Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/6622
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser] , [eiser] , [eiser] en [eiser] , [eiser] , [eiser] , [eiser] ,allen te [woonplaats] ,
[eiser]te [woonplaats] ,
[eiser], te [woonplaats] ,
[eiser], te [woonplaats] ,
eisers
(gemachtigde: drs. ing. J.G. Vollenbroek),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te [woonplaats] .
[derde-partij], te [woonplaats] .
(gemachtigde: ing. B.H. Wopereis).
Procesverloop
Bij besluit van 7 november 2018 heeft verweerder aan de derde-partij een vergunning verleend op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb).
Eisers hebben tegen het besluit van 7 november 2018 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 13 mei 2019 heeft verweerder het besluit van 7 november 2018 gewijzigd. Het beroep heeft van rechtswege mede betrekking op het besluit van 13 mei 2019.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 mei 2019. Het beroep tegen de Wnb-vergunning is op deze zitting gelijktijdig behandeld met de beroepen tegen de watervergunning (18/6426) en de omgevingsvergunning (18/6623).
Diverse eisers zijn in persoon verschenen, bijgestaan door drs. ing. J.G. Vollenbroek en mr. V. Wösten. Ook zijn [eiser] en [eiser] verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door H.P.T. Nas, J. Mercus, ing. A. Willemsen, M. de Jonge, mr. P. Tillie en mr. B. van Adrichem. Ook is mr. R.D. Reinders verschenen.
Namens de derde-partij zijn ing. B.H. Wopereis en mr. N.S. Commijs verschenen.
Bij beslissing van 25 juni 2019 is het onderzoek heropend, omdat het niet volledig is geweest. Partijen hebben schriftelijk gereageerd. Nu geen van partijen binnen de daartoe gestelde termijn van vier weken heeft verklaard gebruik te willen maken van hun recht ter zitting te worden gehoord, is aan partijen meegedeeld dat het onderzoek is gesloten en dat zonder nadere zitting uitspraak zal worden gedaan.
Overwegingen
Inleiding
1. De derde-partij heeft op 2 april 2015 een aanvraag ingediend bij verweerder voor een installatie voor bioraffinage op het bedrijventerrein “Laarberg ” aan de Ruiterweg ongenummerd te Groenlo , in verband met de stikstofdepositie die het project veroorzaakt op Natura 2000-gebieden.
Binnen de inrichting zullen vloeibare en vaste mest en berm-/natuurgras worden vergist en verwerkt tot (bio)gas en organische meststoffen. Het gevormde biogas wordt opgewerkt tot gas dat in het landelijk aardgasnetwerk kan worden gebracht. Het digestaat dat vrijkomt uit de vergister wordt verder verwerkt tot een dikke en dunne fractie. De dikke fractie wordt ingedroogd waardoor er alleen droge stof in de vorm van pellets (korrels) overblijft die kan worden ingezet als grondverbeteraar voor landbouwgronden. De dunne fractie wordt verwerkt tot mineralen (ammoniumsulfaat) en schoon afvalwater.
De aanvraag heeft betrekking op 450.000 ton drijfmest van varkens, rundvee en overige pelsdieren en 150.000 ton vaste mest van varkens, rundvee, overige pelsdieren, schapen, geiten en paarden alsmede berm-/natuurgras.
Nadien is de aanvraag verschillende keren aangevuld en gewijzigd.
Met het besluit van 13 mei 2019 is een geactualiseerde berekening met AERIUS Calculator aan de bestreden Wnb-vergunning ten grondslag gelegd. In deze berekening is in het kader van externe saldering zowel de stikstofemissie van het project, als het vervallen van de stikstofemissie van een aantal saldogevende bedrijven opgenomen. Volgens de berekening is er per saldo (op hexagoonniveau) geen toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden.
Crisis- en herstelwet
2. Het project voorziet in installaties voor de verwerking van dierlijke mest, zodat de Crisis- en herstelwet van toepassing is.
Ontvankelijkheid
3. De rechtbank dient ambtshalve – dat wil zeggen ongeacht of partijen hierover iets hebben aangevoerd – te beoordelen of eisers belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn bij de Wnb-vergunning. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt moet aannemelijk zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van eisers gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt.
Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1787.
3.1.
In de procedure tegen de omgevingsvergunning voor de installatie voor bioraffinage zijn de omwonende eisers [eiser] en [eiser] , [eiser] en [eiser] geen belanghebbende geacht bij die vergunning, gelet op de milieugevolgen die de installatie voor bioraffinage kan hebben voor de omgeving (uitspraak van de rechtbank van 27 juni 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:2845). De rechtbank ziet geen aanleiding om ten aanzien van de nu aan de orde zijnde Wnb-vergunning een andere kring van belanghebbenden aan te nemen.
