Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: 19/3648, 19/3649 en 19/3650
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 januari 2020
in de zaken tussen
[eiseres A] , te [woonplaats A] ,
[eiseres B], te [woonplaats B] ,
[eiseres C], te [woonplaats C] ,
eiseressen,
(gemachtigde: mr. W.J. Dammingh),
en
de korpschef van politie, verweerder,
(gemachtigde: mr. P.J.C. Garrels).
Procesverloop
Bij besluiten van 27 september 2018 ( [eiseres C] ), 5 januari/7 februari 2019 ( [eiseres A]
) en 19 maart 2019 ( [eiseres B] ) (de primaire besluiten) heeft
verweerder afwijzend beslist op de aanvragen van eiseressen in het kader van de Regeling
aanvraag plaatsing op een andere dan de ambtenaar opgedragen functie (RAAF).
Bij besluiten van 28 mei 2019 en 29 mei 2019 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen het tot hen gerichte bestreden besluit beroep ingesteld. Het beroep van [eiseres A] is geregistreerd onder het zaaknummer 19/3650. Het beroep van [eiseres B] is geregistreerd onder het zaaknummer 19/3649. Het beroep van [eiseres C] is geregistreerd onder het zaaknummer 19/3648.
Verweerder heeft in alle zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2019 waar de zaken gevoegd zijn behandeld met soortgelijke zaken, geregistreerd onder de nummers 19/3784, 19/3785, 19/3786 en 19/3788. Eiseressen zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde, R. Paulssen, mr. N.J. Mathura en G. Tunali.
Na afloop van de zitting zijn de zaken gesplitst van de zaken, geregistreerd onder de nummers 19/3784, 19/3785, 19/3786 en 19/3788 waarin afzonderlijk uitspraak wordt gedaan.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2012 is in het kader van de reorganisatie van de Nationale Politie het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) ingevoerd.
Eiseressen zijn met ingang van 1 juli 2016 geplaatst in de functie van Assistent Intake & Service B, schaal 5, bij het basisteam Apeldoorn, district Noord- en Oost-Gelderland.
[eiseres B] heeft op 17 augustus 2017 een aanvraag op grond van de RAAF ingediend om geplaatst te worden in de functie van Medewerker Intake & Service, schaal 6. [eiseres A] heeft dit op 4 september 2017 gedaan en [eiseres C] op 30 oktober 2017.
Bij brief van 24 november 2017 heeft verweerder [eiseres B] het voornemen kenbaar gemaakt om haar aanvraag af te wijzen. Zij heeft hierover bij brief van 19 december 2017 een zienswijze naar voren gebracht. De RAAF-adviescommissie heeft verweerder op 5 maart 2018 geadviseerd de aanvraag van [eiseres B] af te wijzen.
Bij brief van 21 juni 2018 heeft verweerder [eiseres C] het voornemen kenbaar gemaakt om haar aanvraag af te wijzen. Zij heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om haar zienswijze hierover naar voren te brengen.
Bij brief van 21 augustus 2018 heeft verweerder [eiseres A] het voornemen kenbaar gemaakt om haar aanvraag af te wijzen. Zij heeft ook geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om haar zienswijze hierover naar voren te brengen.
Eiseressen zijn na een sollicitatie met ingang van 8 september 2018 geplaatst in de functie van Medewerker Intake en Service.
2. Voordat de rechtbank overgaat tot de beoordeling van de bestreden besluiten dient zij ambtshalve te beoordelen of het bezwaar van [eiseres A] ontvankelijk is, in die zin of het bezwaar tijdig dan wel verschoonbaar te laat is ingediend. De rechtbank stelt in dit verband vast dat eiseres op 28 februari 2019 bezwaar heeft gemaakt en op het primaire besluit handgeschreven staat aangetekend dat het is uitgereikt op 5 januari 2019 en verstuurd op 7 februari 2019. Indien uitgegaan moet worden van de datum van uitreiking is te laat bezwaar gemaakt. Eiseres heeft hierover ter zitting verklaard dat zij vanaf eind 2018 tot begin april 2019 ziek thuis zat en het primaire besluit (daardoor) bij de teamchef is blijven liggen. Daarmee heeft zij de uitreiking van het primaire besluit gemotiveerd betwist. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het primaire besluit op 5 januari 2019 aan eiseres is uitgereikt. Daarbij is in aanmerking genomen dat het primaire besluit door eiseres niet voor ontvangst is getekend en de aantekening daarop dat het op 7 februari 2019 is verstuurd er op kan duiden dat het inderdaad bij de teamchef is blijven liggen. De rechtbank gaat er daarom van uit dat het primaire besluit op 7 februari 2019 is verzonden, zodat daartegen tijdig bezwaar is gemaakt. Het bezwaar van [eiseres A] is dus ontvankelijk.
