Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 20/4064
uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank van 11 januari 2021
[Eiseres A] te [woonplaats A] , eiseres
(gemachtigde: mr. U. Özcan),
en
Stichting Zorgkantoor Menzis te Enschede, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de verleningsbeschikking van het persoonsgebonden budget (pgb) op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) 2020 ingetrokken en de verleningsbeschikking van het pgb Wlz 2019 herzien.
Bij besluit van 8 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het besluit van 8 juli 2020 beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 oktober 2020. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en haar vader.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde Z. de Jong.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1.
Bij besluit van 13 december 2019 is aan eiseres over de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2019 een pgb op grond van de Wlz toegekend voor persoonlijke verzorging, verpleging, huishoudelijke hulp, begeleiding individueel, begeleiding groep, logeeropvang en vervoer van en naar de begeleiding groep (Zorgprofiel 8VG) voor een bedrag van in totaal € 44.936,19.
1.2.
Bij besluit van 17 december 2019 is voor de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2020 een pgb op grond van de Wlz toegekend voor persoonlijke verzorging, verpleging, huishoudelijke hulp, begeleiding individueel, begeleiding groep,
logeeropvang en vervoer van en naar de begeleiding groep voor een bedrag van in totaal
€ 45.754,18.
1.3.
Op 27 juni 2019 is door verweerder een signaal ontvangen dat het Pareltje geen personeel zou hebben, geen zorg zou leveren en geen dagbestedingslocatie zou hebben.
Op 6 augustus 2019 is een onaangekondigd huisbezoek gebracht op het adres waar het Pareltje staat ingeschreven. Die bevindingen zijn aanleiding geweest voor een nader onderzoek naar alle activiteiten van het Pareltje.
Op 6 augustus 2019 is een onaangekondigd huisbezoek gebracht op het adres waar het Pareltje staat ingeschreven. Die bevindingen zijn aanleiding geweest voor een nader onderzoek naar alle activiteiten van het Pareltje.
1.4.
Op 24 september 2019 heeft een senior buitendienst medewerker van verweerder bij eiseres een huisbezoek afgelegd. Aanwezig waren haar vader (tevens haar bewindvoerder), haar moeder en haar zus C. Van dit bezoek is een verslag opgemaakt en er zijn facturen en rapportages overgelegd. Per e-mail van 2 oktober 2019 is door de zus gereageerd op de vraagstelling over de urenregistratie. Bij e-mail van 15 oktober 2019 is door de zus een toelichting verstrekt naar aanleiding van de vraag dat op de facturen verpleging staat gefactureerd.
1.5.
Bij e-mail van 21 oktober 2019 is door de eigenaar van het Pareltje een toelichting gegeven over de dagbesteding. Per e-mail van 29 oktober 2019 zijn door de zus rapportages en facturen van het Pareltje over de perioden april tot en met september 2019 overgelegd.
1.6.
Bij besluit van 8 november 2019 heeft verweerder laten weten dat er een onderzoek is gestart naar de rechtmatigheid van de bestedingen van het pgb. Tijdens het onderzoek zijn de betalingen door de SVB stopgezet, in eerste instantie voor een periode van 13 weken. Dit besluit is op 17 december 2019 ingetrokken.
1.7.
Bij e-mail van 18 november 2019 is door de vader van eiseres geprotesteerd en is een klacht ingediend over het afgelegde huisbezoek. Per e-mail van 29 november 2019 is door het Pareltje een urenoverzicht van de werkzaamheden verricht voor eiseres verstrekt.
1.8.
Bij besluit van 17 december 2019 zijn de betalingen van het pgb opnieuw opgeschort voor een termijn van ten hoogte 13 weken onder aanzegging dat zorg elders kan worden ingekocht. Ook is aangegeven dat het mogelijk is de overstap te maken naar Zorg in Natura (ZIN).
1.10.
Op 12 december 2019 heeft een gesprek met de eigenaar van het Pareltje plaatsgevonden, waarop hij in januari 2020 nog schriftelijk heeft gereageerd. Daarna is een verslag opgemaakt.
1.11.
Bij besluit op bezwaar van 31 januari 2020 is het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 8 november 2019 gegrond verklaard omdat deze brief een onbevoegd genomen beschikking bevat. Daarbij is het besluit van verweerder van 17 december 2019 ingetrokken.
1.12.
Bij brief van 7 februari 2020 heeft verweerder kenbaar gemaakt dat het onderzoek is afgerond en is aangekondigd dat het pgb van eiseres beëindigd zal gaan worden. Verweerder heeft eiseres op dat moment in de gelegenheid gesteld gebruik te maken van ZIN.
1.13.
