Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/1817 AW
uitspraak van 11 november 2019 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres], [plaatsnaam], eiseres,
gemachtigde: mr. W.J. Dammingh,
en
de korpschef van politie, verweerder,
gemachtigde: mr. N.J. Mathura.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 6 maart 2019 (bestreden besluit) van de korpschef over de weigering toepassing te geven aan de Regeling aanvraag plaatsing op een andere dan de ambtenaar opgedragen functie (RAAF).
Het beroep is besproken op de zitting in Breda op 8 oktober 2019. Daarbij waren aanwezig eiseres en haar gemachtigde en namens de korpschef diens gemachtigde en [naam gemachtigde].
Overwegingen
Over de totstandkoming van de RAAF
1. In het kader van de reorganisatie van de Nationale Politie zijn alle politieambtenaren geplaatst in een functie in het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP). Die personele reorganisatiefase eindigde op 1 juli 2016.
Op 3 september 2015 heeft het Centraal Georganiseerd Overleg Politie ingestemd met een regeling op basis waarvan een medewerker een aanvraag kan doen formeel geplaatst te worden op een andere LFNP-functie. Voorwaarde is dat de medewerker langer dan één jaar wezenlijk van de eigen functie afwijkende werkzaamheden uitoefent én feitelijk een andere functie uitoefent. Door het bevoegd gezag wordt vervolgens beoordeeld of die andere LFNP-functie daadwerkelijk in overwegende mate is uitgeoefend op basis van door het bevoegd gezag opgedragen werkzaamheden en wordt besloten of deze functie ook formeel dient te worden toegekend.
Die regeling is de RAAF (Regeling van 4 juli 2016, Staatscourant 2016 nr. 38696, gewijzigd op 2 december 2016 (Staatscourant 2016 nr. 67383). De RAAF trad in werking op 26 juli 2016.
Het toetsingskader
2.1
De grondslag voor de RAAF wordt gevormd door artikel 6, negende lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp). Daar is, sinds 24 mei 2016, bepaald dat de ambtenaar een aanvraag kan indienen bij het bevoegd gezag wanneer zijn feitelijke werkzaamheden ten minste één jaar wezenlijk afwijken van de huidige, aan hem opgedragen LFNP-functie, om de feitelijke werkzaamheden overeen te laten komen met een andere LFNP-functie. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld. Die ministeriële regeling is de RAAF.
2.2
In artikel 1, aanhef en onderdeel i, van de RAAF wordt onder ‘wezenlijk afwijken’ verstaan: in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van een andere functie als omschreven in het onderdeel ‘kern van de functie’ van de betreffende functie, dan wel overeenkomen met de definitie van het werkterrein, het aandachtsgebied of de specifieke functionaliteit behorende bij de huidige functie opgenomen in de bijlage 4, horende bij artikel 3, vierde lid, van de Regeling vaststelling LFNP.
In artikel 2, eerste lid, van de RAAF is bepaald dat de ambtenaar in de aanvraag aannemelijk maakt dat hij gedurende ten minste één jaar voorafgaand aan de aanvraag, feitelijke werkzaamheden heeft verricht die wezenlijk afwijken van zijn huidige functie dan wel overeenkomen met een werkterrein, een aandachtsgebied of een specifieke functionaliteit.
Volgens het tweede lid vangt de periode van één jaar als bedoeld in het eerste lid niet eerder aan dan de dag waarop de ambtenaar in een LFNP-functie is geplaatst of aangesteld.
In artikel 3, eerste lid, van de RAAF is bepaald dat het bevoegd gezag de aanvraag toewijst indien de feitelijke werkzaamheden, bedoeld in artikel 2:
a. zijn opgedragen;
b. gedurende ten minste één jaar voorafgaand aan de aanvraag tot wijziging van de functie dan wel wijziging of toekenning van het werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit zijn verricht;
c. wezenlijk afwijken van de huidige functie dan wel van een werkterrein, een aandachtsgebied of een specifieke functionaliteit van de ambtenaar, en
d. niet van kennelijk tijdelijke aard zijn.
In artikel 7 van Pro de RAAF is bepaald dat het bevoegd gezag een bijzondere voorziening kan treffen in individuele gevallen waarin de RAAF niet of niet naar billijkheid voorziet.
