Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/1946
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 oktober 2021
in de zaak tussen
LC Energy B.V., te Arnhem, eiseres
(gemachtigde: mr. R. Olivier),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. H. Doornhof),
alsmede
de gemeenteraad van de gemeente Ede
(gemachtigde: mr. drs. H. Doornhof).
Procesverloop
In het besluit van 26 februari 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd aan eiseres een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een zonnepark omdat de gemeenteraad heeft geweigerd een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) te verlenen voor het project.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 9 september 2021 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn verschenen [naam A] en [naam B] bijgestaan door gemachtigde. Het college en de gemeenteraad hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, mr. R. Janssen en J.W. van den Bovenkamp.
Overwegingen
Wat ging aan de besluitvorming vooraf?
1. De relevante bepalingen uit de Gemeentewet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn opgenomen in de bijlage bij de uitspraak. Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
2. Op 1 april 2019 heeft eiseres een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteiten “bouwen” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, Wabo), “uitvoeren van een werk” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, Wabo) en “gebruik in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, Wabo) ingediend voor het realiseren van een zonnepark op kadastraal perceel F 1707 te Bennekom. Dit perceel ligt ongeveer 1 kilometer ten westen van Bennekom, ten zuiden van de Langesteeg en ten oosten van de Dijkgraaf. Het project heeft een oppervlakte van ongeveer 10,4 hectare, waarvan op ongeveer 8,3 hectare zonnepanelen zijn voorzien. Het overige deel is onder meer bedoeld voor de landschappelijke inpassing van de zonnepanelen.
3. Het perceel is in het bestemmingsplan “Agrarisch buitengebied Ede 2012” bestemd als “Agrarisch” en het gebruik voor een zonnepark is in strijd met dit bestemmingsplan. Omdat slechts met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo een omgevingsvergunning kan worden verleend is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Daarnaast is een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van de gemeenteraad vereist.
4. De gemeenteraad van Ede heeft 39 raadsleden. Tijdens de raadsvergadering over de ontwerp-vvgb op 23 januari 2020 hebben 19 raadsleden voor het verlenen van de ontwerp-vvgb gestemd en 18 tegen, zodat een ontwerp-vvgb is verleend. Eén raadslid was bij de stemming afwezig en één raadslid heeft zich onthouden van deelname aan de stemming omdat hij sinds 1 juli 2019 werkzaam is als projectleider bij de derde-partij.
De ontwerp-omgevingsvergunning heeft vervolgens van 6 februari 2020 tot 18 maart 2020 ter inzage gelegen.
5. Tijdens de raadsvergadering van 2 juli 2020 is gestemd over het verlenen van de definitieve vvgb. Daarbij stemden 19 raadsleden voor en 19 tegen, zodat de stemmen staakten. Het raadslid dat in dienst is bij de derde-partij heeft zich wederom onthouden van deelname aan de stemming.
Tijdens deze raadsvergadering heeft de burgemeester aangegeven dat de Gemeentewet bepaalt dat als de vergadering niet voltallig is het voorstel terugkomt in een volgende vergadering, die van 9 juli 2020. Door het raadslid is voorafgaand aan deze vergadering aan de burgemeester te kennen gegeven dat hij ditmaal wel gaat stemmen over de vvgb. In de vergadering van 9 juli 2020 heeft de gemeenteraad vervolgens het besluitvoorstel van de agenda afgevoerd en besloten om nader advies in te winnen over de besluitvorming.
Op 2 september 2020 heeft Doornhof advies uitgebracht. In het advies staat het volgende:
Het raadslid heeft conform de wet gehandeld door zich te onthouden van deelname aan de stemming;
Ook uit de Gedragscode integriteit van bestuurders van de gemeente Ede 2016 volgt dat het raadslid terecht niet heeft meegestemd;
Op 2 juli 2020 is tijdens de raadsvergadering beslist om de vvgb te weigeren. Het onthouden van stemming door het raadslid doet er niet aan af dat de vergadering voltallig was. Op grond van artikel 32, vijfde lid, van de Gemeentewet brengt het staken van de stemmen bij een voltallige vergadering met zich dat het voorstel niet is aangenomen. In het advies is daarnaast aangegeven dat de raad het besluit tot weigering van de vvgb nog dient te voorzien van een deugdelijke, op ruimtelijke gronden gebaseerde, motivering.