Bij het primaire besluit heeft verweerder op grond van artikel 5.20, tweede lid, onder b, van de Regeling langdurige zorg (Rlz) de verleningsbeschikking over het jaar 2019 gewijzigd in die zin dat er alleen over de periode van 1 januari tot 1 april 2019 aan eiseres pgb wordt toegekend.
De verleningsbeschikking over het jaar 2020 heeft verweerder op grond van artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rlz, ingetrokken.
Het bestreden besluit2.1. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en zijn besluit van 14 mei 2020 in stand gelaten.
2.2.
Verweerder heeft daarbij – samengevat weergegeven – in aanmerking genomen dat eiseres niet aan haar wettelijke verplichting heeft voldaan, omdat er zorg is gefactureerd en gedeclareerd die niet geleverd is. Gezien de constateringen uit het onderzoek naar het Pareltje en de tegenstrijdigheden in de verschillende verklaringen en de urenregistratie/ administratie is onvoldoende aangetoond dat de dagbesteding voor de periode van 1 april 2019 tot in ieder geval september 2019 heeft plaatsgevonden. Er is echter wel dagbesteding gefactureerd en uitbetaald door de SVB. Er is daarmee niet voldaan aan de verplichting om uitsluitend Wlz-zorg te laten betalen uit het pgb. Het niet nakomen van de verplichtingen kan voor verweerder een grond zijn om de verleningsbeschikking te wijzigen volgens artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder b, van de Rlz. Verweerder heeft daartoe de belangen van eiseres afgewogen tegen de belangen van verweerder en gemeend dat de belangen van eiseres dienen te wijken voor de algemene belangen van verweerder.
2.3.
Op grond van artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rlz kan het zorgkantoor de verleningsbeschikking intrekken of wijzigen indien de verzekerde zich bij de eerdere verstrekking van een persoonsgebonden budget niet heeft gehouden aan de opgelegde verplichtingen.
Volgens verweerder kon hij, omdat eiseres zich bij een eerdere verstrekking van een pgb, namelijk het pgb voor het jaar 2019, niet gehouden heeft aan de opgelegde verplichtingen, het pgb over 2020 intrekken.
Wettelijk kader
3.1.
Artikel 4:48, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, kort gezegd, dat, zolang de subsidie niet is vastgesteld, het bestuursorgaan de subsidieverlening kan intrekken of ten nadele van de subsidieontvanger kan wijzigen, als (onder a) de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden, of (onder b) de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de verplichtingen die aan de subsidie zijn verbonden of (onder c) de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag zou hebben geleid.
3.2.
Artikel 3.3.3, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Wet langdurige zorg (Wlz) bepaalt dat het pgb in ieder geval wordt geweigerd als de verzekerde zich bij de eerdere verstrekking niet heeft gehouden aan de opgelegde verplichtingen.
3.3.
Artikel 3.6.7, aanhef en onder b, van het Besluit langdurige zorg (Blz) bepaalt dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld in het belang van een goede uitvoering van het pgb en dat deze regels mede betrekking kunnen hebben op de inhoud, intrekking en wijziging van de beschikking tot verlening en tot vaststelling van het pgb.
3.4.
Artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder b, van de Rlz bepaalt dat het zorgkantoor de verleningsbeschikking kan intrekken of wijzigen met ingang van de dag waarop de verzekerde of zijn gewaarborgde hulp de opgelegde verplichtingen niet nakomt of niet langer voldoet aan de voorwaarden of verleningsgrond van het pgb of aan de eisen van gewaarborgde hulp.
3.5.
Artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rlz bepaalt dat het zorgkantoor de verleningsbeschikking kan intrekken of wijzigen indien de verzekerde zich bij de eerdere verstrekking van het pgb niet heeft gehouden aan de opgelegde verplichtingen.
Herziening van het pgb 2019
4. De wettelijke grondslag voor de herziening van het pgb over 2019, te weten artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder b van de Rlz, staat tussen partijen niet ter discussie. Wel is tussen partijen in geschil of er voor deze herziening een feitelijke grondslag bestaat.
5. De rechtbank stelt voorop dat het besluit tot herziening van het pgb over 2019 een belastend besluit is, waarbij het aan verweerder is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Die last om informatie te vergaren brengt mee dat het in een geval als het onderhavige aan verweerder is om feiten en omstandigheden aan te dragen aan de hand waarvan aannemelijk is dat er in de relevante periode geen sprake was van dagbesteding en dat aan de voorwaarden voor herziening is voldaan.
6. Verweerder heeft in het primaire besluit opgemerkt dat hij, na onderzoek door de afdeling Bijzonder Onderzoek, de intrekking onder meer heeft gebaseerd op de volgende bevindingen:
- het huisbezoek bij eiseres op 24 september 2019;
- het (na een steekproefsgewijze controle) niet in overeenstemming zijn van de gedeclareerde uren met de administratie;
- door eiseres en/of haar gewaarborgde hulp is er getekend voor de facturen voordat deze aan de SVB zijn toegezonden.