3. In artikel 6, negende lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) is bepaald dat de ambtenaar een aanvraag kan indienen bij het bevoegd gezag wanneer zijn feitelijke werkzaamheden ten minste één jaar wezenlijk afwijken van zijn huidige, aan hem opgedragen LFNP-functie, om de feitelijke werkzaamheden overeen te laten komen met een andere LFNP- functie. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld.
Deze ministeriële regeling is de RAAF (Regeling van de Minister van Veiligheid en Justitie van 4 juli 2016, Staatscourant 2016 nr. 38696, gewijzigd op 2 december 2016, Staatscourant 2016 nr. 67383), die op 26 juli 2016 in werking is getreden.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de RAAF maakt de ambtenaar in de aanvraag aannemelijk dat hij gedurende ten minste één jaar voorafgaand aan zijn aanvraag, feitelijke werkzaamheden heeft verricht die wezenlijk afwijken van zijn huidige functie dan wel overeenkomen met een werkterrein, een aandachtsgebied of een specifieke functionaliteit.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de RAAF wijst het bevoegd gezag de aanvraag toe, indien de feitelijke werkzaamheden:
zijn opgedragen;
gedurende ten minste één jaar voorafgaand aan de aanvraag tot wijziging van de functie dan wel wijziging of toekenning van het werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit zijn verricht;
wezenlijk afwijken van de huidige functie dan wel van een werkterrein, een aandachtsgebied of een specifieke functionaliteit van de ambtenaar en
niet van kennelijk tijdelijke aard zijn.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder i, van de RAAF wordt onder wezenlijk afwijken verstaan: in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van een andere functie als omschreven in het onderdeel ’kern van de functie’ van de betreffende functie, dan wel overeenkomen met de definitie van het werkterrein, het aandachtsgebied of de specifieke functionaliteit behorende bij de huidige functie opgenomen in de bijlage 4, horende bij artikel 3, vierde lid, van de Regeling vaststelling LFNP.
Op grond van artikel 7 van Pro de RAAF kan het bevoegd gezag een bijzondere voorziening treffen in individuele gevallen waarin de RAAF niet of niet naar billijkheid voorziet (de hardheidsclausule).
4. De vragen of de ambtenaar de in de aanvraag beschreven feitelijke werkzaamheden heeft verricht, of hij dat gedurende een periode van ten minste één jaar voorafgaand aan de aanvraag heeft gedaan en of de werkzaamheden niet van tijdelijke aard zijn, zijn van feitelijke aard. De beantwoording van die vragen door verweerder dient dan ook vol te worden getoetst.
De beantwoording door verweerder van de vraag of sprake is van wezenlijk afwijken in de zin van de RAAF, omdat de feitelijk opgedragen werkzaamheden in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van de door de ambtenaar gewenste LFNP-functie, moet terughoudend worden getoetst, omdat verweerder daarbij een grote mate van beoordelingsruimte toekomt.
5. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat voldaan is aan de voorwaarden die zijn beschreven in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, b en d, van de RAAF. In geschil is enkel of de werkzaamheden van eiseressen wezenlijk afwijken van hun functie van Assistent Intake & Service B, zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, van de RAAF. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de feitelijke werkzaamheden van eiseressen in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van de functie van Medewerker Intake & Service.
6. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de feitelijk opgedragen werkzaamheden van eiseressen niet in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van de functie van Medewerker Intake & Service.
7. Eiseressen voeren aan dat hun feitelijk opgedragen werkzaamheden wel degelijk in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van de functie van Medewerker Intake & Service. Zij hebben in dit verband naar voren gebracht dat zij de Intake & Servicewerkzaamheden op de volle breedte van het vakgebied zelfstandig uitvoeren en dat zij belast zijn met het overgrote deel van de activiteiten en resultaten die bij de functie van Medewerker Intake & Service worden genoemd. Dat daarbij geen begeleiding wordt geboden door een hoger ingeschaalde functionaris (ten minste een Generalist Intake & Service) doet aan de aard en inhoud van de werkzaamheden van eiseressen niet af en vormt daarbij een bewijs voor de vergaande vakvolwassenheid van eiseressen. Verweerder dient te kijken naar de elementen van de functie van Medewerker Intake & Service die bij uitstek het waarderingsniveau van de functie bepalen en die discriminerend zijn ten opzichte van de functie van Assistent Intake & Service. Daarbij dient de waardering van de afzonderlijke functies met toepassing van het functiewaarderingssysteem Fuwa-Pol LFNP betrokken te worden. Verweerder heeft dit ten onrechte niet gedaan, aldus eiseressen.
