Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 20/2924
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juni 2021
in de zaak tussen
[eiser A] , te [plaats A] , eiser
(gemachtigde: mr. E. van Noorloos),
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 augustus 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser op grond van de Regeling aanvraag plaatsing op een andere dan de ambtenaar opgedragen functie (RAAF) afgewezen.
Bij besluit van 16 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 april 2021. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. N.J. Mathura en R.M.M. Paulssen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1.
Op 1 januari 2012 is in het kader van de reorganisatie van de Nationale Politie het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) ingevoerd.
1.2.
Eiser is met ingang van 1 juli 2016 geplaatst in de functie van Operationeel Specialist B, gewaardeerd op schaal 10.
1.3.
Op 29 augustus 2018 heeft eiser een aanvraag op grond van de RAAF ingediend om de functie van Operationeel Specialist C, gewaardeerd op schaal 11, toegewezen te krijgen.
Bij brief van 21 januari 2019 heeft verweerder eiser het voornemen kenbaar gemaakt om zijn aanvraag af te wijzen. Hierop heeft eiser bij brief van 21 februari 2019 zijn zienswijze gegeven. Op 8 april 2019 is eiser gehoord door de adviescommissie RAAF.
1.4.
Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen dat, na bezwaar, bij het bestreden besluit is gehandhaafd.
2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de feitelijk opgedragen werkzaamheden van eiser niet in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van de functie van Operationeel Specialist C.
2.1.
Volgens verweerder voldoet eiser niet aan het niveaubepalende element ‘praktijkinzet’, omdat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij organisatorische coördinatie heeft verricht, zoals bedoeld in de functiebeschrijving, en bovendien niet is gebleken dat eiser (maatwerk)plannen van aanpak heeft opgesteld waarin de specialisatie leidend was.
2.2.
Volgens verweerder heeft eiser ook niet aannemelijk gemaakt dat hij voldoet aan het niveaubepalende element ‘beleidsinzet’. De rol van eiser ten aanzien van de implementatie van de nieuwe DNA wangslijmset hoort tot de huidige functie van eiser, de functie van Operationeel Specialist B. De beschreven coördinerende activiteiten voldoen niet aan het onder ‘beleidsinzet’ genoemde vereiste van ‘regie op implementatie beleid(sproducten)/organisatie van implementatie’. Volgens verweerder voldoet eiser wel aan het element ‘netwerken’.
3. Eiser voert aan dat de aan hem feitelijk opgedragen werkzaamheden wel degelijk in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van de functie van Operationeel Specialist C.
3.1.
Eiser stelt dat hij aan het niveaubepalende element ‘praktijkinzet’ voldoet, omdat hij organisatorische coördinatie heeft verricht, zoals bedoeld in de functiebeschrijving, en plannen van aanpak heeft opgesteld waarbij zijn specialisatie leidend was. Dit is volgens hem bevestigd door de heer [A] , toenmalig politiechef Zeeland-West-Brabant, tevens landelijk portefeuillehouder Forensische Opsporing, en de heer [B] , destijds de portefeuillehouder ondersteuner.
De rechtbank heeft ter zitting begrepen dat eiser zich op de organisatorische context beroept voor wat betreft zijn werkzaamheden als kwaliteitscoördinator.
3.2.
Eiser stelt verder dat hij aan het niveaubepalende element ‘beleidsinzet’ voldoet, omdat hij bij de implementatie van de nieuwe DNA wangslijmset een regierol had en vanuit die rol mensen heeft aangestuurd. De rechtbank gaat ervan uit dat eiser de beroepsgrond dat hij ook voldoet aan het element ‘netwerken’ niet langer handhaaft, nu verweerder zich in het bestreden besluit alsnog op het standpunt heeft gesteld dat eiser daaraan voldoet en dit ter zitting heeft bevestigd.
3.3.
Eiser voert verder aan dat het ontbreken van een enkel niveaubepalend element niet kan leiden tot een afwijzing van zijn verzoek. Volgens hem blijkt uit de toelichting op de RAAF dat de ambtenaar enkel moet aantonen dat door het totaal van de werkzaamheden in overwegende mate aan de niveaubepalende elementen van de andere functie wordt voldaan.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1.