7. Eiseres heeft ten aanzien van het onderzoek door verweerder – samengevat – opgemerkt dat eiseres een sluitende urenregistratie heeft en dat de zorg die eiseres heeft ontvangen voor én na 1 april 2019 (dan wel 1 september 2019) wel degelijk gekwalificeerd moet worden als dagbesteding. Eiseres heeft zorgvuldig gehandeld als het aankomt op de administratie en (de verzending van) de facturen. Verweerder is ook voorbij gegaan aan de klachten die eiseres heeft geuit over het huisbezoek.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder aan zijn bewijslast heeft voldaan en dat de beroepsgronden van eiseres op dit punt niet slagen en overweegt daartoe als volgt.
8.2.
Verweerder heeft in het primaire besluit van 14 mei 2020 gewezen op een aantal significante verschillen in de (eigen) administratie (van eiseres) en de ingediende facturen, die na een steekproef aan de orde zijn gekomen.
Eiseres heeft – ook na daartoe te zijn gevraagd op zitting – geen duidelijke verklaring kunnen geven voor die geconstateerde verschillen, terwijl op haar wel de (wettelijke) verplichting rust om er voor te zorgen dat de (eigen) administratie, de urenverantwoording en de ingediende facturen kloppen(d zijn) en dat eventuele verschillen duidelijk, helder én concreet te verantwoorden zijn.
8.3.
In het midden kan daarom blijven of de vóór 1 september 2019 door het Pareltje verleende zorg als begeleiding groep moet worden aangemerkt, zoals eiseres aanvoert en verweerder betwist. Gelet op de hiervoor genoemde tekortkoming was verweerder bevoegd op de voet van artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder b, van de Rlz, tot herziening van het pgb over 2019 over te gaan. Dat verweerder daarbij de belangen van eisers onvoldoende heeft meegewogen is de rechtbank niet gebleken.
8.4.
Het voorgaande brengt met zich dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot herziening van het pgb over het subsidiejaar 2019.
Intrekking van het pgb 2020
9.1.
Verweerder heeft aan de intrekking van het pgb over 2020 artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rlz ten grondslag gelegd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de over 2019 geconstateerde tekortkomingen de intrekking van het pgb over 2020 rechtvaardigen.
9.2.
Hieraan gaat de door eiseres opgeworpen (rechts-)vraag vooraf of verweerder deze bepaling wel aan de intrekking ten grondslag mag leggen. De vraag is namelijk of er geen sprake is van strijd met het legaliteitsbeginsel omdat in de Wlz deze bevoegdheid niet expliciet is opgenomen.
9.3.
In de wet in formele zin, de Wlz, staat inderdaad niet dat het pgb mag worden ingetrokken als in voorgaande jaren niet aan verplichtingen is voldaan. Het enkele feit dat in een wet in formele zin de intrekkingsgrond niet expliciet benoemd staat, maakt nog niet dat er sprake is van strijd met het legaliteitsbeginsel. Verondersteld mag worden dat de bevoegdheid van het bestuursorgaan om een begunstigend besluit te nemen tevens de bevoegdheid inhoudt die begunstigende beslissing in trekken of te wijzigen. In dat geval wordt gesproken van een geïmpliceerde bevoegdheid. Het is daarbij wel van belang dat de oorspronkelijke wettelijke bevoegdheid (dus de bevoegdheid tot verlening) voldoende beleidsruimte voor de intrekking laat en de wettelijke intrekkingsregeling geen limitatieve opsomming van intrekkingsgronden geeft. Daaruit vloeit dan weer voort dat de intrekking enkel kan plaatsvinden op een grond die ook reden had kunnen zijn voor een weigering.
Ook de bevoegdheid tot wijziging is in beginsel te beschouwen als een geïmpliceerde
bevoegdheid, tenzij de wet een uitdrukkelijke bevoegdheid heeft verschaft.
9.4.
In artikel 3.3.3 van de Wlz is aan verweerder de bevoegdheid verleend om een pgb toe te kennen. In het vierde en vijfde lid van dit artikel heeft de wetgever een niet-limitatieve opsomming gegeven wanneer het pgb moet worden verleend (vierde lid) of juist moet worden geweigerd (vijfde lid). De rechtbank wijst in het bijzonder op het bepaalde in het vijfde lid, aanhef en onder a, waar is bepaald dat het pgb in ieder geval moet worden geweigerd als de verzekerde zich bij de eerdere verstrekking van een pgb niet heeft gehouden aan de opgelegde verplichtingen.
9.5.
