Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 19/6764
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 april 2021
in de zaak tussen
[eiser A] , te [plaats A] , eiser
(gemachtigde: mr. A.J.H. van den Elzen),
en
het dagelijks bestuur van de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland, verweerder
(gemachtigde: mr. G.H. Boelens).
Procesverloop
Bij besluit van 10 april 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers functie van bevelvoerder gewijzigd naar de functie van manschap B. Tevens heeft verweerder beslist dat eiser voor de post Zutphen niet langer de functie van ploegleider mag vervullen.
Bij besluit van 16 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 februari 2021. Eiser is verschenen, via skype bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, alsmede door J.H.E. te Bokkel, leidinggevende, en C. Klomps, adviseur HRM.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eiser is sinds 1 januari 2010 aangesteld in dienst van de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland in de beroepsfunctie van Instructeur I (de zogenoemde “koude aanstelling”) en in een vrijwilligersfunctie (de zogenoemde “warme aanstelling”). In de vrijwilligersfunctie is eiser aangesteld als bevelvoerder/ploegleider bij de post Zutphen.
Medio 2014 is geconstateerd dat eiser onvoldoende vakbekwaam was om te mogen optreden als bevelvoerder. Bij besluit van 24 juli 2014 is eiser met onmiddellijke ingang en voor onbepaalde tijd geschorst als bevelvoerder/ploegleider. Eiser heeft vervolgens een herintredingstraject gevolgd bij de firma Dumol voor de vakkennis en bij de firma Trigon voor coaching op houding en gedrag. Op 4 december 2015 heeft eiser dit traject met goed gevolg afgerond. Met ingang van 17 december 2015 is eiser teruggekeerd als bevelvoerder/-ploegleider.
Op 2 juni 2018 heeft eiser een ongeval gehad waardoor hij acht maanden niet repressief inzetbaar is geweest.
Op 24 januari 2019 heeft eiser de PPMO (Periodiek Preventief Medisch Onderzoek)-keuring met goed gevolg afgelegd.
In het document “werkafspraken bezetting ploegensysteem post Zutphen” wordt uitgegaan van een herintredingstraject voor repressieve vrijwilligers die langer dan drie maanden niet repressief inzetbaar zijn geweest. De postcommandant bepaalt welk traject gevolgd moet worden.
In het geval van eiser heeft de postcommandant gekozen voor een realistische oefening op Throned op 8 februari 2019 om een beeld te krijgen van eisers functioneren als bevelvoerder. Eiser is op deze dag tijdens drie oefeningen waargenomen. De waarnemingen zijn na elke oefening met eiser besproken en verwerkt in een Veiligheidspaspoort. Het algemene beeld van de waarnemer is dat eiser als bevelvoerder erg onzeker overkomt en zich moeilijk een beeld kan vormen van het incident. Aandachtspunten zijn:
- eiser kan hoofd- en bijzaken moeilijk van elkaar scheiden waardoor hij niet de juiste prioriteiten weet te stellen;
- eiser heeft geen (goed) overzicht van zijn ploegen waardoor een warrige inzet ontstaat;
- eiser overweegt de door de manschappen aangedragen inzettechnieken niet;
- eisers kennis van G-RSTV, het kwadrantenmodel, kenmerkenschema en de hernieuwde kijk op brandbestrijding is onvoldoende.
Het gevolg van deze aandachtspunten is dat eiser achter de feiten aanloopt en het beeld oproept dat hij een inzet draait in de functie van manschap in plaats van bevelvoerder.
Op 12 februari 2019 heeft eiser een gesprek gehad met zijn postcommandant, N. Eskes, en de officier incidentenbestrijding van IJsselstreek, R. Nederhoff, waarin de waarnemingen zijn besproken. Geconcludeerd is dat eiser tenminste een herintredingstraject dient te volgen om weer op het vereiste niveau te komen. Totdat eiser vakbekwaam is, mag hij niet optreden als bevelvoerder. Inzetbaarheid als manschap is wel mogelijk. Afgesproken is dat de postcommandant in samenwerking met het team Kennis & Ontwikkeling naar een herintredingstraject zal kijken. Eiser heeft zelf aangegeven dat hij training, dan wel coaching nodig heeft bij het verkrijgen van overzicht tijdens een inzet, ten aanzien van heldere communicatie en de toepassing van de hernieuwde kijk op brandbestrijding.