In artikel 6, negende lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) is bepaald dat de ambtenaar een aanvraag kan indienen bij het bevoegd gezag wanneer zijn feitelijke werkzaamheden ten minste één jaar wezenlijk afwijken van zijn huidige, aan hem opgedragen LFNP-functie, om de feitelijke werkzaamheden overeen te laten komen met een andere LFNP- functie. Bij ministeriële regeling worden nadere regels gesteld.
4.2.
Deze ministeriële regeling is de RAAF (Regeling van de Minister van Veiligheid en Justitie van 4 juli 2016, Staatscourant 2016 nr. 38696, gewijzigd op 2 december 2016, Staatscourant 2016 nr. 67383), die op 26 juli 2016 in werking is getreden.
4.3.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder i, van de RAAF wordt onder wezenlijk afwijken verstaan: in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van een andere functie als omschreven in het onderdeel ’kern van de functie’ van de betreffende functie, dan wel overeenkomen met de definitie van het werkterrein, het aandachtsgebied of de specifieke functionaliteit behorende bij de huidige functie opgenomen in de bijlage 4, horende bij artikel 3, vierde lid, van de Regeling vaststelling LFNP.
4.4.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de RAAF maakt de ambtenaar in de aanvraag aannemelijk dat hij gedurende ten minste één jaar voorafgaand aan zijn aanvraag, feitelijke werkzaamheden heeft verricht die wezenlijk afwijken van zijn huidige functie dan wel overeenkomen met een werkterrein, een aandachtsgebied of een specifieke functionaliteit.
Op grond van het tweede lid vangt de periode van één jaar als bedoeld in het eerste lid niet eerder aan dan de dag waarop de ambtenaar de huidige aan hem opgedragen functie feitelijk uitoefent.
4.5.
Op grond van artikel 3, eerste lid, van de RAAF wijst het bevoegd gezag de aanvraag toe, indien de feitelijke werkzaamheden:
zijn opgedragen;
gedurende ten minste één jaar voorafgaand aan de aanvraag tot wijziging van de functie dan wel wijziging of toekenning van het werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit zijn verricht;
wezenlijk afwijken van de huidige functie dan wel van een werkterrein, een aandachtsgebied of een specifieke functionaliteit van de ambtenaar en
niet van kennelijk tijdelijke aard zijn.
4.6.
Tussen partijen is niet in geschil dat is voldaan aan de voorwaarden die zijn beschreven in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, b en d, van de RAAF. In geschil is enkel of de werkzaamheden van eiser in overwegende mate voldoen aan de niveaubepalende elementen van de functie van Operationeel Specialist C en, zodoende, wezenlijk afwijken van zijn functie van Operationeel Specialist B (artikel 3, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang bezien met artikel 1, aanhef en onder i, van de RAAF). Het is aan eiser om dat aannemelijk te maken. De beantwoording van de vraag door verweerder of eiser daarin is geslaagd, moet door de rechtbank vol worden getoetst.
4.7.
De rechtbank is van oordeel dat de keuze van verweerder om te volstaan met een beoordeling van de feitelijke werkzaamheden in de periode van één jaar direct voorafgaand aan de indiening van de aanvraag, in lijn is met de in artikel 2, eerste lid, van de RAAF gestelde voorwaarde dat de ambtenaar aannemelijk maakt dat hij gedurende tenminste één jaar voorafgaand aan de aanvraag feitelijke werkzaamheden heeft verricht die wezenlijk afwijken van zijn huidige functie dan wel overeenkomen met een werkterrein, een aandachtsgebied of een specifieke functionaliteit. Eiser zal in ieder geval over die periode aannemelijk moeten maken dat hij aan de niveaubepalende elementen van Operationeel Specialist C heeft voldaan. Verweerder is op grond van dit artikelonderdeel niet verplicht om een langere periode te beoordelen.
4.8.
