ECLI:NL:RBGEL:2019:4770

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 19/1727

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 oktober 2019

in de zaak tussen

[Naam A] en [Naam B] , te [woonplaats 1] , eisers

(gemachtigde: mr. T.D. Rijs),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Winterswijk, verweerder.

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[Naam C], te [woonplaats 2] .

Procesverloop

Bij besluit van 4 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor het tot woning en garage/overkapping verbouwen van een tweetal aaneengesloten loodsen op het perceel aan de [adres 1] te [woonplaats 2] .

Bij besluit van 13 december 2016 heeft verweerder het door eisers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 7 augustus 2017 heeft de rechtbank het beroep van eisers ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 28 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3864) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) het beroep tegen de uitspraak van de rechtbank gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar van 13 december 2016 vernietigd.

Bij besluit van 12 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, en daarin het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning met een aangepaste motivering en met een ondergeschikte wijziging voor wat betreft het bouwplan voor de garage/overkapping in stand gelaten.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 augustus 2019. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde mr. T.D. Rijs en [Naam D] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Tollkamp en G. Gerritsen. Derde-partij is verschenen, vergezeld door I. Beskers.

Overwegingen

1. De percelen van eisers en de derde-partij waren in het verleden onderdeel van een groter perceel, waarop een aantal schuren en een bedrijfswoning aanwezig waren. Dit perceel is gesplitst in het perceel aan de [adres 2] , waarop de (voormalige) bedrijfswoning is gelegen, en het perceel aan de [adres 1] , waarop na splitsing een aantal schuren aanwezig waren. Het bouwplan voorziet in de sloop van twee schuren (nummer 4 en 5 op onderstaande afbeelding) en het verbouwen van een tweetal aaneengesloten schuren tot een woning en garage/overkapping met open voorzijde (nummer 1 op de afbeelding).

Eisers wonen in de voormalige bedrijfswoning op het perceel [adres 2] (nummer 2 op de afbeelding). Hun woning deelt een muur met de schuur die zal worden omgebouwd tot garage met open voorzijde. In deze scheidingsmuur bevonden zich raam- en deuropeningen.

Is er sprake van strijd met het bestemmingsplan?

2. Het perceel is in het bestemmingsplan “ Sieverdinkweg 20 -24” bestemd als “Wonen”. In artikel 3.5.1 staat het volgende:

“
3.5.1 Voorwaardelijke verplichting sloop

een omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, voor het bouwen een woning, kan slechts worden verleend, indien de bebouwing als aangeduid met een '1', '4' en '5' op onderstaande afbeelding is gesloopt”.

3.1.

Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat gebouwen 4 en 5 zijn gesloopt. Ook het achterste deel van gebouw 1 – het deel dat geen onderdeel uitmaakt van het bouwplan – is gesloopt. Volgens verweerder is het bouwplan daardoor niet in strijd met artikel 3.5.1 van de planregels.

3.2.

Eisers betogen dat het bouwplan nog steeds in strijd is met artikel 3.5.1 van de planregels omdat schuur 1 niet geheel is gesloopt. Met de nieuwe beslissing op bezwaar wordt volgens eisers geen gevolg gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2018.

3.3.

De Afdeling heeft in overweging 2.2. van de uitspraak het volgende overwogen:

“2.2. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) onder de voorwaarde dat de aanwezige schuren, met uitzondering van het deel dat tot woning en garage zal worden verbouwd, uiterlijk op 1 januari 2018 zijn afgebroken. Uit de planregel volgt echter dat de omgevingsvergunning voor de bouw van een woning op het perceel eerst dan kan worden verleend, wanneer de op het perceel aanwezige bebouwing is gesloopt. Het college heeft de omgevingsvergunning dan ook in strijd met het bestemmingsplan verleend. Het betoog van het college ter zitting dat de verlening van de vergunning onder voorwaarde van sloop in lijn ligt met de bedoeling van het bestemmingsplan kan niet worden gevolgd. Het bestemmingsplan heeft die mogelijkheid niet genoemd en uitdrukkelijk opgenomen dat de sloop moet zijn voltooid alvorens een omgevingsvergunning voor bouw kan worden verleend. Voorts heeft het college er niet voor gekozen om in afwijking van het bestemmingsplan een vergunning te verlenen op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.

Het betoog slaagt.”

3.4.

