ECLI:NL:RBGEL:2021:3656

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 21/2748

uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 juli 2021 in de zaak tussen

[verzoeker]en
,beide gevestigd te [woonplaats] , verzoekers

(gemachtigde: mr. J.S. Haakmeester),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede, verweerder(gemachtigden: M.C.L van den Broeke en M. Rohde).

Als derde-partijen nemen aan het geding deel
: [derde partij]en
[derde partij], beide gevestigd te Beverwijk, vergunninghouders

(gemachtigden: mr. drs. H. Doornhof en mr. R. Bassie).

Procesverloop

In het besluit van 25 februari 2021 heeft verweerder aan [derde partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en gebruiken in strijd met het bestemmingsplan van een tijdelijke winkelruimte van de [bedrijf] en het aanleggen van de bijbehorende parkeergelegenheid met voorzieningen voor die winkel op het adres [locatie] in [woonplaats] .

Bij besluit van 12 mei 2021 heeft verweerder het besluit van 25 februari 2021 gewijzigd (voor zover hier van belang) voor wat betreft de duur van de vergunning en de datum van inwerkingtreding. Dit (gewijzigde) besluit wordt hierna aangeduid als het bestreden besluit.

Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 6 juli 2021 op zitting behandeld, tegelijk met het verzoek in zaaknummer 21/2743. Namens verzoekers is verschenen G.J.H. ten Have, directeur van beide vennootschappen, bijgestaan door mr. J.S. Haakmeester. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens vergunninghouders is verschenen J. Quist, ontwikkelmanager bij [derde partij] , bijgestaan door mr. J. Janssen, kantoorgenoot van de gemachtigden.

Overwegingen

1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

Waar gaat de zaak over?

2. [derde partij] heeft op 9 oktober 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een tijdelijke supermarkt en het aanleggen van de bijbehorende parkeergelegenheid met voorzieningen. Het bouwplan is voorzien op onbebouwde agrarisch percelen aan de [locatie] tegenover nummer [locatie] in [woonplaats] . De aanvraag houdt verband met een verbouwing van de huidige [bedrijf] aan de [locatie] in [woonplaats] . De beoogde tijdelijke supermarkt heeft een bruto vloeroppervlakte van 1.225 m² en een totale bebouwde oppervlakte (inclusief parkeerterrein) van 4.700 m².

2.1.

Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Agrarisch Buitengebied Ede 2021’. Aan de percelen is de enkelbestemming ‘Agrarisch’ toegekend zonder functieaanduiding. Ook is het ‘Parapluplan, Ede parkeren’ van toepassing. Deze locatie bevindt zich ongeveer 1 km ten westen van de huidige, te verbouwen [bedrijf] .

2.2.

In het bestreden besluit heeft verweerder voor een periode van twee jaar een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘verbouwen van een bouwwerk’, ‘het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met de regels van de ruimtelijk ordening’, ‘het uitvoeren van een werk of werkzaamheden’ en ‘een uitweg maken, hebben of veranderen’.

2.3.

[verzoeker] is eigenaar van het pand aan de Dorpstraat 48-58 in [woonplaats] waarin door [verzoeker] een [bedrijf] wordt geëxploiteerd. Deze [bedrijf] ligt direct naast de te verbouwen [bedrijf] .

Kunnen verzoekers als belanghebbenden worden aangemerkt?

3. Partijen twisten over de vraag of verzoekers belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit.

[bedrijf] is concurrent van de [bedrijf] . Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is sprake van concurrenten wanneer zij activiteiten ontplooien binnen hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied als de voorziene supermarkt.^[1]De Afdeling hanteert bij de beoordeling of een concurrent belanghebbende is niet het criterium of sprake is van ‘gevolgen van enige betekenis’.^[2]Zonder enige twijfel bedienen [bedrijf] en [bedrijf] hetzelfde marktsegment. De afstand tussen de tijdelijke locatie van de [bedrijf] en de vestiging van de [bedrijf] bedraagt ongeveer 1 km. Supermarkten binnen deze afstanden bedienen naar het oordeel van de voorzieningenrechter hetzelfde verzorgingsgebied.

3.1.