Bij de beantwoording van de vraag of in overwegende mate is voldaan aan de niveaubepalende elementen van een andere functie, is de omschrijving van het onderdeel ‘kern van de functie’ van die andere functie leidend (zie artikel 1, aanhef en onder i, van de RAAF). Volgens de toelichting bij die bepaling (Stcrt. 2016, 38696) wordt bij de beoordeling of dit het geval is door het bevoegd gezag primair gekeken naar die elementen van de andere functie die bij uitstek het waarderingsniveau van de functie bepalen en die discriminerend zijn ten opzichte van de huidige functie. Deze differentiërende elementen staan gedefinieerd in ‘kern van de functie’, zoals vermeld in de tweede alinea van de respectievelijke LFNP-functies. De betrokken ambtenaar zal aannemelijk moeten maken dat hij binnen het bereik van de andere functie is gekomen door het feitelijk uitoefenen van de niveaubepalende elementen van die andere functie. Het gaat daarbij met name om die niveaubepalende elementen van de andere functie, waarin het verschil tussen de huidige en de beoogde functie tot uitdrukking komt. Door de onderlinge verwevenheid van de niveau-indicatoren en de te behalen resultaten die daarmee samenhangen, is voor een succesvolle aanvraag in de zin van deze regeling noodzakelijk dat het bevoegd gezag op basis van alle feiten en omstandigheden van de aanvraag kan vaststellen dat de betrokken ambtenaar door zijn feitelijke werkzaamheden daadwerkelijk en herkenbaar aan de niveaubepalende elementen van die andere functie heeft voldaan. Volgens de toelichting betekent dit dat de ambtenaar in beginsel moet kunnen aantonen dat aan alle niveaubepalende elementen van de andere functie is voldaan.
4.9.
Daaruit leidt de rechtbank af dat in beginsel aan het samenhangend geheel van alle discriminerende niveaubepalende elementen moet zijn voldaan. [1] Van dat uitgangspunt kan evenwel worden afgeweken. In de toelichting zijn enkele voorbeelden beschreven, waaronder de situatie waarin op grond van bedrijfsvoeringsargumenten een bepaald functiebestanddeel niet is opgedragen. In een dergelijk geval zal het volgens de toelichting afhangen van de weging van de in totaliteit verrichte overige functiebestanddelen van de andere functie of het ontbreken van het niveaubepalende element wel of niet leidt tot afwijzing van de aanvraag tot plaatsing op de andere functie. Uiteindelijk geldt in alle gevallen als ondergrens dat de kern van de functie in overwegende mate tot uitdrukking is gekomen. Volgens de toelichting biedt het functiewaarderingssysteem waardevolle aanknopingspunten voor de beoordeling of in overwegende mate is voldaan aan de niveaubepalende elementen van de kern van de beoogde functie en wat de zwaarte is van de diverse niveaubepalende elementen ten opzichte van elkaar.
4.10.
Bij vergelijking van de kern van de eigen functie met de kern van de andere functie kan blijken dat meerdere elementen in beide functies voorkomen. Uit de tekst van de toelichting volgt dat die elementen niet primair aandacht behoeven, omdat de aanvrager geacht moet worden reeds aan die elementen te voldoen. Als aan de onderscheidende elementen van de andere functie wordt voldaan, wordt de aanvrager geacht aan alle niveaubepalende elementen te voldoen.
4.11.
In de LFNP-functiebeschrijving van de Operationeel Specialist C staat de kern van de functie als volgt omschreven:
“Operationeel Specialismen draagt bij aan de handhaving van de rechtsorde (criminaliteitsbestrijding) en van de openbare orde, en aan veiligheid en leefbaarheid in de samenleving, door ondersteuning van de uitvoeringspraktijk met oplossingen, en door beleidsontwikkeling en beleidsconcretisering vanuit specialisatie, door operationele aansturing van én door deelname aan de uitvoeringspraktijk (domein Uitvoering).
De praktijkinzet (1) vanuit operationeel specialismen kenmerkt zich door analyseren, adviseren, concretiseren, implementeren, monitoren/evalueren en borgen toepassing (beleid). Vanuit praktijkinzet komen producten en diensten tot stand uit analyse & combineren en het op basis daarvan trekken van conclusies, en nemen de vorm aan van informatie, adviezen, procedures, rapportages, protocollen, richtlijnen, (onderzoeks-)plannen, behandelplannen, jaarplannen, (psychologische) rapporten, (juridische) notities, oplossingen en oplossingsrichtingen waarop keuzes en prioriteiten in de uitvoeringspraktijk kunnen worden gebaseerd, etc., maar ook van (proces)begeleiding, coaching/training/uitleg/instructie.