De opzet van deze uitspraak
3. De RAAF kent twee typen aanvragen. Een ambtenaar kan vragen om plaatsing in een andere LFNP-functie, maar een aanvraag kan ook betrekking hebben op een werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit behorende bij de huidige functie. Deze uitspraak heeft betrekking op de beoordeling van aanvragen van het eerste type: plaatsing in een andere LFNP-functie.
Hieronder staat de rechtbank in de overwegingen 4 tot en met 7 eerst, ambtshalve, stil bij enkele vragen van algemene aard die kunnen rijzen rond de beoordeling van aanvragen van dat type.
Vanaf overweging 8 worden de specifieke aspecten van het bestreden besluit beoordeeld.
De wijze van toetsen
4. Volgens de toelichting bij de RAAF is de vaststelling of er sprake is van ‘wezenlijk afwijken’ een belangrijk element in de beoordeling van de aanvraag. De vraag of de feitelijke werkzaamheden wezenlijk afwijken in de zin van een aanvraag tot plaatsing op een andere LFNP-functie wordt beantwoord aan de hand van de niveaubepalende elementen van die andere, beoogde LFNP-functie. Er is sprake van wezenlijk afwijken in de zin van de RAAF wanneer kan worden geconcludeerd dat door uitoefening van de feitelijke werkzaamheden in overwegende mate is voldaan aan de niveaubepalende elementen van die andere LFNP-functie.
De vragen of de ambtenaar de in de aanvraag beschreven feitelijke werkzaamheden daadwerkelijk heeft verricht, of hij dat gedurende een periode van ten minste een jaar voorafgaand aan de aanvraag heeft gedaan en of de werkzaamheden niet van kennelijk tijdelijke aard zijn, zijn van feitelijke aard. De beantwoording door de korpschef van die vragen dient dan ook vol te worden getoetst.
Daarna kan worden toegekomen aan de vraag of sprake is van wezenlijk afwijken in de zin van de RAAF omdat door uitoefening van de vastgestelde feitelijke werkzaamheden in overwegende mate is voldaan aan de niveaubepalende elementen van de door de ambtenaar gewenste LFNP-functie (artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel c van de RAAF).
De korpschef heeft het standpunt ingenomen dat hierbij de terughoudende toetsing past naar analogie van de jurisprudentie met betrekking tot functiewaardering, en meer nog de zogenaamde inpassingsjurisprudentie waarbij terughoudend wordt getoetst indien op basis van feitelijk opgedragen werkzaamheden inpassing in een bij algemeen verbindend voorschrift vastgesteld functiegebouw dient plaats te vinden. Gedoeld wordt op de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) die tot uitdrukking komt in de uitspraken van 17 maart 2011 (ECLI:NL:CRVB:2011:BP9661) en van 13 december 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BY6084).
De rechtbank is van oordeel dat de korpschef terecht meent dat hem een grote mate van beoordelingsvrijheid toekomt bij de beantwoording van de vraag of sprake is van dat wezenlijk afwijken in de zin van de RAAF. Zij overweegt daartoe het volgende.
De minister heeft al eerder gebruik gemaakt van de regelgevende bevoegdheid van artikel 6, negende lid (voorheen: achtste lid) van het Bbp, zoals die bepaling toen luidde.
De Regeling functieonderhoud politie van 7 november 2008 (Staatscourant 2008 nr. 233) was gericht op het in overeenstemming brengen van de voor de ambtenaar geldende functie met de feitelijke werkzaamheden.
De Tijdelijke regeling functieonderhoud politie van 9 februari 2012 (Staatscourant 2012, nr. 3097) kwam tot stand met het oog op de invoering van het LFNP. In die regeling ging het om het in overeenstemming brengen van de ‘oude’ functie en de daarbij behorende functiebeschrijving met de feitelijke werkzaamheden, om daarmee de ambtenaar in een juiste uitgangspositie te brengen voor de matching met een functie uit het LFNP.
Beide regelingen waren ‘echte’ functieonderhoudsregelingen: Na een geslaagd beroep op functieonderhoud werd de voor de ambtenaar geldende functie in overeenstemming gebracht met de invulling die feitelijk aan die functie werd gegeven. Bij de beoordeling van een op een dergelijke regeling gebaseerd besluit past een volle toets.
Bij de beoordeling van een RAAF-aanvraag gaat het niet om onderhoud van de voor de ambtenaar geldende LFNP-functie, maar om de vraag of de ambtenaar thuishoort in een andere LFNP-functie. Immers: volgens de RAAF-definitie van ‘wezenlijk afwijken’ gaat het niet alleen om de vraag of andere werkzaamheden worden verricht dan bij de geldende functie behoren, maar is doorslaggevend of in overwegende mate wordt voldaan aan de niveaubepalende elementen van een andere functie. De oude functie verandert niet, de nieuwe evenmin.
