Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/2271
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 14 oktober 2019
in de zaak tussen
[Naam A] , [Naam B] en [Naam C] , eisers,
(gemachtigde: mr. J.J. Paalman),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Voorst, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
KS NL15 B.V., te Arnhem , vergunninghouder.
KS NL15 B.V., te Arnhem , vergunninghouder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2019 heeft verweerder aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark op het perceel Oude Zutphenseweg 3T te Klarenbeek.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 september 2019. De zaak is tegelijk op zitting behandeld met de overige beroepen tegen de omgevingsvergunning (zaaknummers 19/2272 en 19/2293).
[Naam A] is verschenen, bijgestaan door gemachtigde mr. J.J. Paalman. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.H. Sintmaartensdijk en H.G.J. Wesseldijk. Namens de derde-partij is [Naam D] verschenen.
Overwegingen
1. De omgevingsvergunning heeft betrekking op de realisatie van een zonnepark aan weerszijden van de Oude Zutphenseweg. In het plangebied worden zonnepanelen geplaatst met een hoogte tussen de 0,80 en 2,30 meter. Rondom het terrein wordt beplanting en een hekwerk met een hoogte van 2 meter geplaatst, en op het terrein worden enkele omvormerstations gerealiseerd. Naar deze omvormerstations wordt een uitweg aangelegd.
Het zonnepark is in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen “Buitengebied” en “Buitengebied, eerste herziening”. Verweerder heeft daarom naast een omgevingsvergunning voor de activiteiten “bouwen” (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)), “aanleggen van een werk” (artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo) en “het maken van een uitweg”(artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo) ook een omgevingsvergunning verleend om af te wijken van het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo). De gemeenteraad heeft in het kader van deze afwijking van het bestemmingsplan een verklaring van geen bedenkingen verleend. Aan de omgevingsvergunning is een maximale instandhoudingstermijn van 25 jaar verbonden.
2. Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
Ingetrokken beroepsgronden
3. Ter zitting hebben eisers hun beroepsgronden met betrekking tot de projectovereenkomst en de verplichting tot het opstellen van een milieueffectrapport ingetrokken.
Vooroverleg
4.1.
Eisers betogen dat in de ruimtelijke onderbouwing de uitkomsten van het overleg met andere bestuursorganen niet is opgenomen, wat in strijd is met artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro).
4.2.
Verweerder erkent dat de uitkomsten van het overleg met andere bestuursorganen ontbreken in de ruimtelijke onderbouwing. Verweerder heeft echter aangegeven dat vooroverleg heeft plaatsgevonden met de stedendriehoek en de provincie Gelderland, en dat het waterschap de watertoets heeft uitgevoerd. De provincie is daarnaast in het kader van de wijziging van de omgevingsverordening nauw betrokken geweest bij deze omgevingsvergunning.
De rechtbank is van oordeel dat eisers niet in hun belangen zijn geschaad door het ontbreken van de uitkomsten van het overleg in de ruimtelijke onderbouwing. Daarom passeert de rechtbank dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Participatie5.1.Eisers betogen dat geen sprake is geweest van serieuze participatie van omwonenden bij de totstandkoming van het project. Dit is volgens eisers in strijd met de door de gemeenteraad in februari 2015 vastgestelde Nota “Beleidsuitgangspunten zonnevelden Voorst”.
5.2.
Verweerder heeft aangegeven dat de omwonenden door de derde-partij in mei 2018 tijdens een buurtbijeenkomst zijn geïnformeerd over de plannen voor de realisatie van een zonnepark. Eind oktober 2018 heeft de gemeente het plan tijdens een bijeenkomst met 25 à 30 belangstellenden besproken.
5.3.
In de Nota staat het volgende:
“Bij een zonneveld in de nabijheid van dichter bebouwde gebieden, zoals een dorpsrand, vinden we het van belang dat de ligging en begrenzing van het zonneveld goed is afgestemd op het bebouwde gebied. Zo kan een zonneveld ook worden gebruikt voor educatieve of informatieve doeleinden.
Daarnaast vinden wij het wenselijk dat omwonenden en belanghebbenden kunnen participeren in het opstellen van het inrichtingsplan en desgewenst in de exploitatie van het park. Wij vinden het juist in nabijheid van dorpen belangrijk dat burgers de mogelijkheid krijgen mede de regie te voeren over de inrichting, energiegebruik, besparing en (vormen van) opwekking. We willen de kracht van de samenleving benutten.”