6. In navolging van dit advies is vervolgens geconcludeerd dat de gemeenteraad op 2 juli 2020 de vvgb heeft geweigerd te verlenen en dat de vvgb niet hoefde terug te komen in een latere vergadering.
De gemeenteraad heeft op 24 september 2020 zijn beslissing om geen vvgb te verlenen nader gemotiveerd en bekendgemaakt. In deze motivering staat het volgende:
“beschrijving kernkwaliteit
De erven aan de Langesteeg maken onderdeel uit van het hogere kampenlandschap. Dit is in het beeldkwaliteitsplan Buitengebied opgenomen als ‘Nergena’. Dit landschap oogt als een traditioneel kampenlandschap: grillige verkavelingsvormen, wegen die zich aanpassen aan het reliëf, glooiingen in het landschap en een kleinschalig karakter door randbeplantingen op de percelen. Nergena is een cultuurhistorisch waardevol landschap door zijn ligging op een oude dekzandrug. Daarnaast is openheid van dit landschap een kernkwaliteit van het gebied. In de nieuwe situatie wordt de openheid van het landschap onderbroken door een zonneveld van ca. 10,4 hectare. Bovendien worden er vier transformatorstations en één klantstation gerealiseerd van elk ca. 14,8 m² en een hoogte van ca. 2,6 meter. Daarnaast wordt één inkoopstation gerealiseerd van ca. 10,7 m² en een maximale hoogte van ca. 3 meter. Wanneer op dit perceel een zonneveld wordt gebouwd, heeft dit effect op de waarde van het landschap. Afgewogen moet worden of de aantasting van de cultuurhistorische waarde en de specifiek kenmerkende openheid van het landschap van Nergena opweegt tegen de bijdrage aan de duurzame energieopwekking.
De zonneladder
Bij de afweging van kleine, middelgrote en grote initiatieven hanteert de gemeente Ede een zonneladder. De zonneladder helpt bij de beoordeling van de initiatieven voor duurzame energie op perceelsniveau. De ladder heeft de volgende treden:
1. Eerst op daken
Zonnepanelen op daken hebben onze eerste voorkeur. Omdat het totale (geschikte) dakoppervlak in bestaand bebouwd gebied onvoldoende is, wordt er ook rekening gehouden met zonnevelden op de grond.
2. Dubbel ruimtegebruik
Het kan hierbij gaan om een combinatie van zonnepanelen met parkeerterreinen, vliegvelden, agrarische activiteiten of gebruik van restlocaties. Dat is bijvoorbeeld ruimte langs de weg, zoals op- en afritten bij snelwegen, geluidswallen of op (voormalige) vuilstorten en waterberging.
3. Veldopstelling binnen een tijdelijke bestemming
Denk daarbij aan gronden die op langere termijn bestemd zijn voor een bouwbestemming (wonen, bedrijventerrein).
4. Veldopstelling op andere gronden
Denk aan stads- en dorpsranden en landbouwgronden, ook hier liefst met dubbel ruimtegebruik.
Bij de beoordeling van een initiatief moet onderbouwd worden in hoeverre op de locatie alle mogelijkheden van de eerste drie treden zijn benut voordat wordt overgestapt naar de vierde trede. Op de locatie zijn geen gebouwen met daken aanwezig (trede 1). Hoewel sprake is van dubbel ruimtegebruik, gaat het bij dit initiatief niet om de voorbeelden uit trede 2. Verder is de locatie niet gelegen op gronden die op langere termijn zijn bestemd voor een bouwbestemming (trede 3). Gezien de ligging en het huidige agrarische gebruik valt de planlocatie onder trede 4. Hoewel in dit geval bij een zonneveld op agrarische grond (trede 4) op perceelsniveau aan de zonneladder kan worden voldaan, geldt in zijn algemeenheid een voorkeur voor zonnepanelen op lagere treden (treden 1 t/m 3) van de zonneladder. De realisering van het zonneveld zorgt ervoor dat de gronden niet meer hoofdzakelijk agrarisch kunnen worden gebruikt. Hierdoor gaat er landbouwgrond verloren. Afgewogen moet worden of het verlies aan landbouwgrond op deze locatie opweegt tegen het belang van een duurzame energieopwekking. De gemeenteraad weegt af dat op basis van de Edese zonneladder het verlies van agrarische gronden op de betreffende locatie in relatie moet worden gezien tot de specifieke kernkwaliteiten van het gebied.
