Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Zutphen
Bestuursrecht
zaaknummer: 18/5773
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 december 2019
in de zaak tussen
[Naam A] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. C.C. Sneper),
en
de Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank te Amstelveen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een nabestaandenuitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw) afgewezen.
Bij besluit van 17 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft eerst plaatsgevonden door de enkelvoudige kamer op 29 maart 2019. Eiseres is op die zitting verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J.A.J. Groenendaal.
Het onderzoek is daarna heropend en de zaak is verwezen ter behandeling door de meervoudige kamer van de rechtbank.
Eiseres heeft nadere stukken ingebracht.
Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden door de meervoudige kamer op 21 oktober 2019. Eiseres is verschenen, bijgestaan door mr. R.F.P. Scheele, als waarnemer van haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door J.A.J. Groenendaal.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres is de moeder van [kind A] , geboren op [geboortedatum] 2008. [kind A] verblijft vanaf maart 2011 in een gezinshuis van zorginstelling [A] in het kader van een ondertoezichtstelling en machtiging uithuisplaatsing. Eiseres bezoekt [kind A] één keer in de twee weken. Op 9 maart 2018 is de man van eiseres en vader van [kind A] overleden. Op 28 mei 2018 heeft eiseres een nabestaandenuitkering aangevraagd.
2. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen omdat [kind A] niet tot het huishouden van eiseres behoort en wel tot het huishouden van een ander, namelijk dat van het gezinshuis. Op grond van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Anw, heeft eiseres dan geen recht op een nabestaandenuitkering.
3.1.
Eiseres betoogt ten eerste dat verweerder eiseres ten onrechte niet gehoord heeft voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit. Verweerder heeft ten onrechte toepassing gegeven aan artikel 4:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat er in het geval van eiseres nadelige gevolgen na het bezwaar zijn die niet volledig ongedaan kunnen worden gemaakt. Eiseres ontvangt nu bijstand en werkt daarnaast om rond te kunnen komen. Daardoor kan zij minder tijd besteden aan [kind A] . Die tijd had zij wel kunnen besteden als zij een nabestaandenuitkering zou ontvangen, omdat deze uitkering hoger is dan haar bijstandsuitkering. Als ze de nabestaandenuitkering alsnog zou krijgen, krijgt ze de tijd die ze niet aan haar zoon heeft kunnen besteden, niet terug. Bovendien heeft een bijstandsuitkering geen goede naam. Eiseres heeft liever een nabestaandenuitkering omdat dat voortvloeit uit het overlijden van haar man. Daarnaast kan verweerder, in het geval de nabestaandenuitkering lager zou zijn dan de bijstandsuitkering, de nadelige gevolgen van een mogelijke terugvordering vanuit de Participatiewet (Pw) niet ongedaan maken. Eiseres komt mogelijk in financiële problemen als zij een terugvordering krijgt.
3.2.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog. Het gaat hier om een besluit strekkend tot het vaststellen van een financiële aanspraak. Er kon tegen het primaire besluit bezwaar worden gemaakt en het niet toekennen van de nabestaandenuitkering had na bezwaar volledig hersteld kunnen worden. Verweerder heeft dan ook op grond van artikel 4:12, eerste lid, van de Awb, het horen van eiseres achterwege mogen laten. Wat eiseres heeft aangevoerd, hoefde voor verweerder geen aanleiding te vormen om eiseres toch te horen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat eiseres [kind A] ten tijde van belang maar één keer in de twee weken bezocht. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij [kind A] vaker had kunnen bezoeken als zij een nabestaandenuitkering had ontvangen. De enkele omstandigheid dat eiseres liever een nabestaandenuitkering ontvangt dan een bijstandsuitkering, maakt niet dat verweerder haar voorafgaand aan het primaire besluit had moeten horen. Dit geldt ook voor het aangevoerde dat eiseres mogelijk nadelige gevolgen zou ondervinden van een terugvordering van bijstand. Naar het oordeel van de rechtbank strekt de hoorplicht van artikel 4:7 van Pro de Awb niet zover dat in het kader van de beoordeling van de aanvraag van een nabestaandenuitkering, rekening gehouden moet worden met mogelijke negatieve gevolgen van een toekenning van een financiële aanspraak voor andere lopende aanspraken, zoals terugvordering van een bijstandsuitkering.