5.4.
De rechtbank stelt vast dat uit de Nota geen uitgebreide participatieverplichting voortvloeit. Participatie wordt slechts wenselijk geacht, en deze participatie beperkt zich tot het opstellen van het inrichtingsplan en (desgewenst) de exploitatie van het park.
Voorafgaand aan vergunningverlening is door de ontwikkelaar en de gemeente invulling gegeven aan de participatie van omwonenden door overleg te zoeken met betrekking tot het inrichtingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op deze geboden mogelijkheid tot overleg, niet gehandeld in strijd met de Nota. Het was bovendien de keuze van omwonenden om verder overleg over de inrichting van het zonnepark af te houden.
De beroepsgrond slaagt niet.
Goede ruimtelijke ordening
6. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met een bestemmingsplan, is een bevoegdheid van verweerder. De omgevingsvergunning mag niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
Verweerder heeft beleidsruimte bij de beslissing of hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De bestuursrechter toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen [1] .
Landschappelijke inpassing
7.1.
Aan de omgevingsvergunning is de “Ruimtelijke onderbouwing Zonnepark Voorst” ten grondslag gelegd. In deze ruimtelijke onderbouwing wordt ingegaan op de diverse omgevingsaspecten, waaronder de landschappelijke inpassing (paragraaf 3.4). In deze paragraaf is aangegeven dat met de landschappelijke inpassing wordt beoogd om de oorspronkelijke kleinschalige lineariteit van het landschap van omstreeks het jaar 1900, die door schaalvergroting in de 20e en 21e eeuw opgebroken is, terug te brengen.
7.2.
Eisers betogen, onder verwijzing naar het rapport “Zonnepark Oude Zutphenseweg; Beoordeling van het ontwerp en de ruimtelijke onderbouwing” van M.H. Brascamp en F. Brascamp-Stevens van 11 februari 2019, dat voor de vroeger aanwezige landschapswaarden niet teruggegrepen had moeten worden op het landschap zoals dit bestond vanaf 1900, maar op het landschap in de periode rond 1820-1830.
7.3.
In de ruimtelijke onderbouwing wordt onderbouwd waarom voor de landschappelijke waarden wordt teruggegrepen op het landschap dat ter plaatse is ontstaan in de periode vanaf 1900: het natte heideontginningsgebied. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dit uitgangspunt daarmee afdoende gemotiveerd, en in redelijkheid voor de landschappelijke inpassing de landschapswaarden uit deze periode als uitgangspunt kunnen nemen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Voorschriften m.b.t. landschappelijke inpassing
8.1.
De voorschriften die in de omgevingsvergunning zijn opgenomen met betrekking tot beplanting en landschappelijke inpassing staan in de bijlage bij deze uitspraak.
8.2.
Eisers betogen dat de voorschriften met betrekking tot de aanleg van de landschappelijke inpassing rechtsonzeker en niet handhaafbaar zijn. Het is onduidelijk wat moet worden verstaan onder “landschappelijk ontwerp” en “inrichtingsplan”. Volgens eisers had in het bestreden besluit duidelijkheid moeten worden verschaft over de landschappelijke inpassing en de invulling van het beplantingsplan.
Het is volgens eisers ook onduidelijk wat een groenbeheerplan en begrazingsplan inhoudt, en hoe het staat met de handhaafbaarheid van de nu nog onbekende inhoud. Het is daarnaast onduidelijk waarom voor de activiteit “aanleggen” geen goedkeuringsvereiste geldt.
8.3.
De rechtbank stelt vast dat verweerder een knip heeft gemaakt tussen enerzijds het inrichtingsplan, waarop een strook van 9 meter breed is aangegeven waar de landschappelijke inpassing moet komen, en anderzijds het beplantingsplan, dat nog moet worden opgesteld en waarin wordt opgenomen welke soorten beplanting in de strook worden geplant. Naast dit beplantingsplan zal op grond van de voorschriften bij de omgevingsvergunning voor de start van de werkzaamheden ook nog een groenbeheerplan moeten worden overgelegd met daarin een begrazingsplan voor de ecologische zones.
8.4.