Op 20 februari 2019 heeft de postcommandant een gesprek gehad met de opleidingskundige/coach van het team Kennis & Ontwikkeling, [naam A] . In een gesprek op 13 maart 2019 hebben zij eiser meegedeeld dat zij het voornemen hebben om het advies te geven hem niet meer in aanmerking te laten komen voor een hersteltraject. Eiser heeft hierop op 21 maart 2019 schriftelijk zijn zienswijze gegeven en is op 1 april 2019 gehoord.
2. Verweerder heeft eisers functie van bevelvoerder gewijzigd naar de functie van manschap B. Tevens heeft verweerder beslist dat eiser voor de post Zutphen niet langer de functie van ploegleider mag vervullen, omdat de functie van ploegleider op de post Zutphen alleen door een bevelvoerder wordt uitgevoerd.
Hieraan is ten grondslag gelegd dat uit waarneming tijdens de realistische oefening op 8 februari 2019 is gebleken dat een aantal competenties die nodig zijn voor de functie van bevelvoerder bij eiser onvoldoende zijn ontwikkeld. Eiser heeft een zwakke score op de competenties ‘accuraat’, ‘stressbestendigheid’ en ‘samenwerken’ en een lage score op de competenties ‘daadkracht’ en ‘taakgericht leiderschap’. Deze competenties zijn enkel te ontwikkelen door veel te oefenen en veel zelfreflectie en zelfanalyse toe te passen, terwijl eiser in het verleden op de competentie ‘leren en reflecteren’ ondermaats heeft gescoord. Betwijfeld wordt of eiser weer op het vereiste niveau kan worden gebracht. Daarbij is in aanmerking genomen dat eiser in 2014/2015 ook al een hersteltraject heeft doorlopen en de competenties waaraan eiser destijds onvoldoende voldeed, overeenkomen met de competenties waaraan hij nu ook onvoldoende voldoet. Verder is bij eiser sinds 2010 sprake van een op- en neergaande lijn in het niveau van houding, gedrag en competenties. Daarbij is gewezen op gesprekken die met eiser in de koude functie van instructeur hebben plaatsgevonden. Naar de mening van verweerder kan dit, mede gezien de meerdere verwijzingen in deze stukken naar de warme functie, niet los van elkaar worden gezien. Gelet op de waarnemingen op 8 februari 2019, de terugkerende competenties waarop eiser laag scoort, het lage vermogen tot zelfreflectie en zelfanalyse en het feit dat de competenties waarop eiser laag scoort moeilijk te ontwikkelen zijn, heeft verweerder eiser niet opnieuw een hersteltraject aangeboden. Omdat op de post Zutphen een bevelvoerder tijdens een kazerneringsdienst altijd moet uitrukken als bevelvoerder, moet er op kunnen worden vertrouwd dat de bevelvoerder vakbekwaam is en beschikt over de juiste competenties om zijn functie naar behoren te kunnen uitvoeren. Dit tevens voor de veiligheid van de overige gekazerneerde brandweervrijwilligers. Er bestaat onvoldoende vertrouwen in eisers verdere functioneren in de functie van bevelvoerder.
3. Eiser voert aan dat verweerder hem in strijd met het interne beleid, vastgelegd in het document “werkafspraken bezetting ploegensysteem post Zutphen”, geen herintredingstraject is aangeboden. In dit beleid staat dat er na een periode van langer dan drie maanden afwezigheid een herintredingstraject aan de medewerker dient te worden aangeboden. In het beleid is geen bepaling opgenomen waaruit blijkt dat kan worden afgezien van een herintredingstraject. Volgens eiser verwijst verweerder ten onrechte naar stukken die betrekking hebben op zijn koude functie van instructeur, omdat voor die functie andere competenties nodig zijn. Verweerder heeft echter niet onderzocht in hoeverre en zo ja, welke competenties overeenkomen en niet gemotiveerd welke competenties vanuit de functie van instructeur kunnen worden overgenomen voor de functie van bevelvoerder. Eiser bestrijdt dat de competenties voor de functie van instructeur één op één zijn toe te passen bij de functie van bevelvoerder. Volgens eiser heeft hij in 2014/2015 een herintredingstraject voor andere competenties gevolgd dan de competenties die verweerder in het bestreden besluit aanhaalt, zodat er geen sprake is van een constant beeld waarbij eiser steeds is aangesproken op dezelfde competenties. Eiser is van mening dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom betwijfeld wordt dat zijn functioneren weer op het gewenste niveau kan worden gebracht. Hij heeft immers al eerder laten zien dat hij in staat is om zijn functioneren weer op het gewenste niveau te krijgen. Eiser meent dat hij wel degelijk over een goed ontwikkelde zelfreflectie beschikt. Volgens eiser kan het herintredingstraject op dezelfde manier als in 2014/2015 worden vormgegeven, waarbij eiser niet als enige bevelvoerder wordt ingezet.