Het beroep van eisers [eiser] en [eiser] , [eiser] en [eiser] is daarom niet-ontvankelijk. Het beroep van de overige eisers is wel ontvankelijk.
Relativiteit
4. Artikel 8:69a van Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
4.1.
De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van projecten en andere handelingen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de uitspraken van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412 en 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:872, volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
4.2.
Het beroep is mede ingesteld door de omwonende eisers [eiser] , [eiser] en [eiser] , die allen op een afstand van ongeveer 5 km van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied “Zwillbrocker Venn und Ellewicker Feld” in Duitsland en ongeveer 7 km van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied "Korenburgerveen" in Nederland wonen. Gezien deze afstand bestaat geen duidelijke verwevenheid van het individuele belang van deze omwonende eisers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen. De betrokken normen van de Wnb strekken daarom kennelijk niet tot bescherming van de belangen van eisers [eiser] , [eiser] en [eiser] . Artikel 8:69a van de Awb staat er dan ook aan in de weg dat het bestreden besluit als gevolg van het door hen ingestelde beroep wordt vernietigd. Daarom zal het beroep, voor zover dat is ingesteld door eisers [eiser] , [eiser] en [eiser] , ongegrond worden verklaard.
Berekening externe saldering met AERIUS Calculator
5. Eisers betogen dat uit de PAS-uitspraak voortvloeit dat de berekening met AERIUS Calculator niet aan de Wnb-vergunning ten grondslag had mogen worden gelegd.
5.1.
Zoals overwogen onder 39.2 en 39.7 van de PAS-uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, heeft de onverbindendheid van bijlage 2 van het PAS, voor zover hier van belang, tot gevolg dat het verbod op extern salderen, dat is opgenomen in artikel 5.5, derde lid, van de Wnb, niet meer geldt.
5.2.
Met het besluit van 13 mei 2019 is een geactualiseerde berekening met AERIUS Calculator van 25 april 2019 aan de Wnb-vergunning ten grondslag gelegd. Hoewel AERIUS Calculator niet langer wettelijk voorgeschreven is, sluit dat, zoals overwogen onder 39.3 van de PAS-uitspraak, niet uit dat AERIUS Calculator wel kan worden gebruikt voor het bepalen van de stikstofdepositie door een project. Wel moet dan eerst worden ingegaan op de bezwaren dat AERIUS Calculator niet of minder geschikt is voor depositieberekeningen op korte afstand van de bron. Dit omdat in AERIUS Calculator de uittreedsnelheid en brondiameter niet kunnen worden ingevoerd, en een gebouwmodule ontbreekt. Kort na de PAS-uitspraak is AERIUS Calculator buiten werking gesteld.
5.3.
Gelet op wat in de PAS-uitspraak onder 39.3 is overwogen en de daarop volgende buitenwerkingstelling van AERIUS Calculator, is de rechtbank van oordeel dat de aan de externe saldering ten grondslag gelegde berekening van 25 april 2019 met AERIUS Calculator ontoereikend is. De besluiten van 7 november 2018 en 13 mei 2019 voldoen daarom niet aan de op grond van artikel 3:2 en Pro 3:46 van de Awb en te stellen zorgvuldigheids- en motiveringseisen.
6. Het beroep is gegrond, gelet op wat de rechtbank onder 5.3 heeft overwogen. De besluiten van 7 november 2018 en 13 mei 2019 komen voor vernietiging in aanmerking.
7. De rechtbank ziet geen aanleiding de zaak finaal te beslechten of een tussenuitspraak te doen. Daarvoor is van belang dat de AERIUS Calculator die werd gebruikt voor de berekening bij de bestreden besluiten ondertussen is vervangen door een nieuwe versie. Op 16 september 2019 is namelijk AERIUS Calculator 2019 in werking gesteld. Echter, deze heeft maar een beperkt toepassingsbereik.
In de toelichting bij de AERIUS Calculator 2019 is daarover het volgende vermeld.
In AERIUS Calculator 2019 wordt rekening gehouden met de stijging van de emissiepluim als gevolg van warmte-inhoud (thermische pluimstijging). Er wordt nu nog geen rekening gehouden met de stijging van de emissies als gevolg van de uittreedsnelheid (pluimstijging door impuls). De hoogte van de pluim is van invloed op de berekende deposities. In de volgende versie van AERIUS Calculator; versie 2019.1 kan de pluimstijging door impuls wel in rekening worden gebracht. Wanneer een emissiebron zich op of nabij een gebouw bevindt, kan het gebouw invloed hebben op de verspreiding van de emissies en de berekende deposities. In AERIUS Calculator is geen rekening gehouden met dit effect. Over de invloed van een gebouw op de deposities is nog weinig bekend. Het RIVM is voornemens dit nader te onderzoeken.