Conclusie – besluit
De gemeenteraad is zich bewust van de inzet van de aanvrager om te komen tot een voor de gemeenteraad aanvaardbaar plan. Het plan en het door de initiatiefnemer doorlopen proces met de buurt laten – aldus de gemeenteraad – een hoge mate van maatschappelijke betrokkenheid zien en getuigen van veel gevoel voor de omgeving en de betrokken bewoners. Het besluit van de gemeenteraad is tot stand gekomen door het staken van de stemmen. Dit geeft duidelijk aan dat het een lastige afweging is. De gang van zaken geeft aan dat de kwaliteit van het zonneveldenproject in de volle breedte, dus op inhoud en proces, door de gemeenteraad erkend wordt, en dat hij zich hiervan bewust is.
De gemeenteraad komt op basis van alle relevante feiten en omstandigheden, tot de volgende conclusie:
Een zonneveld op deze locatie draagt in belangrijke mate bij aan de doelstellingen van duurzame energieopwekking. Daarnaast is er sprake van een goede inpassing en zijn pogingen gedaan om meerwaarde te creëren door middel van gepland wetenschappelijk onderzoek. Daarnaast is er in dit geval wel sprake van een karakteristiek en cultuurhistorisch waardevol landschap en is er sprake van verlies van agrarische grond. De argumenten houden elkaar precies in evenwicht, zo is gebleken. Door het staken van de stemmen is het voorstel om een verklaring van geen bedenkingen aan te nemen verworpen.
Kortom, de gemeenteraad weigert een verklaring van geen bedenkingen af te geven.”
7. Omdat de raad de vvgb heeft geweigerd, heeft het college op grond van artikel 2.20a van de Wabo geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen.
Is de besluitvorming in de gemeenteraad zorgvuldig geweest?
8.1.
Eiseres betoogt dat geen sprake was van een voltallige vergadering als bedoeld in artikel 32, zesde lid, van de Gemeentewet omdat het raadslid dat zich van stemming had onthouden tijdens de behandeling van het agendapunt fysiek niet bij de vergadering aanwezig was. Het raadslid heeft zich volgens eiseres ook ten onrechte op grond van artikel 28 van Pro de Gemeentewet van stemming onthouden.
8.2.
Vast staat dat het raadslid zich aanwezig heeft gemeld en zich uit eigen beweging heeft onthouden van stemming in de gemeenteraad. Als een raadslid zich onthoudt van stemming, dan is naar het oordeel van de rechtbank deelname aan de raadsvergadering zelf niet langer van belang. De stemming kan dan ook zonder de fysieke aanwezigheid van dit raadslid plaatsvinden.
De rechtbank is het met het college en de gemeenteraad eens dat uit de mededeling van het raadslid dat hij zich onthoudt van stemming volgt dat hij op grond van artikel 32, zesde lid, van de Gemeentewet buiten beschouwing blijft bij het bepalen van de voltalligheid van de vergadering. De vergadering was dus voltallig. Tijdens de raadsvergadering staakten de stemmen met 19-19. Uit artikel 32, vijfde lid, volgt dat als de stemmen staken in een voltallige vergadering het voorstel niet is aangenomen. De rechtbank is daarom met het college en de gemeenteraad van oordeel dat het voorstel niet is aangenomen en dat de verklaring van geen bedenkingen in de vergadering van 2 juli 2020 is geweigerd.
8.3.
Het is daarnaast niet aan de rechtbank om te oordelen of het raadslid zich al dan niet terecht op grond van artikel 28 van Pro de Gemeentewet heeft onthouden van stemming, zoals eiseres heeft betoogd. Dit is anders als een raadslid ondanks strijd met artikel 28 van Pro de Gemeentewet wel heeft meegestemd over een raadsbesluit en er daardoor mogelijk sprake is van strijd met artikel 2:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Maar een dergelijke strijdigheid ligt in deze procedure niet voor.
De beroepsgrond slaagt niet.
8.4.
De rechtbank volgt het betoog van eiseres over de onzorgvuldigheid van de gevolgde stemprocedure ook niet. Het opsteken van handen bij de stemming is conform de procedure zoals voorgeschreven in artikel 32 van Pro de Gemeentewet en artikel 24, vierde lid, van het Reglement van orde van de Gemeenteraad van Ede.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is het weigeringsbesluit weloverwogen geweest?
9.1.