De rechtbank is het met eisers eens dat het bouwplan in strijd is met artikel 3.5.1 van de planregels. Zoals de Afdeling ook heeft overwogen vloeit uit het bestemmingsplan voort dat bouwwerk 1 in zijn geheel moet worden gesloopt. Nu het bouwplan niet voorziet in sloop van bouwwerk 1, maar in de verbouw van een deel van dit bouwwerk, is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan. De omstandigheid dat het verbouwde deel van de loods niet meer bedrijfsmatig in gebruik is, doet daar niet aan af. In het bestemmingsplan is immers niet opgenomen dat met slopen kan worden gelijkgesteld het (deels) verbouwen en in gebruik nemen als woning van bouwwerk 1. Ook de stelling dat hergebruik van bebouwing past in de huidige circulaire economische gedachte, kan niet wegnemen dat het bestemmingsplan niet in deze mogelijkheid voorziet.

De beroepsgrond slaagt.

Bouwbesluit (isolatie-eisen)

4.1.

Eisers betogen dat werkzaamheden aan de scheidingsmuur plaatsvinden, zodat voor de isolatie-eisen naar de gehele scheidingsmuur moet worden gekeken en niet slechts naar de twee gevelopeningen. Eisers betogen voorts dat voor wat betreft de dichtgemaakte gevelopeningen niet aan de isolatie-eisen uit afdeling 5.1 van het Bouwbesluit wordt voldaan.

Relativiteitsvereiste

4.2.1.

De rechtbank zal allereerst ingaan op het betoog van verweerder dat de normen met betrekking tot energiehuishouding uit afdeling 5.1 van het Bouwbesluit 2012 niet strekken tot bescherming van de belangen van eisers. Op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit namelijk niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.

4.2.2.

In de uitspraak van 3 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3206) en die van 3 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2143) heeft de Afdeling onder verwijzing naar de Nota van Toelichting bij het Bouwbesluit 2012 overwogen dat deze isolatienormen zien op het realiseren van energiedoelstellingen en strekken tot bescherming van het algemene belang. Daaruit volgt dat de rechtsregels van afdeling 5.1 kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van anderen dan de bewoners of gebruikers van de woning.

Weliswaar zijn eisers geen bewoners of gebruikers van de voormalige loods, maar zij zijn wel mede-eigenaar van de scheidingsmuur waaraan op grond van de vergunning werkzaamheden worden uitgevoerd. Eisers hebben er – gelet op het mogelijk grotere warmteverlies bij een niet afdoende geïsoleerde scheidingsmuur – ook belang bij dat deze muur goed is geïsoleerd. Om die reden kunnen de betreffende normen toch strekken tot bescherming van hun belangen.

Het voorgaande betekent dat artikel 8:69a van de Awb niet in de weg staat aan een inhoudelijke behandeling van deze beroepsgrond.

Gelden de isolatie-eisen voor de gehele muur of slechts voor de gevelopeningen?

4.3.

Zoals de Afdeling in de eerdere uitspraak van 28 november 2018 onder verwijzing naar artikel 4 van Pro de Woningwet, artikel 1.12, eerste lid, van het Bouwbesluit en de uitspraak van 11 maart 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BH5553) heeft overwogen gelden de nieuwbouweisen ten aanzien van dat gedeelte van het bouwwerk dat wordt verbouwd. De scheidingsmuur wordt, met uitzondering van de twee gevelopeningen die worden dichtgemaakt, niet verbouwd. Hieruit vloeit voort dat de nieuwbouweisen alleen gelden voor de twee gevelopeningen. Verweerder heeft daarom voor wat betreft de isolatie-eisen terecht slechts gekeken naar de twee gevelopeningen.

De beroepsgrond faalt in zoverre.

Wordt v.w.b. de gevelopeningen voldaan aan afdeling 5.1 van het Bouwbesluit?

4.4.

Artikel 5.1 van het Bouwbesluit luidt als volgt:

“1 Een te bouwen bouwwerk is energiezuinig.

2 Voor zover voor een gebruiksfunctie in tabel 5.1 voorschriften zijn aangewezen, wordt voor die gebruiksfunctie aan de in het eerste lid gestelde eis voldaan door toepassing van die voorschriften.

3 Het eerste lid is niet van toepassing op de gebruiksfuncties waarvoor in tabel 5.1 geen voorschrift is aangewezen.”

Tabel 5.1

Artikel 5.3 luidt als volgt:

“1 Een verticale uitwendige scheidingsconstructie van een verblijfsgebied, een toiletruimte of een badruimte, heeft een volgens NEN 1068 bepaalde warmteweerstand van ten minste de in tabel 5.1 gegeven waarde.