8.1.
Zoals de rechtbank hiervoor onder 3 heeft weergegeven, wordt op grond van artikel 1, aanhef en onder i, van de RAAF, voor zover van belang, onder wezenlijk afwijken verstaan: in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van een andere functie als omschreven in het onderdeel ’kern van de functie’ van de betreffende functie. In de toelichting bij die bepaling gaat het, in de derde alinea, ’om die niveaubepalende elementen van de andere functie, waarin het verschil tussen de huidige en de beoogde functie tot uitdrukking komt.’ Volgens de vijfde alinea van de toelichting moet de ambtenaar in beginsel kunnen aantonen dat aan alle niveaubepalende elementen van de andere functie is voldaan. De rechtbank ziet, net als de rechtbank Zeeland-West-Brabant in haar uitspraken van 11 november 2019, geen verschil in betekenis tussen ’de niveau-bepalende elementen’ en ’alle niveaubepalende elementen’. [1] Het zou anders zijn als in de tekst van de RAAF het lidwoord ’de’ was weggelaten, maar dat is niet het geval.
In de toelichting bij de RAAF is uiteengezet dat bij de beoordeling of sprake is van wezenlijk afwijken primair wordt gekeken naar die elementen van de andere functie die bij uitstek het waarderingsniveau van de functie bepalen en die discriminerend zijn ten opzichte van de huidige functie. Die elementen staat beschreven in de paragraaf ’kern van de functie’ van de respectievelijke LFNP-functies.
Bij vergelijking van de kern van de eigen functie met de kern van de andere functie blijkt dat meerdere elementen in beide functies voorkomen. In deze tekst van de toelichting wordt er kennelijk van uitgegaan dat die elementen niet primair aandacht behoeven, omdat de aanvrager geacht moet worden reeds aan die elementen te voldoen. Als aan de onderscheidende elementen van de andere functie wordt voldaan, wordt de aanvrager geacht aan alle niveaubepalende elementen te voldoen.
8.2.
Van de eis dat de aanvrager aantoont dat aan alle niveaubepalende elementen wordt voldaan, kan worden afgeweken wanneer zich de situatie voordoet die wordt beschreven vanaf de zesde alinea van de toelichting bij artikel 1 van Pro de RAAF. Volgens de toelichting hangt het in deze situaties af van de individuele weging van alle feiten en omstandigheden van de specifieke aanvraag of sprake is van ’in overwegende mate’ voldoen aan de niveaubepalende elementen van de andere functie. Wel geldt in alle gevallen het criterium ’in overwegende mate’ als ondergrens van de beoordeling of plaatsing op de andere functie aan de orde is. Volgens de toelichting biedt het functiewaarderingssysteem in deze situatie waardevolle aanknopingspunten voor de beoordeling of in overwegende mate is voldaan aan de niveaubepalende elementen van de kern van de beoogde functie en wat de zwaarte is van de diverse niveaubepalende elementen ten opzichte van elkaar. Voor de stelling van eiseressen dat in alle gevallen het functiewaarderingssysteem Fuwa-Pol LFNP in de beoordeling betrokken moet worden, biedt de RAAF noch de toelichting daarop een aanknopingspunt.
In de toelichting zijn enkele voorbeelden beschreven, waaronder de situatie waarin op grond van bedrijfsvoeringsargumenten een bepaald functiebestanddeel niet is opgedragen. In een dergelijk geval zal het volgens de toelichting afhangen van de weging van de in totaliteit verrichte overige functiebestanddelen van de andere functie of het ontbreken van het niveaubepalende element toekenning wel of niet leidt tot afwijzing van de aanvraag tot plaatsing op de andere functie. Dit houdt volgens verweerder in dat gekeken moet worden of de niveaubepalende elementen waaraan de aanvrager niet voldoet op grond van bedrijfsvoeringsargumenten aan alle in de organisatorische eenheid van de aanvrager werkzame collega’s (met dezelfde LFNP-functie als de aangevraagde functie) niet is opgedragen, omdat deze werkzaamheden bij een hogere (of andere) functie zijn neergelegd. Het is volgens verweerder aan de aanvrager om dat aan te tonen, bijvoorbeeld door het overleggen van een bedrijfsvoeringsplan, dat bepaalde werkzaamheden niet aan hem zijn opgedragen maar weggezet zijn bij een andere functie. De rechtbank kan verweerder hierin volgen.
