Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 18/3870
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. L.A.P. Arends),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Smit).
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 27 van Pro de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) een eis gesteld aan eiseres betreffende de wijze waarop de artikel 3.2 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) moet worden nageleefd.
Bij besluit van 7 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en het primaire besluit gedeeltelijk herroepen.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2019. Namens eiseres zijn [eiseres] en [eiseres] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde en mr. L.J. Bergsma. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiseres is een landelijke zorginstelling, die zorg levert aan volwassenen en jongeren met complexe zorgvragen in de gehandicaptenzorg, jeugdzorg en de GGZ. De locatie [locatie] is één van de hoofdvestigingen van eiseres en bestaat uit verschillende afdelingen. Hier wonen (jong)volwassenen met een licht verstandelijke beperking in combinatie met ernstige gedragsproblemen. Het is een besloten woon- en werkvoorziening.
De woonlocatie [locatie] bestaat uit meerdere gebouwen en afdelingen. [locatie] 4 bevindt zich op de eerste verdieping en [locatie] 3 op de begane grond. Op elke afdeling zijn zes cliënten ondergebracht. Voor beide afdelingen is een afzonderings- en separeerruimte in gebruik in een ander gebouw.
1.1.
Op 2 februari 2017 heeft zich op de locatie [locatie] een incident voorgedaan. Bij het begeleiden van een cliënt van [locatie] 3 naar de afzonderingsruimte heeft zich buiten op het pad naar die ruimte een incident voorgedaan. Deze cliënt heeft geprobeerd zich los te rukken en daarbij is een van de werknemers van eiseres, die de betreffende cliënt samen met drie andere collega’s begeleidde, ten val gekomen. Deze werknemer heeft (mogelijk blijvend) knieletsel opgelopen bij de val.
1.2.
Door de Inspectie SZW is een onderzoek ingesteld naar dit incident. Op 9 en 23 maart 2017 heeft een arbeidsinspecteur de locatie bezocht en foto’s gemaakt. Ook is een verklaring opgenomen van het slachtoffer en van een getuige. Bij brief van 20 juni 2017 heeft verweerder de bevindingen van dat onderzoek aan eiseres meegedeeld en naar aanleiding daarvan het voornemen kenbaar gemaakt tot het stellen van een eis. Eiseres is in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen. Eiseres heeft hiervan gebruik gemaakt.
1.3.
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een eis gesteld op grond van artikel 27 van Pro de Arbowet. Verweerder heeft het bezwaar bij het bestreden besluit gegrond verklaard en het besluit van 11 juli 2017 gedeeltelijk herroepen. Verweerder heeft de tekst van de eis gedeeltelijk aangepast en de termijn voor de uitvoering van de eis vastgesteld op één jaar na dagtekening van het bestreden besluit.
2. Verweerder baseert het bestreden besluit op de resultaten van het onderzoek in maart 2017 door de Inspectie SZW naar het arbeidsongeval op 2 februari 2017. Uit dit onderzoek blijkt dat cliënten van [locatie] 4 die naar de afzonderings- en separeerruimte worden gebracht, over een trap met meerdere treden en via het buitenterrein moeten worden begeleid naar een gebouw dat naast [locatie] 3 en 4 is gelegen. De af te leggen route over het buitenterrein is meer dan vijftig meter. De Inspectie SZW heeft vastgesteld dat sprake is van een onveilige arbeidsplaats op de locatie [locatie] van eiseres, gebouw [locatie] 3 en 4. Verweerder stelt daarom een eis aan eiseres over de manier waarop artikel 3.2 van het Arbobesluit moeten worden nageleefd.
3. De rechtbank stelt vast dat artikel 27 van Pro de Arbowet verweerder de bevoegdheid geeft om een eis te stellen. Daarvoor is niet nodig dat een overtreding van de Arbowet is vastgesteld. Daarom kan buiten beschouwing blijven of bij het incident van 2 februari 2017 sprake was van een overtreding. Tussen partijen is niet in geschil dat de door verweerder gestelde eis voor alle locaties van eiseres geldt.
4. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met de geldende wet- en regelgeving. Artikel 3.2 Arbobesluit stelt als norm dat gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers
zoveel mogelijkmoet worden voorkomen. Eiseres voldoet aan deze norm, omdat zij een persoonlijk plaatsingsbeleid heeft, waarbij op basis van een inschatting van de problematiek van de betreffende cliënt wordt gekozen voor plaatsing op de begane grond of op de eerste verdieping. Ook zijn er bij eiseres diverse veiligheidsprotocollen en is er een trapprocedure. Eiseres wijst er verder op dat zij, in het belang van haar cliënten, het beleid voert om zo min mogelijk te separeren of af te zonderen. Volgens eiseres komt het ook vrijwel nooit voor dat een cliënt van [locatie] 4 (op de eerste verdieping) afgezonderd of gesepareerd moet worden. Verweerder heeft de belangen van de cliënten van eiseres onvoldoende meegewogen en niet onderzocht of er daadwerkelijk gevaar is voor werknemers.
zoveel mogelijkmoet worden voorkomen. Eiseres voldoet aan deze norm, omdat zij een persoonlijk plaatsingsbeleid heeft, waarbij op basis van een inschatting van de problematiek van de betreffende cliënt wordt gekozen voor plaatsing op de begane grond of op de eerste verdieping. Ook zijn er bij eiseres diverse veiligheidsprotocollen en is er een trapprocedure. Eiseres wijst er verder op dat zij, in het belang van haar cliënten, het beleid voert om zo min mogelijk te separeren of af te zonderen. Volgens eiseres komt het ook vrijwel nooit voor dat een cliënt van [locatie] 4 (op de eerste verdieping) afgezonderd of gesepareerd moet worden. Verweerder heeft de belangen van de cliënten van eiseres onvoldoende meegewogen en niet onderzocht of er daadwerkelijk gevaar is voor werknemers.
4.1.
De rechtbank oordeelt als volgt. Het incident op 2 februari 2017 was voor verweerder voldoende aanleiding om te onderzoeken of eiseres voldeed aan het bepaalde in artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit. Uit de tijdens dat onderzoek afgelegde verklaringen van het slachtoffer en de getuige blijkt in de eerste plaats dat separatie en afzondering voorkomt, ook vanaf [locatie] 4 (de eerste verdieping). Verweerder mocht uitgaan van deze verklaringen, temeer nu eiseres bij brief van 20 december 2017 heeft bevestigd dat er in de periode vanaf 1 september 2017 daadwerkelijk één keer vanaf de eerste verdieping een separatie of afzondering heeft plaatsgevonden. Als eiseres toch meent dat separatie en afzondering vanuit [locatie] 4 vrijwel nooit voorkomt, dan ligt het op haar weg om deze stelling met gegevens te onderbouwen. Binnen een organisatie als die van eiseres moet het mogelijk zijn om dergelijke gegevens aan te leveren. Eiseres heeft dat bewijs niet geleverd.
Bij separatie of afzondering vanuit [locatie] 4 moet gebruik worden gemaakt van een trap. Uit de door de Inspectie gemaakte foto’s blijkt dat het bovenste deel van deze trap bestaat uit vier treden, het middelste deel uit negen treden en het onderste deel uit drie treden, met daartussen steeds een horizontaal loopvlak. Het gebruik van een trap bij de separatie of afzondering van (jong)volwassenen met een licht verstandelijke beperking in combinatie met ernstige gedragsproblemen vanuit [locatie] 4 is zodanig risico verhogend, dat daarmee gevaar voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers niet zoveel mogelijk wordt voorkomen. Dat eiseres een plaatsingsbeleid hanteert en veiligheidsprotocollen heeft, maakt dit niet anders. Bij het incident op 2 februari 2017 ging het immers ook om een cliënt die eerst tot rust was gebracht en kennelijk had ingestemd met de afzondering en werd begeleid door het vereiste aantal medewerkers. Daarmee is gehandeld conform de bij eiseres geldende protocollen. Toch is die cliënt zich buiten op het pad naar de afzonderingsruimte gaan verzetten en is het ongeval gebeurd waarbij een werknemer van eiseres gewond is geraakt.