4.1.
Eiseres betoogt ten tweede dat verweerder het vertrouwensbeginsel en zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden. Er is namelijk door een beoordelaar van verweerder tegen eiseres gezegd dat als [kind A] in een instelling verblijft, eiseres recht heeft op een nabestaandenuitkering. Uit de telefoonnotitie van 19 april 2018 volgt dat gesproken is over de instelling waar [kind A] verblijft. Verweerder heeft in dat gesprek het vertrouwen opgewekt bij eiseres dat zij de nabestaandenuitkering zou krijgen, dan wel dat haar zaak mogelijk kans van slagen zou hebben en verweerder alles in het werk zou stellen om te kijken hoe het precies zit. Door vervolgens alleen de interne helpdesk te raadplegen en de beleidsregels, heeft verweerder een te summier onderzoek verricht. Verweerder had de instelling moeten bellen om te vragen om wat voor soort instelling het ging en wat voor plek [kind A] in die instelling heeft.
4.2.
De rechtbank stelt vast dat verweerder heeft betwist dat van zijn kant een toezegging is gedaan die bij eiseres de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat aan haar een nabestaandenuitkering toegekend zou worden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat een dergelijke toezegging is gedaan. Noch uit de door eiseres genoemde telefoonnotitie, noch een ander gedingstuk volgt een dergelijke toezegging. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dan ook niet. Evenmin is het onderzoek van verweerder summier geweest. Verweerder heeft toegelicht dat [kind A] verblijft in een gezinshuis en wat dit inhoudt. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk geworden in wat voor soort instelling [kind A] verblijft. Ook het beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel slaagt niet.
5.1.
Eiseres betoogt verder dat verweerder zijn beleidsregel ‘Tot het huishouden behoren (SB1014)’ (hierna: de beleidsregel) te strikt heeft toegepast en niet gekeken heeft naar de bijzondere situatie van eiseres. Omdat eiseres het gezag over [kind A] heeft, voor hem belangrijke beslissingen neemt, hem voor een groot deel financieel onderhoudt en ook belemmerd wordt in haar werk vanwege de tijd die zij moet besteden aan besprekingen op school, met het gezinshuis en met therapeuten, behoort [kind A] tot het huishouden van eiseres. Ook de omstandigheid dat eiseres kinderbijslag en kindgebonden budget krijgt, wijst erop dat [kind A] tot haar huishouden behoort. Verder is van belang dat het verblijf van [kind A] in het gezinshuis tijdelijk is. Daarnaast valt het gezinshuis onder de instelling ’s Heerenloo en gaat verweerder er in de praktijk van uit dat een kind dat is opgenomen in een instelling, niet tot het huishouden van een ander behoort, omdat een instelling geen huishouden is. Een gezinshuis kan ook niet vergeleken worden met dat van een gastgezin of pleeggezin, omdat het bij een gezinshuis gaat om professionals die zorg aan de aan hen toevertrouwde kinderen verlenen als hun arbeid en daarvoor inkomen ontvangen. Dat is niet vergelijkbaar met een gezin waarbij sprake is van één of twee ouders.
5.2.
De rechtbank stelt voorop dat, gelet op artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a, van de Anw, eiseres recht heeft op een nabestaandenuitkering als [kind A] niet tot het huishouden van een ander behoort. In geschil is of daarvan sprake is.
5.3.
Over het begrip huishouden en wanneer een kind tot een bepaald huishouden behoort, heeft verweerder in de beleidsregel onder meer het volgende vastgelegd:
“Het begrip ziet op het bestaan van een gezinseenheid, waarbij zowel het element van gezamenlijk wonen als aspecten van sociale, economische en educatieve binding in onderlinge samenhang een rol kunnen spelen. Het begrip huishouden is niet beperkt tot de situatie waarin gehuwde personen of personen tussen wie een familierechtelijke relatie bestaat, samenleven. Ook wanneer tussen personen geen huwelijkse of familierechtelijke relatie bestaat kunnen deze personen een huishouden vormen (zie onder andere de uitspraak van de CRvB van 6 december 1985).