Gelet op deze expliciete en dwingendrechtelijke weigeringsgrond in de Wlz is de rechtbank van oordeel dat de bevoegdheid van verweerder als neergelegd in artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder c van de Rlz (waarbij de verleningsbeschikking (over een lopend subsidiejaar) kan worden ingetrokken of gewijzigd omdat de verzekerde zich bij de eerdere verstrekking van een pgb niet heeft gehouden aan opgelegde verplichtingen) is geïmpliceerd in de oorspronkelijke bevoegdheid om een pgb op die grond te weigeren.
9.6.
Voordat verweerder kan overgaan tot de intrekking of wijziging van het pgb over een lopend subsidiejaar, zal verweerder wel eerst alle bij het te nemen besluit betrokken belangen moeten afwegen. Dit klemt te meer nu het hier om een voor eiseres belastend besluit gaat.
9.7.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij de beslissing om het pgb per 1 januari 2020 in te trekken de belangen van eiseres niet voldoende betrokken bij zijn beoordeling. Anders gezegd, er is sprake van een onzorgvuldige belangenafweging.
Vaststaat dat er verschillen in de urenadministratie van eiseres en de ingediende declaraties zijn geconstateerd en dat eiseres, ook desgevraagd, geen goede verklaring voor die verschillen heeft kunnen geven. Dat is op zichzelf voldoende om aan te nemen dat eiseres in 2019 niet aan de op haar rustende verplichtingen heeft voldaan. Verweerder had het pgb over 2020 op die grond dan ook moeten weigeren, maar heeft dat niet gedaan en heeft ook niet goed kunnen uitleggen waarom dat niet is gebeurd.
Uit de gedingstukken – met name de rapporten van het onderzoek bij het Pareltje – en het verhandelde ter zitting volgt dat verweerder zich voor 17 december 2019 al een beeld had kunnen vormen over de aan eiseres verleende zorg en over de vraag of eiseres al dan niet aan de op haar rustende verplichtingen heeft voldaan. Verweerder heeft immers tijdens het huisbezoek op 24 september 2019 inzage gehad in de urenadministratie en de declaraties. Verweerder heeft daarover ook vragen gesteld, waarop door de zus van eiseres op 2 oktober 2019 een antwoord en op 15 oktober 2019 een nadere toelichting is gegeven.
Ondanks de bij verweerder in het najaar van 2019 bekende informatie, die uiteindelijk heeft geleid tot de beslissing om het pgb over 2020 in te trekken, heeft verweerder op 17 december 2019 de verleningsbeschikking over 2020 aan eiseres toegezonden. Dat deze beschikking is verzonden door een andere afdeling dan de ‘fraude-afdeling’ en de afdelingen kennelijk niet goed met elkaar communiceren, maakt niet dat verweerder redelijkerwijs de verlening niet had kunnen weigeren. Het ligt op de weg van verweerder om zijn (interne) administratie en processen op orde te hebben.
Verweerder heeft eiseres daarmee in de positie gebracht dat zij – in ieder geval tot 1 april 2020 en ook daarna – heeft gemeend dat geen van de weigeringsgronden zich voordeed en aan haar een pgb was verstrekt. Eiseres heeft vanuit dat pgb ook kosten voldaan voor de door haar ingekochte zorg. Aannemelijk is dat eiseres bij (tijdige bekendmaking van de) weigering van het pgb geen of minder kosten zou hebben gemaakt door bijvoorbeeld (alsnog) voor ZIN te kiezen. Die aspecten heeft verweerder onvoldoende betrokken in zijn belangenafweging.
9.8.
Verweerder had bij zijn beslissing het pgb in te trekken dan ook rekening moeten houden dat eiseres in een lopend subsidiejaar haar zorg op een andere manier vorm moest geven. Ook mede gelet op de voor eiseres benodigde zorg (zorgprofiel 8VG), corona en de daarmee verband houdende maatregelen had verweerder verwacht mogen worden dat hij in zijn besluit een uitlooptermijn van ten minste drie maanden zou hebben opgenomen, zodat het pgb pas per 1 juli 2020 zou worden ingetrokken.
9.9.
Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond.
10. De rechtbank ziet aanleiding om de zaak zelf af te doen. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de intrekking van het pgb over de periode van
1 januari 2020 tot en met 30 juni 2020 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. Verweerder hoeft dan ook geen nieuw besluit te nemen.
11. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten.
Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.136,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534, - en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het pgb over de periode van 1 januari 2020 tot en met 30 juni 2020 is ingetrokken;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd;
- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht groot € 48,- aan haar vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 2.136,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Klein Egelink, voorzitter, mr. J.A. van Schagen en
mr. E.C.E. Marechal, rechters, in tegenwoordigheid van mr. K.V. van Weert, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 11 januari 2021
De voorzitter en de griffier zijn niet in staat de uitspraak te ondertekenen.
Griffier
Voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen de uitspraak in de bodemprocedure kan binnen zes weken na de dag van verzending van daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.