Eiseres betoogt dat de gemeenteraad bij het staken van de stemmen in de veronderstelling was dat een nieuwe vergadering zou volgen. Tijdens deze vergadering wist de gemeenteraad nog niet dat hij een besluit had genomen, zodat daarom ook geen sprake kan zijn van een weloverwogen en goed gemotiveerd besluit. De motivering bij het besluit dateert van 24 september 2020. Daardoor ontstaat volgens eiseres de indruk dat de motivering van de vvgb buiten het zicht van de gemeenteraad is gehouden en dat de gemeenteraad, omdat hij deze motivering niet kende, in wezen een fictief besluit heeft genomen.
9.2.
In het voorliggende geval lag bij de gemeenteraad een voorstel voor tot verlening van de vvgb. De gemeenteraad heeft echter besloten om in afwijking van dit voorstel de vvgb te weigeren. Dat hij dit ten tijde van de weigering op 2 juli 2020 nog niet wist, maakt nog niet dat geen weloverwogen besluit is genomen. Immers, ook als de gemeenteraad wel had geweten waarom de vvgb was geweigerd, dan had deze weigering ook dan op een later moment van een nadere motivering moeten worden voorzien. De enkele beraadslagingen in de gemeenteraad kunnen namelijk niet dienen als motivering voor de weigering. [1]
De beroepsgrond slaagt niet.
De motivering van de vvgb
10.1.
Eiseres betoogt dat de raad de weigering van de vvgb onvoldoende heeft gemotiveerd. Uit de motivering van de gemeenteraad volgt niet dat de “Beleidsregel van de gemeenteraad van de gemeente Ede houdende regels omtrent Wind- en zonnewijzer” (hierna: de zonneladder) een weigeringsgrond vormt, aangezien wordt aangegeven dat aan deze zonneladder wordt voldaan. Dat de gemeenteraad een voorkeur heeft voor zonnepanelen op lagere treden van de zonneladder maakt niet dat het zonnepark in strijd is met deze beleidsregel. Het aspect dat de gronden niet meer hoofdzakelijk agrarisch worden gebruikt moet volgens eiseres ook worden geacht in deze beleidsregel te zijn verdisconteerd. Dit element kan daarom niet meer alsnog aan de orde komen.
Het door de gemeenteraad benoemde verlies van agrarische grond is daarnaast volgens eiseres niet meer dan een vaststelling en dus geen inhoudelijke motivering dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. In dat verband is door de gemeenteraad ook niet meegewogen dat een omgevingsvergunning voor 25 jaar is aangevraagd, zodat het gewijzigde gebruik slechts tijdelijk is. Ook is niet meegewogen dat het agrarische karakter niet geheel verloren gaat omdat sprake is van beheer door schapen en evenmin dat de locatie door de Universiteit van Wageningen sinds 2016 niet meer voor agrarische productie wordt ingezet maar wel voor agrarisch gebruik ten behoeve van onderzoek. Zodoende gaat geen agrarische grond die voor voedselproductie wordt ingezet verloren, aldus eiseres.
Eiseres betoogt dat ook niet is gemotiveerd waarom het argument van instandhouding van een karakteristiek en cultuurhistorisch waardevol landschap tegen verlening van een vvgb pleit, aangezien in het weigeringsbesluit ook is aangegeven dat er sprake is van een goede landschappelijke inpassing. Eiseres wijst er daarnaast op dat op pagina 50 tot 53 van de ruimtelijke onderbouwing bij het ontwerp van de omgevingsvergunning is aangegeven dat er vanuit landschappelijk oogpunt sprake is van een positieve ontwikkeling, mits de landschappelijke inpassing wordt uitgevoerd en in stand blijft. Volgens eiseres is door de gemeenteraad niet gemotiveerd waarom er nu wel sprake is van een negatieve ontwikkeling.
Volgens eiseres is in het vigerende bestemmingsplan aan de locatie ook niet de bestemming “Waarde – Cultuurhistorische landschapswaarde” toegekend, zodat voor wat betreft de landschapswaarden ter plaatse geen sprake is van waarden die zodanig waardevol worden geacht dat deze planologisch moeten worden beschermd, zo betoogt eiseres.
10.2.
De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of de raad de vvgb in redelijkheid heeft kunnen weigeren. In dat kader is op grond van artikel 6:5, tweede lid, van het Bor bepalend of de verklaring is geweigerd in het belang van een goede ruimtelijke ordening.