De beleidsinzet (2) vanuit operationeel specialismen kenmerkt zich door monitoring op toepassing beleid, ontwikkeling van werkwijzen, methoden, technieken en instrumenten, van wet- en regelgeving alsmede van beleid, koers & strategie en de implementatie, evaluatie, bijstelling, duurzame beschikbaarheidstelling en borging daarvan.
Operationeel Specialismen geeft met name uitvoering aan de processen in de takken Besturen, Voorbereiden, Uitvoeren, Ondersteunen en Verbeteren RBP.
(1.) De Operationeel Specialist C draagt bij aan de handhaving van de rechtsorde (criminaliteitsbestrijding) en van de openbare orde, en aan veiligheid en leefbaarheid in de samenleving, door − bij de aanpak van veiligheidsproblematiek en bij opsporingsonderzoeken c.q. onderzoeksclusters waarin de specialisatie leidend is − (maatwerk) plannen van aanpak op te stellen en de uitvoering van vastgestelde plannen van aanpak te coördineren en te organiseren en oplossingen en producten&diensten te leveren door het kiezen van specialistische methoden en technieken en het kiezen uit bekende benaderingswijzen waarbij slechts oplossingsrichtingen bekend zijn. Het tussentijds moeten bijstellen van keuzes kan aan de orde zijn.
De Operationeel Specialist C analyseert knelpunten in de uitvoeringspraktijk en adviseert vanuit deze analyse over verbeteringen in de uitvoeringspraktijk.
(2.) De Operationeel Specialist C organiseert, ondersteunt en begeleidt de implementatie (regie) van vastgestelde (nieuwe) kaders, werkwijzen, procedures, instrumenten, methoden en technieken en beleid, alsmede vastgestelde verbeteringen in de uitvoeringspraktijk. Hij analyseert, monitoort en evalueert daartoe de voortgang en het effect van implementatie aan de hand van vastgestelde kwaliteits-/ duurzaamheidindicatoren, analyseert de oorzaak van afwijkingen en adviseert over bijsturing.
De Operationeel Specialist C initieert, bouwt, onderhoudt en regisseert op inhoudelijke samenwerking netwerken en verricht operationele sturing ten behoeve van de uitvoering van plannen van aanpak voor opsporingsonderzoeken c.q. onderzoeksclusters en voor de aanpak van veiligheidsproblematiek waarin de specialisatie leidend is, alsmede voor plannen van aanpak van implementatie en regisseert de inhoudelijke samenwerking met partners op vastgestelde onderwerpen.
De Operationeel Specialist C maakt uitvoeringsafspraken met leidinggevenden en netwerkpartners over de uitvoering van plannen van aanpak van implementatie; hij stuurt op het maken van randvoorwaardelijke afspraken en stuurt op nakoming van afspraken gericht op het realiseren van vastgestelde resultaten en implementatie-regie.
De Operationeel Specialist C bevordert de deskundigheid van collega’s door vanuit specialisatie kennis en vaardigheden over te dragen. Hij bevordert en beoordeelt als mentor de vakvolwassenheid van collega’s.”
4.12.1.
Het zwaartepunt van de (kern van de) functie van Operationeel Specialist C is voor wat betreft de praktijkinzet gelegen in het opstellen van (maatwerk)plannen van aanpak, het organiseren en coördineren van de uitvoering daarvan en het daarin keuzes maken. Dit is tevens onderscheidend ten opzichte van de praktijkinzet van de Operationeel Specialist B, die ook oplossingen aandraagt, maar zelf geen keuzes maakt en die – als intermediair – vraag en aanbod bij elkaar brengt.