Bij een dergelijke beoordeling is naar het oordeel van de rechtbank een terughoudende toetsing overeenkomstig de inpassingsjurisprudentie op zijn plaats.
De definitie van ‘wezenlijk afwijken’
5. De definitie van ‘wezenlijk afwijken’, die is gegeven in artikel 1, aanhef en onderdeel i, van de RAAF, spreekt over het ‘in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van een andere functie …’. In de toelichting bij die bepaling gaat het, in de derde alinea, ‘om die niveaubepalende elementen van de andere functie, waarin het verschil tussen de huidige en de beoogde functie tot uitdrukking komt.’ Maar volgens de vijfde alinea van de toelichting moet de ambtenaar in beginsel kunnen aantonen dat aan alle niveaubepalende elementen van de andere functie is voldaan. De vraag rijst of de toelichting hier afwijkt van de tekst van de RAAF en of binnen de toelichting sprake is van strijdigheid.
Naar het oordeel van de rechtbank is noch het een, noch het ander het geval, en zij overweegt daartoe het volgende.
De rechtbank ziet geen verschil in betekenis tussen ‘de niveaubepalende elementen’ en ‘alle niveaubepalende elementen’. Het zou anders zijn als in de tekst van de RAAF het lidwoord ‘de’ was weggelaten, maar dat is niet het geval.
In de toelichting bij de RAAF is uiteengezet dat bij de beoordeling of sprake is van wezenlijk afwijken primair wordt gekeken naar die elementen van de andere functie die bij uitstek het waarderingsniveau van de functie bepalen en die discriminerend (de rechtbank vat dit op als: ‘onderscheidend’) zijn ten opzichte van de huidige functie. Die elementen staat beschreven in de paragraaf ‘kern van de functie’ van de respectievelijke LFNP-functies.
Bij vergelijking van de kern van de eigen functie met de kern van de andere functie blijkt dat meerdere elementen in beide functies voorkomen. In deze tekst van de toelichting wordt er kennelijk van uitgegaan dat die elementen niet primair aandacht behoeven omdat de aanvrager geacht moet worden reeds aan die elementen te voldoen. Als aan de onderscheidende elementen van de andere functie wordt voldaan wordt de aanvrager geacht aan alle niveaubepalende elementen te voldoen.
De rechtbank is dan ook niet gebleken dat op dit punt de tekst van de toelichting afwijkt van de tekst van de RAAF, of van inconsistentie binnen de toelichting.
6. Naar het oordeel van de rechtbank biedt de RAAF, mede gezien de toelichting, geen ruimte voor de opvatting dat van ‘wezenlijk afwijken’ al sprake is wanneer wordt voldaan aan 50%, of aan een meerderheid van de niveaubepalende elementen.
7. Van de eis dat de aanvrager aantoont dat aan alle niveaubepalende elementen wordt voldaan, kan worden afgeweken wanneer zich de situatie voordoet die wordt beschreven vanaf de zesde alinea van de toelichting bij artikel 1 van Pro de RAAF.
In de toelichting zijn enkele voorbeelden beschreven, waaronder de situatie waarin op grond van bedrijfsvoeringsargumenten een bepaald functiebestanddeel niet is opgedragen. De korpschef vat dit zo op, dat bij toetsing van de niveaubepalende elementen gekeken moet worden of de niveaubepalende elementen waaraan de aanvrager niet voldoet, op grond van bedrijfsvoeringsargumenten aan alle in de organisatorische eenheid van de aanvrager werkzame collega’s (met dezelfde LFNP-functie als de aangevraagde functie) niet is opgedragen omdat deze werkzaamheden bij een hogere (of andere) functie zijn neergelegd. Het is, volgens de korpschef, aan de aanvrager om dat aan te tonen, bijvoorbeeld door het overleggen van een bedrijfsvoeringsplan, dat bepaalde werkzaamheden niet aan hem zijn opgedragen maar weggezet zijn bij een hogere functie. De rechtbank is het eens met dit standpunt van de korpschef.