Zowel verweerder als vergunninghouders stellen dat verzoekers niettemin niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. Niet iedere concurrent in hetzelfde marktsegment of verzorgingsgebied is volgens hen zonder meer belanghebbende. Daarvoor is volgens hen van belang of aannemelijk is dat verzoekers door het bestreden besluit rechtstreeks in hun belang worden geraakt.^[3]Dat is volgens hen niet zo. In dit geval gaat het om de realisatie van een tijdelijke winkel, waardoor een zelfde, bestaand klantenbestand tijdelijk vijf minuten verder zal rijden om de [bedrijf] te bezoeken. De concurrentieverhoudingen tussen [bedrijf] en [bedrijf] wijzigen daardoor niet en worden ook niet specifiek geraakt door deze omgevingsvergunning.

3.2.

Wat verweerder en vergunninghouders stellen, doet niet af aan de belanghebbendheid van verzoekers. Daarvoor is bepalend dat de tijdelijke supermarkt aanzienlijk groter wordt dan de huidige supermarkt. Daarom kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter op voorhand niet worden uitgesloten dat de bedrijfsvoering en inkomsten van verzoekers hierdoor nadelig worden beïnvloed. Daarmee worden verzoekers rechtstreeks in hun (concurrentie)belangen geraakt en gaat de vergelijking met de aangehaalde uitspraak van de Afdeling niet op.

Toepassing artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor)4. Omdat het bestemmingsplan de realisatie van een (tijdelijke) supermarkt op het perceel niet toestaat, heeft verweerder met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II bij het Bor een omgevingsvergunning verleend voor afwijking van het bestemmingsplan.

4.1.

In artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van Bijlage II bij het Bor is bepaald dat voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking komt: ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.

Is sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject?

5. Verzoekers betogen dat verweerder geen (tijdelijke) omgevingsvergunning kon verlenen met toepassing van artikel 4, onderdeel 11, van Bijlage II bij het Bor, omdat in artikel 5, zesde lid, van Bijlage II bij het Bor staat dat onderdeel 9 en 11 van artikel 4 niet Pro van toepassing zijn op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit mer). De realisatie van de supermarkt moet volgens hen worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van onderdeel D 11.2 van de bijlage bij het Besluit mer.^[4]Dat de supermarkt daar slechts tijdelijk zal staan is volgens verzoekers geen af te wegen belang bij de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject.^[5]Dit betekent dat afwijking van het bestemmingsplan hier procedureel alleen mogelijk is met een projectomgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo en dat het besluit ten onrechte is voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure, zo betogen verzoekers.

5.1.

Verweerder en vergunninghouders stellen zich op het standpunt dat geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. Het gaat om een tijdelijke situatie van twee jaar die geen blijvende schade zal aanrichten aan de omgeving en op die omgeving ook geen grote invloed heeft. Als de supermarkt na twee jaar is verwijderd, kan de grond in overeenstemming met het bestemmingsplan weer agrarisch worden gebruikt. Verder is van belang dat de tijdelijke locatie dicht bij de bebouwde kom van [woonplaats] ligt, dat in de omgeving ook een intensieve veehouderij aanwezig is en dat het gebied is aangewezen als mogelijke uitbreiding van het naastgelegen bedrijventerrein [naam] , aldus verweerder en vergunninghouders.

5.2.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling^[6]hangt het antwoord op de vraag of sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol spelen. Uit deze rechtspraak volgt eveneens dat het antwoord op de vraag of een activiteit kan worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in onderdeel D, kolom 1, categorie 11.2 van de bijlage bij het Besluit mer, niet afhankelijk is van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan.

5.3.

Uit de rechtspraak over dit onderwerp leidt de voorzieningenrechter af dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject de volgende aspecten een rol kunnen spelen:

- de aard en de omvang van de voorziene wijziging;

- de wijziging van opzet en vormgeving (eventuele uitbreiding bebouwde oppervlakte);

- mogelijke gevolgen voor het milieu;

- veranderingen van het woon- en leefklimaat (door bijvoorbeeld verkeersaantrekkende werking);

- de vraag of het project is gelegen in bestaand stedelijk gebied.^[7]

5.4.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is hier sprake van een stedelijk ontwikkelingsproject. Het betreft hier de bouw van een supermarkt met alle daarbij behorende voorzieningen, zoals parkeerplaatsen, met een verharde oppervlakte van bij elkaar niet minder dan 4.700 m², in een weiland aan de rand van het dorp met een enkelbestemming ‘Agrarisch’. De supermarkt is een nieuw gebouw en staat los van andere bebouwing. De bestemming staat bebouwing als deze niet toe. Een supermarkt op die plek met deze bestemming verstoort het agrarisch karakter en heeft een grote ruimtelijke impact. Daar is weliswaar tegen in gebracht dat het maar een tijdelijke situatie is, maar dat maakt de ruimtelijke impact niet anders.