8.3.
In de LFNP-functiebeschrijving van de Assistent Intake & Service staat de kern van de functie als volgt omschreven:
”De Assistent Intake & Service draagt bij aan de handhaving van de rechtsorde (criminaliteitsbestrijding) en van de openbare orde, en aan veiligheid en leefbaarheid in de samenleving door de uitvoering van Intake & Service te ondersteunen op aangewezen taakgebieden – zoals vragen van burgers aan te nemen, aangiften op te nemen en vergunningaanvragen van burgers in ontvangst te nemen, burgers over aangiften terug te bellen, gegevens van door collega’s aangereikte aangiften te complementeren, fotoconfrontatie te verrichten, op aanwijzing BOB-middelen aan te vragen, verhoorruimtes uit te geven en aangereikte gegevens (onder meer ook taps) in de daartoe geëigende (archief)systemen vast te leggen volgens gestandaardiseerde werkwijzen en nauwgezette richtlijnen. De Assistent Intake & Service B geeft instructies en handreikingen aan Assistenten Intake & Service A.”
8.4.
In de LFNP-functiebeschrijving van de Medewerker Intake & Service staat de kern van de functie als volgt omschreven:
”De Medewerker Intake & Service draagt bij aan de handhaving van de rechtsorde (criminaliteitsbestrijding) en van de openbare orde, en aan veiligheid en leefbaarheid in de samenleving door het zelfstandig uitvoeren van routinematige Intake & Servicewerkzaamheden. Hij wordt ten aanzien van onderstaande activiteiten en resultaten begeleid door ten minste een Generalist Intake & Service en kan meeromvattende zaken overdragen.”
Gelet op deze functiebeschrijving dient door eiseressen aannemelijk gemaakt te worden dat de aan hen feitelijk opgedragen werkzaamheden in overwegende mate overeenkomen met de volgende niveaubepalende elementen:
Het zelfstandig uitvoeren van routinematige Intake & Servicewerkzaamheden.
Het ten aanzien van de in de functie genoemde activiteiten en resultaten begeleid worden door ten minste een Generalist Intake & Service of hoger.
Het kunnen overdragen van meeromvattende zaken.
8.5.
Over het eerste element, het zelfstandig uitvoeren van routinematige Intake & Servicewerkzaamheden, stelt verweerder zich op het standpunt dat van belang is of de werkzaamheden als beëindigd kunnen worden aangemerkt op het moment van overdracht door de ambtenaar. Als de werkzaamheden in belangrijke mate worden verricht volgens gestandaardiseerde methoden en volgens nauwgezette richtlijnen die de medewerker in staat stellen het werk zelfstandig en zonder verdere aanwijzingen uit te voeren, is dit een aanwijzing dat de werkzaamheden behoren tot de eigen functie van Assistent Intake & Service B. Als ook werkzaamheden worden uitgevoerd die niet binnen gestandaardiseerde methoden en volgens nauwgezette richtlijnen tot een afgerond resultaat leiden en om die reden er begeleiding is door een Generalist Intake & Service of hoger, dan wel moeten kunnen worden overgedragen aan ten minste een Generalist Intake & Service om deze werkzaamheden af te ronden, is dit een aanwijzing dat deze werkzaamheden tot de functie van Medewerker Intake & Service behoren. De rechtbank kan verweerder hierin volgen. Eiseressen hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij zelfstandig routinematige Intake & Servicewerkzaamheden in de hiervoor bedoelde zin uitvoeren. De feitelijk opgedragen werkzaamheden van eiseressen betreffen werkzaamheden die volgens gestandaardiseerde werkwijzen en volgens nauwgezette richtlijnen worden verricht. Eiseressen zijn in staat de werkzaamheden zelfstandig tot een afgerond resultaat te brengen zonder dat er verdere aanwijzing en/of begeleiding nodig is van ten minste een Generalist Intake & Service dan wel dat sprake is van het moeten kunnen overdragen van de werkzaamheden om het tot een afgerond resultaat te krijgen. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de werkstromen zo zijn ingericht dat eiseressen in hun functie als assistent niet te maken krijgen met werkzaamheden die niet zelfstandig tot een afgerond resultaat kunnen worden gebracht. Daarmee voldoen eiseressen niet aan het eerste niveaubepalende element van de functie van Medewerker Intake & Service.
8.6.