De rechtbank zal hierna op de drie aspecten in het weigeringsbesluit ingaan, namelijk: 1. de aantasting van het landschap; 2. de zonneladder; en 3. het verlies van landbouwgrond. Voor wat betreft de zonneladder zal de rechtbank eerst ingaan op de door eiseres aangevoerde grond dat deze geen weigeringsgrond vormt. Als het geen weigeringsgrond vormt dan komt de rechtbank niet aan een inhoudelijke beoordeling toe.
Aantasting van het landschap
10.3.
In de ruimtelijke onderbouwing staat onder “landschap” op pagina 9 het volgende:
“Het gebied ligt op de overgang van het hogere kampenlandschap naar het lagere broekontginningslandschap. Het is een overgangszone met restanten van historische patronen. Oude structuren zijn deels zichtbaar, en deels verloren gegaan. Het gebied is opgenomen als cultuurhistorisch waardevolle zone 2 ‘middelhoge cultuurhistorische betekenis’ in de cultuurhistorische waardenkaart. Dit is een integraal ruimtelijk beleidskader waarin alle aardkundige, archeologische, cultuurlandschappelijke en historisch (steden)bouwkundige sporen bijeengebracht en integraal gewogen zijn. Ingrepen in deze (cultuurhistorisch gave) gebieden kunnen worden aangegrepen om de aanwezige waarden verder te versterken.
De erven aan de Langesteeg maken onderdeel uit van het hogere kampenlandschap. Dit is in het beeldkwaliteitsplan opgenomen als ‘Nergena’. Dit landschap oogt als een traditioneel kampenlandschap: grillige verkavelingsvormen, wegen die zich aanpassen aan het reliëf, glooiingen in het landschap en een kleinschalig karakter door randbeplantingen op de percelen. De Nergena is een cultuurhistorisch waardevol landschap door zijn ligging op een oude dekzandrug. In het Ontwikkelingsplan Ede is het gebied opgenomen als zone voor landschappelijke versterking. Hierbij geldt een ‘extra’ goede landschappelijke inpassing voor de groene verbindingen (groenblauw casco). Het lager gelegen deel (waar het plangebied grotendeels in gelegen is) kent een broekige ontginning en vormt een contrast met het hogere gelegen dekzandrug door de meer rationele verkaveling. In het gebied zijn overwegend rechte wegen aanwezig en kent een grote hoeveelheid erven en restanten van houtwallen en houtsingels. Bij ontwikkelingen dienen deze dan ook een bijdrage te leveren aan het herstellen van dit landschappelijke raamwerk.
(…)
Historisch landschap
Oorspronkelijk was het plangebied een vrij besloten, nat en bosrijk gebied met aan de noordzijde diverse huizen en landgoederen verspreid in het gebied. Ten oosten ligt de dekzandrug bij Bennekom en ten westen ligt de Grift in het beekdal. Ongeveer vijf kilometer ten zuiden van het plangebied stroomt de Neder-Rijn. Vroeger had deze rivier veel meer invloed op het landschap. Door deze meanderende rivier ontstonden hoge oeverwallen en laaggelegen kom[m]en. Het plangebied ligt op een vlakte van door de rivier verspoelde dekzanden. Het landschap heeft een licht glooiend reliëf. De kavels in dit landschap waren oorspronkelijk allemaal omzoomd met singelbeplanting. In 1950 was een deel van het plangebied bebost (zie afbeelding 5). In 1960 heeft de ruilverkaveling plaatsgevonden en is het plangebied en de omgeving ontgonnen. Dit uit zich in grote vierkante kavels. In het plangebied is echter ook sprake van een diagonale structuur die een relatie heeft met het voormalige landgoed Nergena. Dit plangebied is daarmee uitzonderlijk, met z’n scheve vormen vanuit de historie, en diagonale structuur uit het recente verleden.
Aan de zuidzijde van het plangebied begint het broekontginningslandschap. Hier zijn de kavels langgerekt. De wegen zijn lang en recht. De eerste ontginningswegen in dit gebied zijn al zichtbaar op kaartmateriaal van 1800. Deze oude ontginning structuren kunnen als waardevolle lijnen in het landschap worden beschouwd. De beplanting is in het landschap vanaf de jaren dertig op grote schaal verdwenen. Door de komst van kunstmest en prikkeldraad kon schaalvergroting plaatsvinden.”