In de voorschriften over de landschappelijke inpassing (respectievelijk voorschriften 16, 2 en 8) wordt verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing, het landschappelijk ontwerp en het inrichtingsplan. De rechtbank is het met eisers eens dat deze verwijzing duidelijker had gekund. Uit een algemene verwijzing naar de ruimtelijke onderbouwing blijkt niet op welke landschapsmaatregelen uit de ruimtelijke onderbouwing wordt gedoeld. Bovendien maakt de ruimtelijke onderbouwing, zoals eisers terecht hebben aangegeven, reeds deel uit van de verleende omgevingsvergunning.
De rechtbank leidt uit de stukken die onderdeel uitmaken van de omgevingsvergunning echter af dat met het landschappelijk ontwerp wordt gedoeld op het rapport “Inpassing zonnepark aan de Oude Zutphenseweg, een verkenning van potentie en kwaliteiten” van Thus landschapsarchitectuur & stedenbouw, en dat met het inrichtingsplan wordt gedoeld op het onderstaande inrichtingsplan. Uit de stempel blijkt dat dit inrichtingsplan bij de omgevingsvergunning hoort.
Op het inrichtingsplan is aangegeven dat langs de randen begroeiing wordt geplaatst met een breedte van 9 meter. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, door in het voorschrift te verwijzen naar het inrichtingsplan waarop een strook van 9 meter is opgenomen voor begroeiing, afdoende heeft geborgd dat een strook van 9 meter wordt gereserveerd voor landschappelijke inpassing.
De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
8.5.
Uit het inrichtingsplan volgt niet welke beplanting in deze strook zal worden geplant. Daarin staat slechts dat begroeiing wordt aangelegd. In het rapport van Thus worden enkele boomsoorten genoemd, maar ook daaruit blijkt niet eenduidig voor welke beplanting wordt gekozen. Dit staat blijkbaar ook nog niet vast, aangezien op grond van de voorschriften verweerder later nog een beplantingsplan moet goedkeuren.
Naar het oordeel van de rechtbank kon verweerder niet volstaan met deze latere goedkeuring. Om te kunnen beoordelen of sprake is van een goede landschappelijke inpassing van het zonnepark dient reeds in het kader van vergunningverlening duidelijk te zijn met welke soorten bomen/beplanting het zonnepark landschappelijk wordt ingepast. In dat verband is door eisers ter zitting ook terecht aangegeven dat uit de vergunning niet blijkt of wintergroene beplanting wordt aangeplant, terwijl alle partijen dit op zich wenselijk achten.
Ook in het kader van de handhaafbaarheid is deze duidelijkheid van belang. Zoals de rechtbank in de uitspraak van 7 mei 2019 (ECLI:NL:RBGEL:2019:1949) heeft overwogen maakt de omstandigheid dat het beheer- en beplantingsplan geen onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning, dat voor derden niet de mogelijkheid bestaat om verweerder te vragen om bestuursrechtelijke handhaving indien wordt afgezien van het vaststellen van een beheer- en beplantingsplan of indien van een vastgesteld beheer- en beplantingsplan wordt afgeweken.
De beroepsgrond slaagt.
8.6.
De rechtbank overweegt voorts dat gelet op het voorschrift met betrekking tot de goedkeuring van een groenbeheerplan en een begrazingsplan ook de instandhouding van de landschappelijke inpassing van belang wordt geacht door verweerder. Ook hiervoor geldt dat niet kan worden volstaan met een goedkeuringsvoorschrift. In de omgevingsvergunning dient met een voorschrift te zijn geborgd dat de landschappelijke inpassing ook in stand wordt gehouden, zodat omwonenden bij het niet naleven hiervan verweerder om handhaving kunnen verzoeken.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
9. Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen is het bestreden besluit met betrekking tot het aspect “landschappelijke inpassing” in strijd met het zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel.
Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het besluit te herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
De rechtbank ziet in dit geval aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen.
Het motiveringsgebrek kan worden hersteld door alsnog aan te geven welke beplanting in de 9 meter brede strook dient te worden geplant. Daarbij dient verweerder ook in te gaan op het wintergroene karakter van deze bomen/beplanting.
De aanleg van deze beplanting (het beplantingsplan) en de instandhouding hiervan (het groenbeheer/begrazingsplan) dient vervolgens op een rechtszekere wijze te worden geborgd in een of meerdere vergunningvoorschriften.