Over het tweede element, het ten aanzien van de in de functie genoemde activiteiten en resultaten begeleid worden door ten minste een Generalist Intake & Service of hoger, is niet in geschil dat eiseressen hieraan niet voldoen. Dit element hangt samen met het derde element, het kunnen overdragen van meeromvattende zaken. Verweerder heeft toegelicht dat meeromvattende zaken die zaken zijn waarbij protocollen of voorgeschreven werkwijzen niet volstaan voor de afhandeling ervan en om die reden de zaak voor verdere afhandeling dient te worden overgedragen aan een Generalist of hoger binnen het vakgebied Intake & Service. De rechtbank kan verweerder hierin volgen. Uit de door eiseressen beschreven feitelijk opgedragen werkzaamheden blijkt niet dat zij meeromvattende zaken verrichten die zij aan een Generalist of hoger binnen het vakgebied Intake & Service kunnen overdragen. Daarmee voldoen eiseressen ook niet aan de tweede en derde niveaubepalende elementen van de functie van Medewerker Intake & Service. Eiseressen hebben ook niet aannemelijk gemaakt, bijvoorbeeld aan de hand van een bedrijfsvoeringsplan, dat sprake is van de situatie waarin op grond van bedrijfsvoeringsargumenten bepaalde werkzaamheden, die in de kern van de functie een niveaubepalend element zijn, niet zijn opgedragen, maar bij een andere functie binnen het team zijn belegd. Eiseressen kunnen zich daarom niet op de organisatorische context beroepen. Daardoor wordt niet toegekomen aan de vraag of met de feitelijk opgedragen werkzaamheden voldaan wordt aan het criterium ’in overwegende mate’ als ondergrens van de beoordeling of plaatsing op de andere functie aan de orde is en wordt dus ook niet toegekomen aan wat is aangevoerd over het functiewaarderingssysteem Fuwa-Pol LFNP.
9. Eiseressen voeren verder aan dat zij dezelfde feitelijk opgedragen werkzaamheden hebben als de Medewerkers Intake & Service van hun team. Eiseressen zijn inmiddels met ingang van 8 september 2018 na een sollicitatie geplaatst in de functie van Medewerker Intake & Service. De feitelijk opgedragen werkzaamheden zijn echter niet gewijzigd. Daarom betogen eiseressen dat zij per de datum van hun aanvraag op grond van de RAAF in die functie geplaatst moeten worden. Zij willen in ieder geval op grond van het beginsel ’gelijk loon voor gelijk werk’ dezelfde inschaling als een Medewerker Intake & Service krijgen.
10. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat met ingang van de datum waarop politieambtenaren zijn geplaatst in een LFNP-functie, dat is (op enkele uitzonderingen na) met ingang van 1 juli 2016, een transitiefase van vijf jaar is gestart waarin de formatie in overeenstemming met de bezetting moet worden gebracht en de feitelijke werkzaamheden in overeenstemming met de bij de LFNP-functie behorende werkzaamheden. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat in het licht hiervan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Omdat de politieorganisatie nog in de transitiefase zit, betekent de plaatsing in de functie van Medewerker Intake & Service per 1 juli 2016 dan wel per 8 september 2018 niet dat de bij die functie behorende werkzaamheden al in de volle breedte worden uitgeoefend. Daarvoor is een periode van vijf jaar uitgetrokken. Ook voor de door eiseressen tot 8 september 2018 feitelijk opgedragen werkzaamheden gold dat die in overeenstemming met de bij de functie van Assistent Intake & Service B behorende werkzaamheden moesten worden gebracht. Voor zover eiseressen daarvan afwijkende, bij de functie van Medewerker Intake & Service behorende werkzaamheden hebben verricht, zijn deze van tijdelijk aard geweest, anders dan bij de politieambtenaren die in de functie van Medewerker Intake & Service zijn geplaatst. Van vergelijkbare gevallen is dus geen sprake.
11. Eiseressen voeren tot slot aan dat verweerder toepassing aan de hardheidsclausule had moeten geven.
12. De rechtbank is van oordeel dat er voor verweerder geen aanleiding bestond om de hardheidsclausule toe te passen. De hardheidsclausule ziet naar zijn aard op bijzondere individuele omstandigheden. Die omstandigheden zijn in de zaken van eiseressen niet gesteld of gebleken. Eiseressen verkeren niet in een situatie die bij de totstandkoming van de RAAF niet is voorzien. De beroepsgrond slaagt niet.
13. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. van Gijn, voorzitter, mr. M.P. Bos en mr. P.L. de Vos, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 23 januari 2020
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.