Het hangt, volgens de toelichting, af van de individuele weging van alle feiten en omstandigheden van de specifieke aanvraag of er sprake is van ‘in overwegende mate’ voldoen aan de niveaubepalende elementen van de andere functie. Dat is de ondergrens van de beoordeling of plaatsing op de andere functie aan de orde is.
De feiten in de zaak van eiseres
8. Eiseres werd met ingang van 1 juli 2016 geplaatst in de functie van Assistent Intake & Service B, schaal 5 in de eenheid Zeeland-West-Brabant. Zij heeft op 26 juli 2017 een aanvraag op grond van de RAAF ingediend om geplaatst te worden in de functie van Medewerker Intake & Service, schaal 6.
Op 25 oktober 2017 heeft haar leidinggevende, Teamchef [naam teamchef], aan eiseres het voornemen van de korpschef uitgereikt om haar aanvraag af te wijzen omdat de aan eiseres opgedragen feitelijke werkzaamheden niet in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van de functie van Medewerker Intake & Service.
Eiseres heeft een zienswijze op het voornemen naar voren gebracht bij de daartoe ingestelde Adviescommissie Regeling aanvraag plaatsing op een andere dan de ambtenaar opgedragen functie (Adviescommissie).
Op 10 juli 2018 heeft de Adviescommissie de korpschef geadviseerd een besluit te nemen zoals voorgenomen en de aanvraag af te wijzen.
In een besluit van 12 juli 2018 heeft de korpschef het advies van de Adviescommissie overgenomen en is de aanvraag afgewezen.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 12 juli 2018. De Bezwaaradviescommissie Regeling aanvraag plaatsing op een andere dan de ambtenaar opgedragen functie heeft de korpschef geadviseerd om dat besluit in stand te laten. Bij het bestreden besluit heeft de korpschef met verwijzing naar de overwegingen in het advies het bezwaar ongegrond verklaard.
Het geschil
9. Partijen zijn het er over eens dat is voldaan aan de voorwaarden die zijn beschreven in artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdelen a, b en d, van de RAAF. Zij verschillen van mening over de vraag of de door eiseres aangedragen werkzaamheden wezenlijk afwijken van haar huidige functie, dus over onderdeel c van het eerste lid. Het gaat om werkzaamheden in de periode van een jaar voorafgaand aan 27 juli 2016.
De beroepsgronden
10. Eiseres heeft, samengevat, aangevoerd dat zij heeft aangetoond dat zij werkzaamheden verricht die wezenlijk afwijken van haar huidige functie. Het is dan aan de korpschef om te motiveren waarom dat niet het geval is, en dat heeft hij niet gedaan.
Van eiseres kan niet worden gevergd dat zij concreet benoemt voor welke functie zij in aanmerking komt. Een onjuiste aanduiding van een andere LFNP-functie, of het ontbreken van een aanduiding, mag geen grond zijn voor het afwijzen van de aanvraag. De korpschef dient te motiveren of voldaan wordt aan de niveaubepalende elementen van een andere functie.
Onduidelijk is welke praktische invulling moet worden gegeven aan het vereiste dat ‘in overwegende mate’ moet worden voldaan aan de niveaubepalende elementen van een andere LFNP-functie. De toelichting bij de RAAF is vaag op dat punt. Verdedigbaar is dat ‘in overwegende mate’ inhoudt dat voor minimaal 50% in kwalitatieve zin aan de niveaubepalende elementen moet worden voldaan.
De toetsingsmaatstaf van de functie Medewerker Intake & Service is onvoldoende geëxpliciteerd en gemotiveerd.
Wegingsfactoren die worden ontleend aan het functiewaarderingssysteem worden ten onrechte buiten beschouwing gelaten.
Ten onrechte is niet getoetst aan de hardheidsclausule. Denkbaar is dat een medewerker niet meer de eigen functie uitoefent, maar ook niet een andere LFNP-functie uitoefent. De hardheidsclausule zou dan uitkomst kunnen bieden.
Beoordeling van de beroepsgronden
11. Eiseres stelt voorop dat zij werkzaamheden verricht die wezenlijk afwijken van haar huidige functie en zij bespreekt daarna de vraag of zij in overwegende mate voldoet aan de niveaubepalende elementen van een andere LFNP-functie. Zij hanteert daarmee het begrip ‘wezenlijk afwijken’ op een manier die gangbaar is in het spraakgebruik, maar in de RAAF is een andere betekenis aan dat begrip toegekend. Zoals onder 5 is overwogen is volgens de RAAF niet eerder sprake van ‘wezenlijk afwijken’ dan wanneer in overwegende mate wordt voldaan aan de niveaubepalende elementen van een andere functie.