Blijkens vaste jurisprudentie van de CRvB ziet het begrip huishouden op de feitelijke situatie van het samenwonen. Daarbij wordt als hoofdregel gehanteerd dat van één huishouden sprake kan zijn indien de te beoordelen persoon op dezelfde plaats woont als waar zijn overige gezinsleden wonen. Bij twijfel of hiervan sprake is wordt een persoon geacht daar te wonen waar hij het merendeel van de voor de nachtrust bestemde tijd doorbrengt (ten minste vier nachten per week).
(…)
Het recht op nabestaandenuitkering kan afhankelijk zijn van de voorwaarde dat een kind niet tot het huishouden van een ander behoort (artikel 14, eerste lid, onder a Anw). Als het kind tot het huishouden behoort van de nabestaande dan is in ieder geval aan deze voorwaarde voldaan. De vraag of het kind tevens behoort tot een ander huishouden (...) is in dat geval niet relevant. Dit blijkt uit de uitspraak van de CRvB van 28 november 2003 (…).
Een kind wordt in ieder geval geacht tot het huishouden van een ander te behoren indien het kind woont bij:
familie;
de ex-echtgenoot van de verzekerde;
de echtgenoot van de verzekerde, waarmee de verzekerde geen huishouden (meer) vormt;
een gastgezin.”
5.4.
De rechtbank acht deze uitleg van het begrip huishouden en wanneer een kind tot een huishouden behoort redelijk, mede gelet op de in de beleidsregel genoemde jurisprudentie. Die jurisprudentie betreft weliswaar de Algemene Kinderbijslagwet (AKW), maar uit de wetsgeschiedenis van de Algemene weduwen- en wezenverzekering (AWW) blijkt dat ook in het geval van de AWW gekozen is voor het begrip “huishouden”, in plaats van de voorwaarde dat een kind “tot het gezin” van de weduwe moet behoren, omdat het begrip “huishouden” ook is opgenomen in de kinderbijslagregelingen en de wetgever zoveel mogelijk eenheid in begrippen wilde handhaven. Daarbij is overwogen dat als een kind tot het huishouden van de weduwe behoort, zij immers vrijwel steeds de algehele zorg voor het kind zal hebben. [1] De rechtbank ziet op grond van de geschiedenis van totstandkoming van de Anw geen reden om aan te nemen dat in de Anw over dit begrip anders moet worden geoordeeld.
5.5.
Niet in geschil is dat [kind A] ten tijde van belang woonde in het gezinshuis bij de gezinshuisouders. Hij verbleef daar (vrijwel) de gehele tijd. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank voldaan aan de criteria uit de beleidsregel. Verweerder heeft dan ook terecht geconcludeerd dat [kind A] ten tijde van belang niet tot het huishouden van eiseres behoorde. Eiseres heeft naar voren gebracht dat zij [kind A] één keer in de twee weken bezocht, dat zij het gezag over [kind A] heeft, dat zij voor [kind A] belangrijke beslissingen neemt, hem voor een groot deel financieel onderhoudt en ook veel tijd kwijt is aan besprekingen op school, met het gezinshuis en met therapeuten. Dit maakt niet dat [kind A] wel tot het huishouden van eiseres behoort. Bij de beoordeling van het recht op een nabestaandenuitkering is niet relevant of de nabestaande nog gezag heeft of het kind onderhoudt, dan wel belangrijke beslissingen neemt en veel tijd kwijt is aan zaken die het kind betreffen. Doorslaggevend is, zoals hiervoor ook al is aangegeven, dat [kind A] niet (het merendeel van de tijd) bij eiseres verblijft. Ook het feit dat eiseres wel kinderbijslag en kindgebonden budget voor [kind A] ontvangt, maakt dit oordeel niet anders. Er bestaat namelijk ook recht op kinderbijslag (en daarmee kindgebonden budget) als het kind niet tot het huishouden van de verzekerde behoort, maar het kind wel door de verzekerde wordt onderhouden. De rechtbank volgt eiseres ook niet in het gestelde dat het verblijf van [kind A] in het gezinshuis tijdelijk is. Ten tijde van belang woonde [kind A] daar namelijk al vanaf maart 2011. Dat kan niet gezien worden als een tijdelijke situatie. Dat die situatie inmiddels aan verandering onderhevig is, doet daar niet aan af, omdat alleen de situatie op het beoordelingsmoment, ten tijde van het bestreden besluit, van belang is.
5.6.