4.2.
Verweerder is daarom bevoegd om aan eiseres op grond van artikel 27 van Pro de Arbowet een eis te stellen over de wijze waarop artikel 3.2, eerste lid, van het Arbobesluit moet worden nageleefd.
5. De door verweerder bij het bestreden besluit opgelegde eis luidt als volgt:
“Op de route die medewerkers moeten volgen om een cliënt, onder begeleiding, over te brengen naar een afzonderingsruimte of een separeerruimte mogen geen hoogteverschillen zitten die struikel- of valgevaar met zich mee kunnen brengen. Er mag in de route geen trap zijn opgenomen. Drempels en/of obstakels met een hoogteverschil van meer dan twee centimeter, moeten zoveel als mogelijk worden voorkomen. Een afzondering- en separeerruimte moet zich in de directe nabijheid bevinden van de verpleegafdeling van de cliënten en moet zich in hetzelfde gebouw bevinden.”.
6. Eiseres stelt dat deze eis te ver strekt en geen rekening houdt met de in 2013 door TNO opgestelde Veldnorm voor afzonderings- en separeervoorzieningen in de Gehandicaptenzorg (de Veldnorm). In de Veldnorm is opgenomen dat de separeerunit altijd op de zelfde bouwlaag ligt van waaruit in eerste instantie wordt gesepareerd en bij voorkeur aansluit op het maaiveld. Een dergelijke voorwaarde is niet gesteld voor de afzonderingsruimte. Door het stellen van de eis miskent verweerder het onderscheid tussen de separeerunit en de afzonderingsruimte. Uit de Veldnorm volgt ook niet dat zich nooit een trap mag bevinden in de looproute naar de afzonderings- en separeerruimte. Eiseres voldoet aantoonbaar aan de eisen van de Veldnorm en heeft ter onderbouwing van dit standpunt verwezen naar het TNO-rapport van juni 2015 en de brief van TNO van 28 januari 2019.
6.1.
Het standpunt van eiseres dat verweerder de Veldnorm in het geheel niet heeft betrokken bij het bestreden besluit volgt de rechtbank niet. Bij het formuleren van de eis tot naleving van artikel 3.2, eerste lid, Arbobesluit heeft verweerder de in de Veldnorm neergelegde voorschriften als uitgangspunt genomen en heeft hier in het bestreden besluit ook naar verwezen. Maar het gaat hier niet om het handhaven van de Veldnorm. Verweerder stelt een eis op grond van de wet- en regelgeving over arbeidsomstandigheden. Daarbij gaat het om de bescherming van de belangen van de werknemers van eiseres en niet ook die van de cliënten van eiseres. Dat in de Veldnorm een hoofdstuk is opgenomen dat onder andere ziet op ‘Arbowetgeving’ maakt dat niet anders. Dat hoofdstuk beschrijft slechts de geldende randvoorwaarden op basis van de Arbowet en het -besluit. Dat maakt de Veldnorm geen zelfstandige norm voor de veiligheid van werknemers.
7. Verder begrijpt de rechtbank het standpunt van eiseres zo, dat haar bezwaren zich uitsluitend richten tegen de eis dat er geen trap in de route mag zijn opgenomen en de eis dat de afzonderings- en separeerruimte zich moet bevinden in de directe nabijheid van de verpleegafdeling en in hetzelfde gebouw.
8. Verweerder stelt in het verweerschrift dat tijdens het begeleiden van cliënten op de trap het risico voor het gevaar en de gezondheid van degenen die de cliënt begeleiden veel groter is, dan wanneer zich geen trap op de route bevindt. Iedere keer dat werknemers van eiseres een cliënt begeleiden naar een afzonderings- en separeerruimte kan, ondanks het correct volgen van alle protocollen, een worsteling ontstaan en is de kans op een valpartij reëel. De potentiële gevolgen van een val vanaf een trap zijn naar het oordeel van de rechtbank zodanig groot dat verweerder in redelijkheid de eis heeft gesteld dat er geen trap in de route mag zijn opgenomen. De beroepsgrond voor zover deze ziet op dit deel van de eis slaagt niet.