Verweerder heeft nog verwezen naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 8 december 2020.^[8]Die voorzieningenrechter oordeelde dat een tijdelijke supermarkt niet een stedelijk ontwikkelingsproject is. Die uitspraak brengt de voorzieningenrechter niet tot een ander oordeel. In die uitspraak was weliswaar ook sprake van een tijdelijke supermarkt, maar naast de tijdelijkheid was voor het oordeel van die voorzieningenrechter dat het niet ging om een stedelijk ontwikkelingsproject mede bepalend dat die kwam te liggen op een locatie waar bebouwing en zelfs detailhandel al mogelijk was. Verder was de omvang van dat project een kwart van dit project.

Aan dit oordeel doet een mogelijke, toekomstige uitbreiding van bedrijventerrein [naam] , dat ten westen van de locatie van de supermarkt ligt, niet af. Het gaat om de huidige situatie en nog onduidelijk is wanneer deze uitbreiding plaatsvindt; dat zal niet zijn binnen de werkingstermijn van deze vergunning, zo heeft de voorzieningenrechter ter zitting begrepen. Verder ligt de tijdelijke supermarkt op een redelijke afstand van de kern van [woonplaats] . Daarom komt aan die woonbebouwing minder betekenis toe dan verweerder en verzoekers daaraan hechten.

5.5.

Het gevolg van dit voorlopige oordeel is dat de omgevingsvergunning had moeten worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten 3o, van de Wabo en dat verweerder ten onrechte niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft gevolgd. Bij deze uitgebreide voorbereidingsprocedure is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Het gevolg hiervan is verder dat een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist is op grond van artikel 6.5 van het Bor. Ook volgt hieruit dat verweerder het besluit heeft genomen in strijd met artikel 3.1.6., tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) en nog zal moeten toelichten dat het besluit aan de voorwaarden zoals neergelegd in dit artikel voldoet (de zogeheten ‘laddertoets’).^[9]Verder zal het besluit dan nog moeten worden getoetst aan de artikelen 2.13 van de provinciale Omgevingsverordening en aan de gemeentelijke Retailvisie 2030, gemeente Ede. De voorzieningenrechter hecht er aan nog op te merken dat het feit dat de supermarkt er tijdelijk staat naar zijn voorlopig oordeel betekenis kan hebben voor de vraag of vergunningverlening met die verordening en het lokale beleid in strijd is. Maar verder kan de voorzieningenrechter hier niet op vooruit lopen.

Dit betoog van verzoekers slaagt.

Onvoldoende onderzoek naar diverse aspecten

6. Verzoekers betogen vervolgens dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar diverse aspecten en dat ook de besluitvorming op die aspecten onvoldoende is. Zo betogen verzoekers dat:

- er onzorgvuldig onderzoek heeft plaatsgevonden naar de verkeersafwikkeling, geluid, lucht, de vraag of een vormvrije mer-beoordeling noodzakelijk is en naar de omvang van de vergunningaanvraag voor wat betreft het aantal vergunde vlaggenmasten;

- de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet had mogen worden verleend, vanwege strijd met het bestemmingsplan en het Bouwbesluit, voor wat betreft de constructieve veiligheid;

- de activiteit aanleggen zonder nader onderzoek niet had mogen worden verleend;

- de activiteit uitwegen niet had mogen worden verleend.

6.1.

Ongeacht de steekhoudendheid van deze argumenten, ziet de voorzieningenrechter zonder nadere onderbouwing, gezien de toelichting ter zitting dat het verzoekers het hierbij vooral gaat om het ‘gemak’ van de besluitvorming te onderbouwen en de reactie van verweerder op deze gronden, onvoldoende aanleiding om het verzoek in verband met deze punten toe te wijzen.

6.2.

Overigens hebben verzoekers ter zitting de grond dat er onvoldoende parkeerplaatsen worden gerealiseerd, ingetrokken.