Verweerder kan er voor kiezen om met inachtneming van het voorgaande een nieuw besluit te nemen (met toepassing van artikel 6:19 van Pro de Awb). Verweerder kan er ook voor kiezen om in haar reactie naar de rechtbank de aanvullende motivering en een voorstel voor vergunningvoorschriften opnemen. In dat geval kan de rechtbank in de einduitspraak, zelf in de zaak voorziend, de vervangende voorschriften aan de omgevingsvergunning verbinden, aangenomen dat deze voorschriften rechtmatig worden geacht.
De rechtbank merkt in dat verband nog op dat geen noodzaak bestaat om per deelactiviteit een set gelijke voorschriften op te nemen. Eén set voorschriften volstaat.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.
10. Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen, zo spoedig mogelijk meedelen aan de rechtbank.
Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eisers en de derde-partij in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
11. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- heropent het onderzoek;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, mr. M.S.T. Belt en mr. J.H. van Breda, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 14 oktober 2019
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de einduitspraak in deze zaak.
Bijlage
“Voorschriften bouwen van een bouwwerk
(…)
3. U dient voordat u start met de werkzaamheden een groenbeheerplan met daarin opgenomen een begrazingsplan voor de ecologische zones te overleggen. Dit om de diversiteit en de ecologische kwaliteit te waarborgen.
(…);
8. Pas starten met de werkzaamheden nadat bovenstaande gegevens door ons zijn goedgekeurd.
(…);
16. De inpassing van het zonneveld vindt plaats door de aanleg van landschapsmaatregelen. U dient deze maatregel uit te voeren volgens de bijgevoegde ruimtelijke onderbouwing, het landschappelijk ontwerp en het inrichtingsplan. De landschapselementen rondom de percelen dienen voor realisatie van het zonnepark te worden aangelegd. Realisatie van de overige landschapsmaatregelen dient tegelijkertijd met de bouw van het zonneveld plaats te vinden. Vanaf het moment dat het zonneveld in gebruik wordt genomen bent u gehouden om het inrichtingsplan 25 jaren te beheren en in stand te houden. Wanneer het zonneveld ophoudt te bestaan wordt gehandeld overeenkomstig de afspraken die gemaakt zijn in de Projectovereenkomst.
(…).
Voorschriften afwijken bestemmingsplan
1. U dient voordat u start met de werkzaamheden een beplantingsplan met soortenlijst, een groenbeheerplan met daarin opgenomen een begrazingsplan voor de ecologische zones te overleggen. Dit om de diversiteit en de ecologische kwaliteit te waarborgen.
2. De inpassing van het zonneveld vindt plaats door de aanleg van landschapsmaatregelen. U dient deze maatregel uit te voeren volgens de bijgevoegde ruimtelijke onderbouwing, het landschappelijk ontwerp en het inrichtingsplan. De landschapselementen rondom de percelen dienen voor realisatie van het zonnepark te worden aangelegd. Realisatie van de overige landschapsmaatregelen dient tegelijkertijd met de bouw van het zonneveld plaats te vinden. Vanaf het moment dat het zonneveld in gebruik wordt genomen bent u gehouden om het inrichtingsplan 25 jaren te beheren en in stand te houden. Wanneer het zonneveld ophoudt te bestaan wordt gehandeld overeenkomstig de afspraken die gemaakt zijn in de Projectovereenkomst.
3. Pas starten met de werkzaamheden nadat bovenstaande gegevens door ons zijn goedgekeurd.
(…).
Voorschriften uitvoeren of aanleggen van een werk (aanlegvergunning)
(…)
2. U dient voordat u start met de werkzaamheden een groenbeheerplan met daarin opgenomen een begrazingsplan voor de ecologische zones ter goedkeuring te overleggen. Dit om de diversiteit en de ecologische kwaliteit te waarborgen.
(…).
8. De inpassing van het zonneveld vindt plaats door de aanleg van landschapsmaatregelen. U dient deze maatregel uit te voeren volgens de bijgevoegde ruimtelijke onderbouwing, het landschappelijk ontwerp en het inrichtingsplan. De landschapselementen rondom de percelen dienen voor realisatie van het zonnepark te worden aangelegd. Realisatie van de overige landschapsmaatregelen dient tegelijkertijd met de bouw van het zonneveld plaats te vinden. Vanaf het moment dat het zonneveld in gebruik wordt genomen bent u gehouden om het inrichtingsplan 25 jaren te beheren en in stand te houden. Wanneer het zonneveld ophoudt te bestaan wordt gehandeld overeenkomstig de afspraken die gemaakt zijn in de Projectovereenkomst.
(…).”