(…)

8 Een inwendige scheidingsconstructie die de scheiding vormt tussen een verblijfsgebied, een toiletruimte of een badruimte, en een ruimte die niet wordt verwarmd of die wordt verwarmd voor uitsluitend een ander doel dan het verblijven van personen, heeft een volgens NEN 1068 bepaalde warmteweerstand van ten minste de in tabel 5.1 gegeven waarde.”

Artikel 5.5 luidt als volgt:

“Op een gebruiksfunctie die niet bestemd is om te worden verwarmd, of indien de verwarming uitsluitend is bestemd voor een ander doel dan het verblijven van personen, zijn de artikelen 5.2 tot en met 5.4 niet van toepassing.”

Artikel 5.6 luidt als volgt:

“1 Bij het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk zijn de voorschriften van artikel 5.2 niet van toepassing en de voorschriften van de artikelen 5.3, eerste tot en met zevende lid, en 5.4 van overeenkomstige toepassing, waarbij wordt uitgegaan van het rechtens verkregen niveau voor zover dat niveau voor de warmteweerstand niet lager is dan 1,3 m2•K/W.”

In artikel 1 zijn Pro de volgende definities opgenomen:

“overige gebruiksfunctie”: niet in dit lid benoemde gebruiksfunctie voor activiteiten waarbij het verblijven van personen een ondergeschikte rol speelt;

“woonfunctie”: gebruiksfunctie voor het wonen.

4.5.

Verweerder heeft gekeken naar de gebruiksfunctie van de ruimte aan de zijde van vergunninghouder (bergingsfunctie) en aan de zijde van eisers (buitenruimte en berging). Volgens verweerder gelden op grond van het Bouwbesluit geen extra isolatie-eisen voor de gevelopeningen ter hoogte van de buitenruimte en de berging, zodat geen extra isolerende maatregelen nodig zijn voor het bouwplan.

4.6.

Eisers stellen dat uit de bouwtekening niet volgt dat de garage wordt gebruikt voor een bergingsfunctie, omdat hierop geen functie voor de ruimte is aangegeven. Bovendien staat niet vast dat deze ruimte als berging zal worden gebruikt, zodat in het kader van de toetsing aan het Bouwbesluit uit had moeten worden gegaan van de isolatie-eisen die gelden voor een verblijfsruimte.

4.7.

De rechtbank overweegt als volgt.

Op de originele plattegrond in de bouwtekening is aangegeven dat de garage zal worden gebruikt als garage/overkapping. Op de gewijzigde bouwtekening die onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit staat geen gebruiksfunctie, zoals eisers terecht aangeven. De rechtbank is echter van oordeel dat teruggevallen kan worden op de gebruiksfunctie die eerder aan deze ruimte is gegeven, namelijk garage/overkapping. Uit de nieuwe tekening blijkt niet dat deze functie is gewijzigd. Verweerder is daarom terecht uitgegaan van een gebruik als garage.

De rechtbank is vervolgens van oordeel dat een garage/overkapping dient te worden aangemerkt als een “overige gebruiksfunctie” als bedoeld in tabel 1. In een garage speelt het verblijf van personen in tegenstelling tot een woonfunctie namelijk een ondergeschikte rol.

Dat de ruimte in de toekomst mogelijk gewijzigd kan worden naar een woonfunctie vormt een aspect dat in deze procedure niet aan de orde kan komen. Uitgegaan moet worden van hetgeen in de omgevingsvergunning is vergund. Pas als de derde-partij deze ruimte daadwerkelijk zou gaan verbouwen tot woonruimte, dan gaan de isolatienormen voor een woonfunctie gelden.

4.8.

Uit de stukken blijkt dat één gevelopening grenst aan buitenruimte (ter hoogte van de overkapping van eisers) en één gevelopening aan een bergingsruimte van eisers.

Gelet op de omstandigheid dat de gevelopeningen enerzijds grenzen aan buitenruimte en anderzijds aan bergingsruimte (een “overige gebruiksfunctie”) – en dus niet aan een woonfunctie – heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat geen extra isolatie-eisen gelden.

De rechtbank kan daarom in het midden laten of de uitzondering op de isolatie-eis voor onverwarmde ruimtes uit artikel 5.5 van het Bouwbesluit op het voorliggende geval van toepassing is.