Gebiedsbescherming en soortenbescherming

7. Verzoekers hebben ook nog betoogd dat verweerder ten onrechte geen natuurtoestemmingen ex artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo voor de aspecten gebiedsbescherming en soortenbescherming, heeft aangehaakt.

7.1.

Verweerder heeft voor de mogelijke consequenties van de tijdelijke supermarkt voor wat betreft de gebiedsbescherming verwezen naar de ‘Voortoets stikstofdepositie, Noodwinkel [naam] ’, van Buro SRO van 5 oktober 2020. Voor wat betreft de soortenbescherming heeft verweerder verwezen naar onderzoeken die hij in 2019 en 2020 heeft laten doen.^[10]Die onderzoeken werden opgesteld in verband met de beoogde uitbreiding van bedrijventerrein [naam] . Verweerder heeft deze laatste rapporten ook aan deze besluitvorming ten grondslag gelegd.

Uit de Voortoets volgt volgens verweerder dat ten aanzien van de gebiedsbescherming alleen het aspect stikstof nader onderzoek behoeft en dat andere effecten op het dichtst bij gelegen Natura 2000 gebied de Veluwe (de afstand bedraagt ongeveer 1,5 km) kunnen worden uitgesloten.

Voor de soortenbescherming blijkt uit de onderzoeken, zo stelt verweerder, dat voor het perceel waar de tijdelijke [bedrijf] wordt gerealiseerd alleen een steenuil is waargenomen. Daarom is in het plan ook een takkenril met struiken en kruiden voorzien. De [bedrijf] maakt geen inbreuk op het fourageergebied van de das en de sperwer.

Verweerder concludeert dat voor de tijdelijke [bedrijf] geen vergunning of ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming nodig is.

7.2.

In de Voortoets wordt geconcludeerd dat de stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden zowel in de gebruiksfase als in de aanlegfase niet toeneemt. Er is dus geen sprake van mogelijke negatieve effecten op beschermde Natura 2000 gebieden. Het aanvragen van een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming is daarom niet nodig voor dit project, zo stelt het rapport.

Verzoekers hebben de nodige vraagpunten gezet bij deze Voortoets. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zijn deze vraagpunten echter onvoldoende onderbouwd en onvoldoende concreet om de conclusie te rechtvaardigen dat verweerder die Voortoets niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.

7.3.

In het nader onderzoek van 5 maart 2020 wordt over de soortenbescherming geconcludeerd – voor zover hier van belang – dat (kort gezegd) voor de steenuil maatregelen moeten worden genomen. Ook staat er dat, voordat de uitbreiding van het bedrijventerrein kan worden gerealiseerd een ontheffing voor de das noodzakelijk is. In het noordwestelijke deel van het onderzoeksgebied is verder een actief nest van sperwer vastgesteld. Voor sperwernesten geldt dat de bomen in een straal van ca. 100 meter tot het leefgebied van sperwer behoren, zo staat in het rapport. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat volgens hem de tijdelijke supermarkt geen gevolgen heeft voor de das en de sperwer. Dat kan echter niet zonder meer worden afgeleid uit de rapportage. De rapportage ziet immers mede op het terrein waar de tijdelijke supermarkt moet worden gerealiseerd. De enkele stelling dat de foerageergebieden van de das en de sperwer zich niet uitstrekken tot dat terrein, valt niet zonder meer af te leiden uit dat rapport. Dat betekent dat verweerder niet heeft kunnen volstaan met een verwijzing naar dat rapport (en de eerdere quick scan) voor de conclusie dat geen nadere maatregelen hoeven te worden getroffen ter bescherming van die soorten. Dit punt zal nader onderzoek vereisen.

Conclusie

8. Dit alles betekent dat het bestreden besluit naar verwachting niet in stand zal blijven. Daarom zal de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening toewijzen en het bestreden besluit schorsen.

9. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

10. Omdat het verzoek wordt toegewezen, krijgen verzoekers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting). Die punten hebben een waarde van € 748,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.496,-.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

- schorst het bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan verzoekers te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.496,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. van Breda, voorzieningenrechter, in aanwezigheid vanmr. C.G.M. Kosman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2021.

De griffier en de voorzieningenrechter zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Schorsing omgevingsvergunning tijdelijke supermarkt wegens procedurele tekortkomingen en nader onderzoek