onderzoek uitgegaan van de uitgangspunten die de gemeente Zaltbommel hanteert, te weten:
- een moderne seniorenwoning;
- zelfredzaamheid van de cliënt, hij of zij zal altijd een deel zelf kunnen doen;
- aanwezig zijn van een wasdroger;
- de cliënt kan zelf de was sorteren en in de machine doen;
- alleen kleding die echt gestreken moet worden, wordt gestreken;
- er wordt zoveel mogelijk strijkvrije kleding aangeschaft; en
- indien noodzakelijk, kan een module meerdere keren aan een cliënt worden toegekend.
Treve heeft het onderzoek op projectbasis uitgevoerd. Treve heeft in dit kader een projectteam samengesteld dat het onderzoek feitelijk heeft verricht. Daarnaast hebben drie zorgaanbieders meegewerkt aan het onderzoek (Betuwezorg, T-zorg en Vérian). De zorgaanbieders hebben managers, planners en huishoudelijke hulpen beschikbaar gesteld.
In het onderzoek zijn éénmalig bij 50 inwoners van de gemeente Zaltbommel met een indicatie voor huishoudelijke hulp de huishoudelijke hulp-activiteiten gemeten die werden verricht door de huishoudelijke hulpen van de betrokken zorgaanbieders. Van deze inwoners waren elf personen jonger dan 65 jaar en 39 ouder dan 65 jaar. In het onderzoek is tevens de mening van een aantal cliënten meegenomen. 37 cliënten hebben aangegeven tevreden te zijn met de aard en de omvang van de geboden huishoudelijke hulp en dertien cliënten gaven aan niet geheel tevreden te zijn. Vervolgens is er een gemiddeld aantal minuten per verrichte activiteit vastgesteld. Aan de hand van deze gemiddeldes is er een normenkader opgesteld.
Treve heeft in het rapport geschreven dat de uitkomsten van het onderzoek niet rechtstreeks toepasbaar zijn in andere gemeenten.
7.6.
Zoals de rechtbank onder 7.2 al heeft overwogen dient een maatwerkvoorziening een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid en/of participatie van de cliënt. Wanneer een melding wordt gedaan om in aanmerking te komen voor maatschappelijke ondersteuning geldt als uitgangspunt dat eerst in kaart wordt gebracht wat de hulpvraag is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen welke problemen door de cliënt worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving, opdat kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de cliënt, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving. Vervolgens dient te worden onderzocht wat de cliënt nog op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk, dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de CRvB van 21 maart 2018. [4]
In het rapport van Treve is beschreven dat in het onderzoek het uitgangspunt van de gemeente Zaltbommel is gehanteerd dat betrokkenen een zekere mate van zelfredzaamheid hebben in de dagelijkse praktijk. Voorts hebben de resultaten uit het onderzoek betrekking op de gemiddelde situatie in een huishouden. De rechtbank leidt hieruit af dat de aanname dat de cliënten over een zekere mate van eigen kracht beschikken een factor is geweest bij het berekenen van de basisnorm. In de resultaten is voorts geen rekening gehouden met de grootte, soort en leeftijd van de woning, uitgangspunt is immers een moderne seniorenwoning. Ook is er geen onderscheid gemaakt in de samenstelling van het huishouden. Dit betekent dat als de normen uit het rapport van Treve als uitgangspunt worden genomen, iedereen hetzelfde aantal uren toegekend krijgt voor de basisvoorziening ‘Schoon Huis’, ongeacht beperkingen en woon- en leefsituatie. Dit zal tot gevolg hebben dat het aantal uren voor veel cliënten niet passend zal zijn. Het beleid voorziet weliswaar in de mogelijkheid om in individuele gevallen aanvullende maatwerkvoorzieningen toe te kennen, maar dat laat onverlet dat bij de vaststelling van de standaard urennormen een onjuist uitgangspunt is gehanteerd. Het baseren van deze urennormen op gemiddelden is in strijd met de strekking van de Wmo 2015. Het is immers de taak van verweerder om te allen tijde maatwerk toe te passen, dus ook bij de standaard taken.
Ook zijn de aantallen waarmee het onderzoek is uitgevoerd te klein om vergaande conclusies met betrekking tot de normtijden te rechtvaardigen. Het gaat per saldo om 50 indicaties en 37 tevreden belanghebbenden. Bovendien kon verweerder het vastgestelde normenkader niet zonder meer van toepassing achten op de gemeente Maasdriel, aangezien het onderzoek van Treve gericht was op het beleid in de gemeente Zaltbommel. Tot slot is niet gebleken dat bij het onderzoek en derhalve bij de totstandkoming van de standaard urennormen, de belangen van cliënten afdoende zijn meegewogen, nu vertegenwoordigers daarvan niet bij het onderzoek betrokken zijn geweest.
7.7.
Gelet op vorenstaande onder 7.6 is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit geen deugdelijke grondslag biedt voor de normering van de uren die nodig zijn voor huishoudelijke hulp. De beroepsgrond dat de toegekende 180 minuten per week niet berust op deugdelijk onderzoek naar de tijd die nodig is voor ondersteuning bij het schoonmaken slaagt dus.
8. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit, voor zover daarin een maatwerkvoorziening in de vorm van hulp bij het huishouden is toegekend, komt voor vernietiging in aanmerking.
9. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien nu zij geen reden heeft om aan te nemen dat verweerder de gebreken in zijn besluitvorming nog kan herstellen. De rechtbank zal hierbij uitgaan van de normen zoals neergelegd in het Indicatieprotocol van het CIZ voor licht huishoudelijk werk, zwaar huishoudelijk werk en de verzorging van de was. Aangezien eiseres onweersproken gesteld heeft dat zij in een driekamerwoning woont die gelijkgesteld kan worden met een eengezinswoning als bedoeld in het Indicatieprotocol van het CIZ, zal de rechtbank hiervan uitgaan. Tevens zal de rechtbank, aangezien dit eveneens niet door verweerder wordt betwist, meerwerk in aanmerking nemen voor het gebruik van de extra kamer. Gelet hierop zal de rechtbank aan eiseres een indicatie toekennen van 330 minuten (5,5 uur) per week voor het overnemen van het licht huishoudelijk werk (60 minuten), het zwaar huishoudelijk werk (180 minuten), de wasverzorging (60 minuten) en meerwerk voor het gebruik van de extra kamer (30 minuten). Dat betekent dat verweerder geen nieuw besluit op bezwaar meer hoeft te nemen.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder tevens in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder tevens te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten in bezwaar, aangezien verweerder deze kosten in het bestreden besluit reeds heeft toegewezen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij een maatwerkvoorziening in de vorm van hulp bij het huishouden voor 180 minuten per week is toegekend;
- bepaalt dat eiseres met ingang van datum uitspraak recht heeft op 330 minuten (5,5 uur) huishoudelijke hulp per week;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht groot € 46,- aan haar vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C.E. Marechal, voorzitter, mr. H.J. Klein Egelink en mr. I.A.M. van Boetzelaer - Gulyas, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.B. Wichman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 1 mei 2018
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.