Eiser stelt verder dat de postcommandant hem mondelinge een herintredingstraject heeft toegezegd. Hij verkeerde in de veronderstelling dat de realistische oefening een nulmeting zou zijn en hij daarna een hersteltraject zou krijgen.
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat eiser een aanstelling heeft voor de functie van bevelvoerder/ploegleider en de functie van manschap B en bij de bestreden besluitvorming is ontheven uit de functie van bevelvoerder/ploegleider en voor de volledige omvang van zijn aanstelling is geplaatst in de functie van manschap B. Voor de beoordeling van het bestreden besluit gaat de rechtbank dan ook uit van een overplaatsing.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak bestaat een overplaatsing uit twee componenten, te weten de ontheffing uit de eigen functie en het opdragen van een andere functie. In verband daarmee kan de motivering van een overplaatsingsbesluit van uiteenlopende aard zijn, al naar gelang het accent valt op het dienstbelang, gelegen in de wenselijkheid een ambtenaar uit een betrekking te ontheffen, dan wel op het dienstbelang, gelegen in de wenselijkheid een andere betrekking door die ambtenaar te laten vervullen. In beide gevallen dient de nieuwe functie passend te zijn. [1]
Volgens eveneens vaste rechtspraak geldt dat als de reden voor een overplaatsing is gelegen in de ongeschiktheid van de ambtenaar, die overplaatsing wat betreft de feitelijke grondslag niet behoeft te voldoen aan de eisen waaraan een ontslag om diezelfde reden moet voldoen. Weliswaar moet het bestuursorgaan aantonen dat het functioneren van de ambtenaar tekortschiet, maar verder is voldoende dat het bestuursorgaan aannemelijk maakt dat zijn belang om de ambtenaar te ontheffen groter is dan het belang van de ambtenaar bij behoud van zijn functie. In gevallen waarin geen acuut belang tot ontheffing aanwezig is, kan een juiste afweging van belangen meebrengen dat aan betrokkene eerst nog een verbeterkans wordt geboden. [2]
4.3.
In dit geval is het dienstbelang gelegen in de wenselijkheid om eiser uit zijn functie van bevelvoerder/ploegleider te ontheffen. Dat de functie van manschap B voor eiser een passende functie is, is niet in geschil.
4.4.
De rechtbank is van oordeel dat niet gezegd kan worden dat verweerder niet in redelijkheid tot de ontheffing van eiser uit zijn functie van bevelvoerder heeft kunnen komen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.5.
Uit waarnemingen tijdens de realistische oefening op 8 februari 2019 is gebleken dat eiser onvoldoende vakbekwaam is om op te kunnen treden als bevelvoerder. Dit is door eiser ook erkend. In geschil is enkel of verweerder hem een herintredingstraject had moeten aanbieden, zoals bedoeld in het document “werkafspraken bezetting ploegensysteem post Zutphen”. Deze werkafspraken moeten worden beschouwd als een vaste gedragslijn van verweerder waarvan in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken. De rechtbank is van oordeel dat verweerder deugdelijk en overtuigend heeft gemotiveerd dat van dergelijke omstandigheden in het geval van eiser sprake was. Daarbij is het volgende in aanmerking genomen.
In 2014 is eiser als bevelvoerder op basis van waarnemingen tijdens een realistische oefening op non-actief gezet. De rechtbank leidt hieruit af dat het functioneren van eiser destijds ver onder de maat was.