Ook op pagina 50 in de paragraaf “stedenbouw en landschap” wordt nader ingegaan op het landschap. Op pagina 51 staat het volgende:
“In het ontwerpproces is naast het opwekken van de duurzame energie de landschappelijke identiteit en bijzondere geschiedenis van het plangebied één van de belangrijkste uitgangspunten geweest. De ontwikkelingsgeschiedenis van het gebied is aangegrepen als inspiratiebron voor de nieuwe toevoeging en gebruiksvorm. In het ontwerp zijn enkele oorspronkelijke beplantingsstructuren van het voormalig landgoed Nergena teruggebracht waardoor historische structuren weer zichtbaar worden.”
Op pagina 52 wordt aangegeven dat het zonnepark met een goed inrichtingsplan op verantwoorde wijze in het bestaande landschap wordt ingepast. Hiervoor is een inrichtingsplan opgesteld waarbij de (historische) landschapsstructuur uitgangspunt is.
Op pagina 53 wordt geconcludeerd dat vanuit landschappelijk oogpunt er sprake is van een positieve ontwikkeling, mits de landschappelijke inpassing wordt uitgevoerd en in stand blijft. Daarbij wordt aangegeven dat na afloop van de termijn van 25 jaar voor het zonnepark het plangebied binnen twee maanden weer worden teruggebracht tot de toestand die bestond voordat de vergunning werd verleend. De landschappelijke inpassing is hiervan echter uitgezonderd. Dit betekent dat de zonnepanelen, hekwerken, onderstation en trafohuisjes na 25 jaar zullen worden afgebroken, maar dat de landschappelijke inpassing blijft behouden. Dit zorgt ervoor dat de landschappelijke en ecologische winst na 25 jaar niet teniet wordt gedaan.
10.4.
Verweerder heeft, zo begrijpt de rechtbank, blijkens de motivering van de weigering van de vvgb, de aantasting van de openheid van het landschap van belang geacht. Dit volgt overigens ook uit het verweerschrift waarin de nadruk wordt gelegd op de grootschalige openheid van het landschap, met doorkijken en verre uitzichten. Verweerder heeft dat ook geduid als een kernkwaliteit van het landschap. Het perceel is op dit moment grotendeels open; er staan slechts twee bomen. Dat het perceel nu open is betekent echter niet dat openheid ook de landschappelijke waarde vormt die aan het gebied is toegekend en dat de aantasting van het weidse uitzicht daarom aangemerkt moet worden als een aantasting van de landschappelijke waarden van het gebied. Uit de ruimtelijke onderbouwing en de beleidsstukken waarnaar in de ruimtelijke onderbouwing is verwezen blijkt juist dat het perceel in het hogere kampenlandschap ligt, dat zich onder meer kenmerkt door een kleinschalig karakter met randbeplantingen op de percelen. In de ruimtelijke onderbouwing staat bovendien dat voor het voormalige landgoed Nergena, waar het perceel onderdeel van uitmaakte, wordt ingezet op het terugbrengen van cultuurhistorische en landschappelijke waarden die verloren zijn gegaan, onder meer door het benadrukken van de kavelstructuur (met kavelbeplanting) en het accentueren van landschappelijke historische structuren van huize Nergena door het terugbrengen van de historische laan. Het landschappelijke inpassingsplan vormt een uitvloeisel van dit voornemen.
Dit betekent dat verweerder aan de openheid niet zonder meer dat gewicht heeft kunnen toekennen dat hij eraan heeft toegekend. Het had daarom op de weg van de gemeenteraad gelegen om nader te motiveren waarom ondanks het beoogde herstel van de verloren gegane cultuurhistorische en landschappelijke waarden op het perceel wordt ingezet op het handhaven van de openheid.
In het verweerschrift is hierover nog toegelicht dat het perceel op de grens ligt van de overgang naar “waardevol open gebied” in de Omgevingsverordening Gelderland. Dat brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Dit aspect is betrokken in de ruimtelijke onderbouwing en daarover is gezegd dat deze aanduiding betrekking heeft op het broekontginningslandschap dat ten zuiden van het perceel ligt. [2] Daaruit volgt dus niet dat openheid ook voor dit perceel een belangrijke landschapswaarde betreft.
De beroepsgrond slaagt.
Zonneladder
10.5.