De beroepsgrond slaagt niet.

5. De rechtbank ziet in hetgeen eisers hebben aangevoerd met betrekking tot de draagconstructie en de brandveiligheid voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het bouwwerk op deze punten in strijd is met het Bouwbesluit.

De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie

6. Het beroep is gegrond, gelet op hetgeen de rechtbank onder 3.4 heeft overwogen. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.

Finale geschilbeslechting

7. Ter zitting hebben eisers benadrukt dat zij vinden dat de gemeente zich moet houden aan het bestemmingsplan.

De omstandigheid dat een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan betekent echter niet dat het bouwplan daarom moet worden geweigerd. Als een bouwplan wordt ingediend dat in strijd is met het bestemmingsplan (zoals het bouwplan van de derde-partij), dan moet verweerder op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo bekijken of ook een omgevingsvergunning kan worden verleend om van het bestemmingsplan af te wijken op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 2.12 van de Wabo.

Dit heeft verweerder (nog) niet gedaan. In de nieuw te nemen beslissing op bezwaar dient verweerder dit alsnog te doen.

De omstandigheid dat het beroep gegrond is betekent dus niet dat verbouw van de baan is. Verweerder moet in het kader van de nieuwe beslissing op bezwaar beoordelen of hij verbouw in plaats van nieuwbouw in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening. Dit kan betekenen dat verweerder opnieuw een omgevingsvergunning verleent voor de verbouw, maar dan op grond van zowel artikel 2.1, eerste lid, onder a, Wabo én artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo in samenhang met artikel 2.12 van de Wabo.

Proceskosten

9.1.

Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten.

9.2

Eisers hebben op het formulier proceskosten verzocht om vergoeding van kosten voor rechtsbijstand, reiskosten en deskundigenkosten. Een deel van de geclaimde proceskosten heeft betrekking op de zitting bij de voorlopige voorzieningenrechter van 20 mei 2019 (zaaknummer 19/1726). Dit verzoek om voorlopige voorziening is afgewezen en daarom is in deze procedure geen vergoeding van proceskosten toegekend.

Het is niet mogelijk om deze kosten via deze bodemprocedure alsnog voor vergoeding in aanmerking te laten komen.

Rechtsbijstand

9.3.

De kosten in verband met de door een derde verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.024 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512 en een wegingsfactor 1).

Reiskosten

9.4.

De reiskosten van eisers stelt de rechtbank vast op € 61,06 (twee maal retour Winterswijk – Arnhem, openbaar vervoer 2e klasse).

Deskundigenkosten

9.6.

Eisers hebben verzocht om de kosten die getuige-deskundige [Naam D] heeft gemaakt voor het bijwonen van de zitting te vergoeden. [Naam D] is de aannemer van eisers.

De kosten van een deskundige komen op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en ook de deskundigenkosten zelf redelijk zijn^[1].

In deze procedure speelt een geschil over de toepasselijkheid van bepalingen uit het Bouwbesluit. Dit betreft een juridisch geschilpunt en daardoor geen onderwerp waarvoor deze deskundige vanuit zijn achtergrond een relevante bijdrage kan leveren.

De rechtbank acht het inschakelen van [Naam D] daarom in dit geval niet redelijk, zodat deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen.

9.7.

Eisers hebben ook verzocht om vergoeding van deskundigenkosten in verband met het rapport van ZNEB.

De Afdeling heeft in de uitspraak van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2505) overwogen dat wanneer ter onderbouwing van een beroepsgrond over een aspect van het besluit (in dit geval het Bouwbesluit) een rapport door een deskundige wordt opgesteld en de bestuursrechter na een inhoudelijke bespreking tot de slotsom komt dat die beroepsgrond niet slaagt, dat dan de kosten in verband met dat rapport niet voor vergoeding in aanmerking komen. In dit geval slaagt de beroepsgrond met betrekking tot het Bouwbesluit niet, zodat ook de kosten van het deskundigenrapport van ZNEB niet voor vergoeding in aanmerking komen.

10. De rechtbank bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoedt.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers in verband met de behandeling van het beroep tot een bedrag van € 1.085,06;
bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 174 vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S.T. Belt, rechter, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 28 oktober 2019

griffier

rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Vernietiging omgevingsvergunning wegens strijd met bestemmingsplan en isolatie-eisen