Bij de realistische oefening op 8 februari 2019 is waargenomen dat het eiser niet lukt het gevaar en risico’s bij een inzet te herkennen, hij het lastig vindt om zich een beeld van het incident te vormen, het moeilijk vindt om duidelijke opdrachten te geven aan manschappen en het moeilijk vindt om brandgedrag te herkennen. Dit zijn vaardigheden die met veel oefenen weer in te slijten zijn. Geconstateerd is dat eiser onzeker is, niet weet waar zijn ploegen zijn, als manschap functioneert, niet als bevelvoerder, ploegen door elkaar haalt, achter de feiten aanloopt, geen hoofd- en bijzaken kan onderscheiden en informatie niet met de ploeg deelt. Vertaald naar competenties betekent dit dat eiser zwak scoort op de kerncompetenties accuraatheid, stressbestendigheid en samenwerken en dat de competenties daadkracht en taakgericht leiderschap laag zijn ontwikkeld. Deze competenties zijn niet makkelijk te ontwikkelen. Alleen door veel te oefenen en veel zelfreflectie zijn ze mogelijk weer op niveau te brengen. Het gaat om dezelfde competenties als waarvoor eiser in 2014/2015 het hersteltraject heeft doorlopen. Dit volgt uit het dossier en eiser heeft ter zitting alsnog erkend. De rechtbank leidt hieruit af dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser het voor de functie van bevelvoerder/ploegleider vereiste niveau van functioneren na het hersteltraject van 2014/2015 niet heeft weten vast te houden. Uit de gedingstukken blijkt dat het niveau van functioneren op houding, gedrag en competenties sinds 2010 een op- en neergaande lijn laat zien. Eiser heeft ter zitting bevestigd dat hij na het hersteltraject van 2014/2015 meerdere keren door de postcommandant op zijn functioneren is aangesproken. Uit een e-mailbericht van de postcommandant van 9 oktober 2017 blijkt dat eiser door hem die dag om 9.00 uur is aangesproken op het niet houden van voortgangsgesprekken met ploegleden, zijn afwezigheid tijdens ploegleidersoverleggen, gezichtsbeharing (herhaaldelijk geconstateerd) en een nonchalante houding bij het voorstel van zijn ploegleden om de theorie over ‘straalpijpvoering’ in de praktijk te oefenen. Eiser is tot 10.30 uur de tijd gegeven om zich van zijn gezichtsbeharing te ontdoen waarbij hem is meegedeeld dat hij op non-actief wordt gesteld, indien hij dit niet tijdig doet of weigert en dat bij de eerstvolgende overtreding ingrijpende maatregelen genomen zullen worden. Ook in het beoordelingsformulier van 31 maart 2016 betreffende eisers functie van instructeur komt op verschillende gezichtspunten eisers nonchalante houding als aandachtspunt naar voren. Verweerder heeft bij zijn afweging terecht betrokken dat de competentie ‘leren en reflecteren’ in het verleden bij eiser als ondermaats naar voren is gekomen. De rechtbank heeft zich ook niet aan de indruk kunnen onttrekken dat eiser niet beseft hoe ernstig de tekortkomingen in zijn functioneren zijn. Zo heeft hij bijvoorbeeld niet door dat zijn nonchalante houding onverenigbaar is met de voorbeeldfunctie die hij als bevelvoerder heeft. Verweerder moet er in het belang van een veilige en adequate brandbestrijding op kunnen vertrouwen dat een bevelvoerder vakbekwaam is en beschikt over de juiste competenties om zijn functie naar behoren te kunnen uitvoeren. Ook ploegleden van de brandweer moeten daarop kunnen vertrouwen. Verweerder heeft zijn belang bij het ontheffen van eiser uit zijn functie van bevelvoerder/ploegleider dan ook zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van eiser bij het behouden van die functie. Dat de postcommandant uitlatingen heeft gedaan waaruit eiser heeft mogen begrijpen dat hij in ieder geval een herintredingstraject zou krijgen, heeft eiser niet onderbouwd en dit blijkt ook niet uit de stukken.
5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg, voorzitter, mr. J.A. van Schagen en mr. P.L. de Vos, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 9 april 2021
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.