Vast staat dat het project niet valt onder trede 1 tot en met 3 van de beleidsregel, maar onder trede 4. Op grond van trede 4 geldt een “nee, tenzij” benadering. Een zonneveld is in dit gebied in principe niet wenselijk, tenzij de initiatiefnemer aan kan tonen dat de plaatsing en inpassing toegevoegde waarde heeft voor het gebied, rekening houdend met de kernkwaliteit van het gebied, zoals toegevoegde waarde voor natuur of omgeving, recreatie en educatie. In de ruimtelijke onderbouwing bij de ontwerp-omgevingsvergunning is gemotiveerd waarom de plaatsing en inpassing toegevoegde waarde heeft voor het gebied en dus wordt voldaan aan trede 4 van de beleidsregel.
De rechtbank is het met eiseres eens dat de omstandigheid dat de raad aangeeft een voorkeur te hebben voor trede 1 tot en met 3 van de zonneladder niet betekent dat het project daarom in strijd is met deze zonneladder. Zoals hiervoor is weergegeven sluit trede 4 de realisatie van zonneparken op landbouwgrond immers niet uit.
Uit het weigeringsbesluit blijkt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de gemeenteraad zich op het standpunt stelt dat aan trede 4 uit de zonneladder niet wordt voldaan. In het besluit wordt immers aangegeven dat in dit geval bij een zonneveld op agrarische grond op perceelsniveau aan de zonneladder kan worden voldaan. In het weigeringsbesluit is ook geen nadere motivering opgenomen waaruit blijkt dat de gemeenteraad zich – anders dan in de ontwerp-omgevingsvergunning – op het standpunt stelt dat de plaatsing en inpassing geen toegevoegde waarde heeft voor het gebied, rekening houdend met de kernkwaliteit.
De rechtbank is het daarom met eiseres eens dat het niet voldoen aan trede 4 van de zonneladder, en daarmee strijd met deze zonneladder, niet aan het weigeringsbesluit ten grondslag is gelegd.
De gemachtigden van het college en de gemeenteraad hebben op de zitting, naar aanleiding van het betoog van eiseres dat in het verweerschrift een ander standpunt wordt ingenomen dan in het weigeringsbesluit, aangegeven dat het verweerschrift een nadere toelichting vormt op wat er al in de motivering van het raadsbesluit staat en dat niet is beoogd om een ander standpunt in te nemen. Omdat strijd met de beleidsregel geen weigeringsgrond vormt, en niet is beoogd om hierover een ander standpunt in te nemen, kan deze aanvullende motivering buiten beschouwing blijven.
Verlies van agrarische grond
10.6.
De rechtbank is het met eiseres eens dat de overweging dat agrarische gronden verloren gaan en dat afgewogen moet worden of het verlies aan landbouwgrond op deze locatie opweegt tegen het belang van een duurzame energieopwekking, aan duidelijkheid te wensen overlaat. Gelet op de belangenafweging die in de conclusie van het raadsbesluit is gemaakt en de toelichting in het verweerschrift merkt de rechtbank dit wel aan als een weigeringsgrond.
Uit het besluit blijkt echter niet waarom de gemeenteraad het verlies van landbouwgrond in strijd met een goede ruimtelijke ordening acht, zodat het weigeringsbesluit ook op dit punt onvoldoende is gemotiveerd. De enkele omstandigheid dat landbouwgrond een andere functie krijgt toebedeelt, maakt niet dat een bouwplan daarom in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
De beroepsgrond slaagt.
Conclusie
11. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat de gemeenteraad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij het project in strijd acht met een goede ruimtelijke ordening. Het besluit omtrent de verklaring van geen bedenkingen moet daarom onrechtmatig worden geacht. Verweerder heeft zich bij het weigeren van de omgevingsvergunning niet op het besluit van de raad mogen baseren.
11.1.
Het beroep is dus gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd omdat het niet zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd.
11.2.
De rechtbank ziet geen mogelijkheden voor definitieve geschilbeslechting. In het verweerschrift – dat aan de gemeenteraad dient te worden toegerekend – wordt voor wat betreft het verlies van landbouwgrond verwezen naar de landbouwvisie Ede van 14 november 2019, maar dit vormt geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten. Uit dit beleid volgt namelijk niet dat functiewijziging van agrarische gronden niet kan worden toegestaan. Daarin staat slechts dat zorgvuldig met landbouwgrond moet worden omgegaan en dat verandering van bestemming mogelijk is, maar alleen met een goede motivering en belangenafweging. De rechtbank merkt daarnaast op dat de zonneladder dateert van 12 december 2019, dus van ná vaststelling van de landbouwvisie.