12. Wat de functie van Medewerker Intake & Service onderscheidt van de functie Assistent Intake & Service B is het zelfstandig verrichten van werkzaamheden zonder gestandaardiseerde methoden en volgens nauwgezette richtlijnen waardoor er begeleiding benodigd is door een Generalist Intake & Service of hoger, dan wel het moeten kunnen overdragen aan ten minste een Generalist, om deze Intake & Servicewerkzaamheden af te kunnen ronden.
13. Niet in geschil is dat eiseres in de te beoordelen periode de werkzaamheden verrichtte die zij in haar aanvraag heeft beschreven. Dat blijkt ook uit het verslag van het jaargesprek dat op 23 januari 2017 met haar is gevoerd.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de korpschef voldoende aannemelijk gemaakt dat dit werkzaamheden zijn die volgens gestandaardiseerde werkwijzen en volgens nauwgezette richtlijnen worden verricht. Zij kan de werkzaamheden zelfstandig tot een afgerond resultaat brengen zonder dat er verdere aanwijzing en/of begeleiding nodig is van ten minste een Generalist Intake & Service. Zij doet, volgens haar verklaring ter zitting, wel eens een beroep op een collega, maar niet op een Generalist Intake & Service. Zij meent dat het niet nodig hebben van begeleiding duidt op vakvolwassenheid.
De rechtbank is niet gebleken dat eiseres andere of meer werkzaamheden verricht dan de werkzaamheden die behoren bij de functie van de Assistent Intake & Service B. De korpschef heeft verklaard dat zij die werkzaamheden al geruime tijd naar tevredenheid verricht, maar zij verricht geen routinematige Intake- & Servicewerkzaamheden binnen het kader van het gehele vakgebied, wat een vereiste is om in aanmerking te komen voor de functie van Medewerker Intake & Service.
Daarom kan niet worden gezegd dat eiseres de niveaubepalende elementen van de gevraagde functie heeft uitgevoerd.
14. Met betrekking tot de stelling van eiseres dat van haar niet kan worden gevergd dat zij concreet benoemt voor welke functie zij in aanmerking komt en dat de korpschef moet motiveren of voldaan wordt aan de niveaubepalende elementen van een andere functie heeft de rechtbank in overweging 5 van deze uitspraak al overwogen dat de ambtenaar moet aantonen dat aan alle niveaubepalende elementen van de gevraagde functie is voldaan. Naar het oordeel van de rechtbank is een aanvraag niet volledig wanneer niet is vermeld in welke nieuwe functie de aanvrager wil worden geplaatst. De definitie van ‘wezenlijk afwijken’ brengt mee dat een aanvraag niet kan worden beoordeeld wanneer niet duidelijk is aan welke niveaubepalende elementen moet worden getoetst.
Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
15. Over de beroepsgrond dat ‘in overwegende mate’ inhoudt dat voor minimaal 50% in kwalitatieve zin aan de niveaubepalende elementen moet worden voldaan heeft de rechtbank in overweging 6 al vastgesteld dat de RAAF voor die opvatting geen ruimte biedt.
16. Met het oog op de vaststelling in overweging 13, dat niet is gebleken dat eiseres andere of meer werkzaamheden verricht dan de werkzaamheden die behoren bij de functie van de Assistent Intake & Service B, hoeft de opvatting van eiseres dat de toetsingsmaatstaf van de functie Medewerkers Intake & Service onvoldoende is geëxpliciteerd en gemotiveerd niet te worden besproken. Hetzelfde geldt voor haar opvatting dat wegingsfactoren die worden ontleend aan het functiewaarderingssysteem ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten.
17. Het beroep op de hardheidsclausule heeft betrekking op een medewerker die niet meer de eigen functie uitoefent. Omdat eiseres zich niet in die situatie bevindt kan het beroep hierop haar niet baten.
Slotoverwegingen
18. De rechtbank is van oordeel dat de weigering eiseres te plaatsen op de functie van Medewerker Intake & Service op voldoende gronden berust en niet onhoudbaar is.
19. Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard.
20. Er is geen reden om een proceskostenveroordeling uit te spreken.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.J.G. Römers, voorzitter, en mr. V.M. Schotanus en mr. C.E.M. Marsé, leden, in aanwezigheid van mr. P. Oudkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 november 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.