Door het ontbreken van pluimstijging door impuls en gebouwinvloed kan gebruik van AERIUS Calculator in bepaalde situaties leiden tot een over- of onderschatting van de deposities. Zolang de benodigde aanpassingen in AERIUS Calculator om pluimstijging door impuls en gebouwinvloed in rekening te brengen niet zijn doorgevoerd, is er voor gekozen om de volgende emissiebronnen vooralsnog buiten het toepassingsbereik van AERIUS Calculator 2019 te houden (en voor deze emissiebronnen AERIUS Calculator 2019 dus nog niet te gebruiken):
- Emissiebronnen waarbij sprake is van een mechanische ventilatie en een verticale uitstroom van de emissies, en waarbij de warmte-inhoud van de emissie gering is. Bij deze bronnen kan de pluimstijging door impuls (uittreedsnelheid) maatgevend zijn ten opzichte van de thermische pluimstijging.
- Emissiebronnen op of nabij vrijstaande gebouwen waarvan de schoorsteenhoogte minder is dan 2,5 maal de maximale hoogte van het relevante gebouw en waarvoor de depositiebijdrage wordt berekend op een rekenpunt binnen 3 km afstand van de emissiebron.
7.1.
De rechtbank acht het, gelet op voormelde toelichting, onzeker of de in de externe saldering betrokken saldogevende veehouderijbedrijven binnen het beperkte toepassingsbereik van AERIUS Calculator 2019 vallen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het saldogevende bedrijf aan de Borculoseweg 24/24a in Barchem op een afstand van ongeveer 40 m van het Natura 2000-gebied “Stelkampsveld” ligt, dat het saldogevende bedrijf aan de Meddoseweg 11 in Vragender op ongeveer 480 m van het Natura 2000-gebied “Korenburgerveen” ligt en dat het saldogevende bedrijf aan de Droppersweg 3 in Winterswijk-Woold op een afstand van ongeveer 1 km van het Natura 2000-gebied “Bekendelle” ligt. Bovendien is na de intrekking, dan wel opschorting van de in begin oktober 2019 in de provincie Gelderland vastgestelde beleidsregel 'intern en extern salderen' op dit moment onduidelijk welk beleid in de provincie Gelderland zal gaan gelden voor externe saldering.
Nu onzeker is of de in de externe saldering betrokken saldogevende veehouderijbedrijven binnen het beperkte toepassingsbereik van AERIUS Calculator 2019 vallen en onduidelijk is welk beleid in de provincie Gelderland zal gaan gelden voor externe saldering, ziet de rechtbank geen mogelijkheid de zaak finaal te beslechten en laat de rechtbank de overige beroepsgronden om proces-economische redenen thans buiten bespreking. Ook leent het geconstateerde gebrek zich niet voor het doen van een tussenuitspraak. Verweerder moet dus een nieuw besluit nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
8. De bestreden besluiten zijn voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer rechtsoverweging 3.1 van haar uitspraak van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1008, staat het in geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter het bevoegd gezag in beginsel vrij om bij het nemen van een nieuw besluit terug te vallen op de al gevoerde procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag, dan wel de gehele procedure van afdeling 3.4 van de Awb opnieuw te doorlopen. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarin het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, mede gelet op de aard en ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid en het verhandelde in die eerste procedure, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerdere procedure en niet een nieuw ontwerpbesluit opstelt en ter inzage legt.
De rechtbank is van oordeel dat die situatie zich hier voordoet zodat verweerder bij opnieuw beslissen een nieuw ontwerpbesluit ter inzage moet leggen.
De rechtbank wijst erop dat verweerder in een geval als dit, waarin na de vernietiging opnieuw toepassing moet worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb, ervan mag uitgaan dat de in artikel 3:18, eerste en tweede lid, van de Awb genoemde termijnen de dag na verzending van deze uitspraak aanvangen.
9. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536 (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512 en een wegingsfactor 1,5).
10. De rechtbank bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eisers [eiser] en [eiser] , [eiser] en [eiser] niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van eisers [eiser] , [eiser] en [eiser] ongegrond;
- verklaart het beroep van de overige eisers gegrond;
- vernietigt de besluiten van 7 november 2018 en 13 mei 2019;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.536;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338 aan eisers vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.W.P. van Gastel, voorzitter, mr. drs. M.S.T. Belt en mr. A.G.A. Nijmeijer, rechters, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Saedt, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.