9. Dat de afzonderings- en separeerruimte zich moet bevinden in de directe nabijheid van de verpleegafdeling en in hetzelfde gebouw (de laatste volzin van de gestelde eis) heeft verweerder niet voldoende onderbouwd. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat dit gedeelte van de eis is opgenomen, om een zo kort mogelijke afstand te creëren, zodat het risico op verzet van cliënten tegen separatie of afzondering wordt voorkomen dan wel zo klein mogelijk gemaakt. Deze onderbouwing overtuigt niet, alleen al omdat het begrip “in de directe nabijheid” onvoldoende duidelijk is, terwijl de loopafstand bij een inpandige separeer- of afzonderingsruimte niet per definitie geringer zal zijn dan in de huidige situatie bij eiseres het geval is. Dat betekent dat dit deel van de eis in strijd is met het in artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht neergelegde motiveringsvereiste. Deze beroepsgrond slaagt.
10. Anders dan eiseres betoogt is geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Eiseres stelt in dit verband dat zij als gevolg van de eis in al haar gebouwen ingrijpende verbouwingen moet uitvoeren en dat hiermee enorme bedragen gemoeid zijn die niet in verhouding staan tot het (geringe) risico voor de werknemers van eiseres. Maar eiseres onderbouwt de omvang van de kosten onvoldoende. Ter zitting is namens eiseres verklaard dat zij 1100 gebouwen heeft en dat ‘een stuk of 12 gebouwen’ een separeer- of afzonderingsruimte hebben. Gelet op dit relatief geringe aantal moet het voor eiseres mogelijk zijn om een (voorlopige) inschatting te maken van de kosten die gemoeid zijn met de aanpassingen aan die gebouwen. Dat de door verweerder gestelde eis landelijke implicaties heeft en dat alle instellingen hiermee te maken krijgen speelt geen rol, omdat de eis uitsluitend gericht is aan eiseres. Anders dan eiseres stelt hoeft verweerder bij zijn besluit de belangen van de cliënten niet mee te wegen, omdat de eis alleen betrekking heeft op de veiligheid van de werknemers van eiseres. De beroepsgrond slaagt niet.
11. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt, gelet op overweging 9, het bestreden besluit voorzover het ziet op het volgende element van de gestelde eis:
Een afzondering- en separeerruimte moet zich in de directe nabijheid bevinden van de verpleegafdeling van de cliënten en moet zich in hetzelfde gebouw bevinden.
Een afzondering- en separeerruimte moet zich in de directe nabijheid bevinden van de verpleegafdeling van de cliënten en moet zich in hetzelfde gebouw bevinden.
12. De rechtbank ziet verder aanleiding om op grond van het bepaalde in artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht met ingang van de dag van verzending van deze uitspraak een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank schorst het bestreden besluit totdat dat besluit onherroepelijk is, omdat navolging van de eis voor eiseres verstrekkende (financiële) gevolgen heeft. Dit kan redelijkerwijs van haar niet gevergd worden, zo lang het besluit niet onherroepelijk is.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder ten slotte in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1024 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voorzover daarin de eis is opgenomen: “
Een afzondering- en separeerruimte moet zich in de directe nabijheid bevinden van de verpleegafdeling van de cliënten en moet zich in hetzelfde gebouw bevinden.”;
Een afzondering- en separeerruimte moet zich in de directe nabijheid bevinden van de verpleegafdeling van de cliënten en moet zich in hetzelfde gebouw bevinden.”;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- schorst ambtshalve het bestreden besluit tot het moment dat het besluit onherroepelijk is;
- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 338 aan haar vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres voor een bedrag van € 1024.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzitter, mr. D.J. Post en mr. S.E.M. Lichtenberg, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.H.M. Steigenga-Gerritsen, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.