Vervolgens moet de vraag beantwoord worden of [kind A] tot het huishouden van een ander behoorde. Volgens verweerder kan de situatie in een gezinshuis gelijkgesteld worden met de andere situaties genoemd in de beleidsregel en behoort [kind A] tot het huishouden van het gezinshuis. Verweerder heeft toegelicht dat een gezinshuis kinderen opvangt die niet langer thuis kunnen wonen, dat een gezinshuis lijkt op een normaal gezin, er doorgaans twee ouders zijn die voor de kinderen zorgen en, omdat het gaat om kinderen met vaak zware, ingewikkelde problemen, één van de ouders (soms beide) betaald krijgen voor de zorg. Volgens verweerder heeft de betaalde ouder altijd een passende opleiding en zijn de problemen van de kinderen te zwaar voor gewone pleegouders. Daarbij heeft verweerder verwezen naar de site van de rijksoverheid. In de gedingstukken is nog genoemd dat in een gezinshuis de kinderen samenwonen met de gezinshuisouders en hun eigen kinderen, in een normaal huis in een gewone buurt. Deze ouders zijn de vaste opvoeders. Deze toelichting van wat een gezinshuis inhoudt, is door eiseres niet betwist. Gelet op het beleid, deze toelichting en op de jurisprudentie over het begrip huishouden heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [kind A] behoorde tot het huishouden van een ander, namelijk dat van het gezinshuis.
Dit strookt ook met de achterliggende gedachte van de wetgever om nabestaanden met kinderen onder de 18 jaar die tot hun huishouden behoren, in aanmerking te laten komen voor een uitkering, omdat deze nabestaanden door hun zorgplicht voor deze kinderen meer problemen hebben met de combinatie zorg en arbeid dan mensen zonder kinderen en dan ouders die de zorgplicht kunnen delen met een partner. De wetgever wilde deze groep niet verplichten tot het verrichten van betaalde arbeid. [2] In het onderhavige geval had ten tijde van belang niet eiseres, maar de gezinshuishouders de feitelijke dagelijkse zorg over [kind A] . Eiseres werd dus niet vanwege het alleen staan voor de dagelijkse zorg voor [kind A] , belemmerd in het verrichten van arbeid. Uit het voorgaande volgt ook dat van een situatie als bedoeld in de uitspraak van de CRvB van 31 oktober 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AD7125, waar eiseres ook een beroep op heeft gedaan, geen sprake is.
5.7.
Dat verweerder in de praktijk de regel hanteert dat een instelling geen huishouden is en een kind dus geen deel kan vormen van het huishouden van een instelling, doet aan het voorgaande niet af. Ook niet wanneer daarbij in aanmerking wordt genomen dat het gezinshuis onderdeel uitmaakt van de zorginstelling ’s Heerenloo. Een instelling is immers iets anders dan een gezinshuis. Bij het verblijf in een instelling is namelijk sprake van een veelvoud en wisseling in groepsopvoeders/-begeleiders, die in teamverband werken en dag-, avond- en weekenddiensten draaien. In een gezinshuis zijn de gezinshuisouders de enkele vaste opvoeders gedurende 24 uur per dag. Een gezinshuis is gevestigd in een gewoon huis en is kleinschalig, er is namelijk een maximum aantal kinderen wat in een gezinshuis mag wonen. In een gezinshuis vormen de ouders en de inwonende kinderen gezamenlijk een eenheid, een gezinsverband. De in het gezinshuis geplaatste kinderen draaien mee in het dagelijkse gezinsleven.
6. Van schending van het beginsel van een goede belangenafweging, zoals door eiseres ook nog naar voren is gebracht, is geen sprake. Gelet op artikel 14, eerste lid, van de Anw heeft eiseres alleen recht op een nabestaandenuitkering als [kind A] niet tot het huishouden van een ander behoort. Daar is in dit geval geen sprake van. De wet biedt geen ruimte voor een belangenafweging. Verweerder is dan ook niet bevoegd om, middels een belangenafweging, toch een nabestaandenuitkering aan eiseres toe te kennen.
7. Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht de aanvraag van eiseres om een nabestaandenuitkering afgewezen.
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. van Schagen, voorzitter, mr. H.J. Klein Egelink en mr. E.C.E. Marechal, rechters, in tegenwoordigheid van mr. N. ter Horst, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 5 december 2019
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.