4.12.2.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij organisatorische coördinatie heeft verricht, zoals bedoeld in de functiebeschrijving. Organisatorische coördinatie houdt mede in het – in afstemming met de leidinggevende – vertalen van de in het plan van aanpak benoemde collectieve activiteiten en resultaten naar individuele werkafspraken, het bewaken van de voortgang van de (individuele) werk-afspraken, het in dat kader voeren van voortgangsgesprekken en functioneringsgesprekken met betrekking tot de kwalitatief en kwantitatief geleverde prestaties in relatie tot de gemaakte uitvoerings-/randvoorwaardelijke afspraken met de hem toegewezen mensen en het informeren van de leidinggevende ten behoeve van het maken van ontwikkelafspraken en beoordeling. In de verklaringen van [A] en [B] wordt weliswaar te kennen gegeven dat eiser als projectleider van het project FTA (voor de invoering van nieuwe DNA wangslijm afnamesets) de projectleden aanstuurde, maar daaruit valt niet af te leiden dat hij ook individuele werkafspraken met hen heeft gemaakt en voortgangsgesprekken heeft gevoerd. Uit die verklaringen valt bovendien af te leiden dat eiser toestemming moest vragen voor bepaalde besluiten. Dit sluit veeleer aan bij de rol van intermediair die consensus moet creëren en niet bij de rol van organisator en coördinator die ook keuzes moet maken en dienovereenkomstig beslissingen neemt. Daarmee is dan ook niet aannemelijk gemaakt dat eiser aan dit discriminerende niveaubepalende element voldoet.
4.13.1.
Voor wat betreft de beleidsinzet vormt de regiepositie het zwaartepunt van de (kern van de) functie van Operationeel Specialist C. De regie op zowel de (organisatie van de) implementatie van beleid als de inhoudelijke samenwerking is onderscheidend ten opzichte van de beleidsinzet van de Operationeel Specialist B.
4.13.2.
Niet langer in geschil is dat eiser gedurende de referteperiode de vereiste regierol heeft vervuld wat betreft de inhoudelijke samenwerking. Naar het oordeel van de rechtbank is eiser er daarentegen niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat hij die regierol ook heeft vervuld ten aanzien van de implementatie van beleid. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de regiepositie bij de landelijke implementatie van de DNA wangslijmset formeel was belegd bij de implementatiemanager van het Politiedienstencentrum, mevrouw [C] . Eiser wist dat zij de implementatiemanager van de DNA wangslijmset was. De verantwoordelijkheid voor het organiseren, begeleiden en ondersteunen van de implementatie van de DNA wangslijmset lag derhalve bij de implementatiemanager, ook indien zou moeten worden aangenomen dat de implementatiemanager zich feitelijk alleen maar heeft beziggehouden met de aanbesteding en logistiek, zoals eiser heeft gesteld. Omdat eiser niet de regiepositie over de implementatie van de DNA wangslijmzet had, was hij niet verantwoordelijk voor het opstellen van een plan van aanpak en het organiseren en aansturen van de uitvoering daarvan. Eiser is weliswaar betrokken bij de implementatie van de DNA wangslijmset, maar de door hem in dat kader verrichte werkzaamheden zijn veeleer aan te merken als begeleiding van de implementatie dan van het organiseren van de implementatie en het toezien op het effect daarvan.
4.14.
Voor zover eiser met betrekking tot zijn werkzaamheden als kwaliteitscoördinator een beroep op de organisatorische context doet, is de rechtbank van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de operationele sturing (de organisatorische coördinatie) niet binnen de functie van Operationeel Specialist C is belegd, maar binnen de functies van Operationeel Expert en Operationeel Specialist B. De rechtbank gaat ervan uit dat de Operationeel Experts en de Operationeel Specialisten B in de organisatorische coördinatie uitvoering aan hun eigen functie hebben gegeven. Eiser kan zich dan ook niet op de organisatorische context beroepen.
4.15.
De rechtbank is van oordeel dat eisers werkzaamheden in het kader van de aanschaf van nieuwe remvertragingsmeters geen ander beeld geven. Ook hier is veeleer sprake geweest van uitvoerende werkzaamheden dan van het voeren van de regie op de implementatie.
4.16.
De rechtbank komt tot de slotsom dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij werkzaamheden heeft verricht die in overwegende mate voldoen aan de discriminerende niveaubepalende elementen in de functie van Operationeel Specialist C, zodat verweerder zijn aanvraag om deze functie toegewezen te krijgen terecht heeft afgewezen.
5. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.P. Heijmans, voorzitter, mr. J.M.C. Schuurman-Kleijberg en mr. P.L. de Vos, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 14 juni 2021
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.