Voor wat betreft het belang voor de voedselvoorziening heeft eiseres bovendien betwist dat de agrarische gronden, door de omstandigheid dat ze in eigendom zijn bij de Wageningse Universiteit en voor onderzoeksdoeleinden worden gebruikt, voor de voedselvoorziening van belang zijn en er ook gewezen dat de omgevingsvergunning voor een periode van 25 jaar wordt aangevraagd en dat dubbelgebruik zal plaatsvinden door ter plaatse schapen te laten grazen.
Het college zal opnieuw moeten beslissen op de aanvraag. Daaraan voorafgaand zal de gemeenteraad opnieuw moeten beoordelen of hij een verklaring van geen bedenkingen wil verlenen. De rechtbank merkt met betrekking tot deze vvgb op dat de raad – als hij zoals in dit geval specifiek beleid heeft opgesteld voor zonneparken – bij het opnieuw weigeren van een vvgb niet voorbij kan gaan aan dit recent vastgestelde beleid. In het besluit dient dan te worden gemotiveerd dat trede 4 – in afwijking van de onderbouwing in de ontwerp-omgevingsvergunning – in dit geval niet kan worden toegepast. Als de raad van oordeel is dat hij trede 4 van de zonneladder helemaal niet meer wil toepassen omdat hij een voorkeur heeft voor zonne-energie op grond van tredes 1, 2 en 3, dan ligt het voor de hand om het beleid te wijzigen.
Proceskosten en griffierecht
12. Omdat het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze proceskosten bedragen voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand € 1.496 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 748 en een wegingsfactor 1).
De rechtbank bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.496;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 360 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J.H. van Breda en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12oktober 2021
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
“1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…).”
Artikel 2.12 van de Wabo luidt:
“1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
(…),
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
(…).
Artikel 2.20a van de Wabo luidt:
“Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit waarvoor voor het verlenen van de omgevingsvergunning een verklaring vereist is als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, wordt de omgevingsvergunning voor die activiteit geweigerd indien de verklaring is geweigerd.”
Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo luidt:
“In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. […] Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.”
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 6.5 van het Bor luidt:
“1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft, tenzij artikel 3.2, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.36 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is.
(…)
3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
4. In gevallen waarin artikel 3.1, aanhef en onder b, van dit besluit of artikel 3.34 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing is, wordt in het eerste lid in plaats van «gemeenteraad van de gemeente» gelezen «provinciale staten van de provincie» en wordt in het derde lid in plaats van «De gemeenteraad kan» gelezen: De provinciale staten kunnen.”
Gemeentewet
Artikel 28 luidt Pro:
1. Een lid van de raad neemt niet deel aan de stemming over:
a. een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken;
b. de vaststelling of goedkeuring der rekening van een lichaam waaraan hij rekenplichtig is of tot welks bestuur hij behoort.
2 Bij een schriftelijke stemming wordt onder het deelnemen aan de stemming verstaan het inleveren van een stembriefje.
3 Een benoeming gaat iemand persoonlijk aan, wanneer hij behoort tot de personen tot wie de keuze door een voordracht of bij een herstemming is beperkt.
4 Het eerste lid is niet van toepassing bij het besluit betreffende de toelating van de na periodieke verkiezing benoemde leden.
Artikel 32 luidt Pro:
1. De overige stemmingen geschieden bij hoofdelijke oproeping, indien de voorzitter of een van de leden dat verlangt. In dat geval geschieden zij mondeling.
2 Bij hoofdelijke oproeping is ieder ter vergadering aanwezig lid dat zich niet van deelneming aan de stemming moet onthouden verplicht zijn stem voor of tegen uit te brengen.
3 Indien over een voorstel geen stemming wordt gevraagd, is het aangenomen.
4 Tenzij de vergadering voltallig is, wordt bij staking van stemmen het nemen van een beslissing uitgesteld tot een volgende vergadering, waarin de beraadslagingen kunnen worden heropend.
5 Indien de stemmen staken in een voltallige vergadering of in een ingevolge het vierde lid opnieuw belegde vergadering, is het voorstel niet aangenomen.
6 Onder een voltallige vergadering wordt verstaan een vergadering waarin alle leden waaruit de raad bestaat, voor zover zij zich niet van deelneming aan de stemming moesten onthouden, een stem hebben uitgebracht.