Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 20/5895
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. D. Delibes),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, verweerder
(gemachtigde: P. Tillie en T. Portegijs).
Als derde-partij neemt aan het geding deel: [belanghebbende], te [woonplaats].
(gemachtigde: R. Scholten).
Procesverloop
In het besluit van 24 februari 2020 (primair besluit) heeft verweerder het handhavingsverzoek van eiseres wegens het handelen van het bedrijf in strijd met artikel 2.7, tweede lid van de Wet natuurbescherming (Wnb) afgewezen.
In het besluit van 29 september 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit gegrond verklaard en het primaire besluit met de in de beslissing op bezwaar opgenomen aanvullende motivering in stand gelaten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 24 februari 2022 op zitting behandeld. De gemachtigde van eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens de derde-partij is [belanghebbende] verschenen, bijgestaan door gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
In deze uitspraak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij en de besluitvorming van verweerder. Gelet op het standpunt van verweerder in het verweerschrift, komt het bestreden besluit in aanmerking voor vernietiging. Aan de hand van de beroepsgronden en de informatie ingewonnen tijdens de zitting zal de rechtbank bespreken wat er nu met het handhavingsverzoek moet gebeuren. De regelgeving waarnaar wordt verwezen, staat in een bijlage bij de uitspraak.
Feiten
1. De derde-partij exploiteert op het perceel [locatie] en [locatie] een eendenslachterij. Het bedrijf ligt op een afstand van ongeveer 1,4 kilometer van het Natura 2000-gebied “Veluwe”.
Voor het bedrijf is op 26 juni 1992 een revisievergunning verleend in de zin van artikel 8.4, van de Wet milieubeheer (oud). Verder is op 16 oktober 2002 een revisievergunning verleend en op 31 juli 2006 een milieuvergunning voor de wijziging van de inrichting. Deze vergunningen zijn gelijkgesteld met een omgevingsvergunning (milieu) op grond van artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Verder zijn diverse meldingen op basis van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm) geaccepteerd. Het bedrijf beschikt niet over een vergunning op basis van de Wnb of de Natuurbeschermingswet 1998.
Op 30 januari 2018 heeft de derde-partij bij het college van burgemeester en wethouders van [woonplaats] een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend ter legalisatie van haar gewijzigde bedrijfsactiviteiten. Zij heeft toen geen aanvraag voor een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb (hierna: natuurvergunning) gevraagd omdat zij dacht dat op basis van het Programma aanpak stikstof (PAS) geen vergunning nodig was.
Het PAS is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in de uitspraak van 29 mei 2019 [1] onverbindend verklaard. Daarna heeft de derde-partij op 22 juli 2019 bij verweerder ook een aanvraag voor een natuurvergunning ingediend.
Bij brief van 23 september 2019 heeft eiseres verweerder verzocht om tegen het ontbreken van een natuurvergunning handhavend op te treden.
Op 4 november 2019 heeft verweerder de derde-partij verzocht om de volgende aanvullende gegevens aan te leveren:
- Een onderbouwing van de emissie op de referentiedatum. In dit geval is dat het moment waarop de Veluwe is aangewezen als vogelrichtlijn-gebied.
- Een berekening van de depositie met het programma AERIUS in de referentiesituatie en de aangevraagde situatie.
- In zowel de referentiesituatie als de aangevraagde situatie dient ook de eventuele emissie van de levende dieren op de locatie te worden meegenomen.
Op 31 januari 2020 heeft de derde-partij deze aanvullende gegevens toegezonden.
Na het bestreden besluit heeft verweerder op 25 november 2020 een ontwerp-natuurvergunning ter inzage gelegd.
De eendenslachterij is sinds 2016 uitgebreid. Voor deze uitbreiding is géén omgevingsvergunning verleend. Op 30 januari 2018 heeft de derde-partij een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning in verband met de uitbreiding van de eendenslachterij die later nog is aangevuld. Deze aanvraag heeft betrekking op de activiteiten “bouwen”, “gebruik in strijd met het bestemmingsplan”, “milieu” (revisie).
De rechtbank doet heden uitspraak in een handhavingszaak van een omwonende (zaaknummer AWB 20/750). In die zaak is vast komen te staan dat nog niet bekend is wanneer de omgevingsvergunning zal worden verleend.
Besluitvorming verweerder
2. In het primaire besluit van 24 februari 2020 heeft verweerder handhaving niet redelijk geacht gelet op het wegvallen van het Programma aanpak stikstof, de wijziging van de Wnb per 1 januari 2020 en landelijke afstemming.
In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat er tijdens de lopende bezwaarprocedure in het vergunningstraject gegevens bij het bedrijf zijn opgevraagd om de aanvraag van het bedrijf goed te kunnen beoordelen. Daarom was op de hoorzitting nog onduidelijk wanneer een positief ontwerpbesluit op de aanvraag ten inzage kan worden gelegd. Hetgeen wordt aangevraagd in samenhang met de bestaande milieurechten wordt volgens verweerder vergunbaar geacht zodat een positief ontwerpbesluit ter inzage zal worden gelegd en verweerder acht in die zin concreet zicht op legalisatie aanwezig.
Na het bestreden besluit heeft verweerder de ontwerp-natuurvergunning ter inzage gelegd. In het verweerschrift stelt verweerder dat de terinzagelegging van deze ontwerpvergunning te laat heeft plaatsgevonden en dat het bestreden besluit om deze reden in aanmerking komt voor vernietiging. Verweerder ziet in het ontwerpbesluit een concreet zicht op legalisatie.
Beoordeling van het bestreden besluit.
3. De rechtbank is van oordeel dat alleen sprake kan zijn van concreet zicht op legalisatie, als ten tijde van het besluit een ontvankelijke aanvraag ter legalisatie van de illegale activiteit is ingediend. Hierbij is van belang dat de aanvraag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden. Verder moeten er op voorhand geen beletselen zijn voor vergunningverlening.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom de aanvraag vergunbaar is. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat verweerder in het bestreden besluit al opmerkt dat nadere informatie moest worden ingewonnen. Verweerder verwijst in het bestreden besluit naar ‘de bestaande milieurechten’ zonder man en paard te noemen, laat staan aan te geven wat die rechten zijn. Verder is niet inzichtelijk wat er na de hoorzitting is aangevuld, laat staan dat eiseres niet in de gelegenheid is gesteld om hierop te reageren. Dit wordt pas duidelijk in de ontwerpvergunning maar die is pas ter inzage gelegd na het bestreden besluit. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat in het bestreden besluit onvoldoende is onderbouwd dat sprake was van een concreet zicht op legalisatie.
Het beroep van eiseres slaagt en het bestreden besluit komt om deze reden in aanmerking voor vernietiging.
Hoe verder?
4.1.
Op basis van het verweerschrift en het verhandelde ter zitting zijn in dit geval meerdere oplossingsrichtingen. De rechtbank benoemt eerst enkele relevante omstandigheden en standpunten en gaat daarna op de oplossingsrichtingen in.
4.2.
In de ontwerpvergunning wordt bezien of het bedrijf beschikte over een milieutoestemming voor de referentiedatum (het moment waarop het Natura 2000 gebied werd aangewezen). Ingevolge vaste rechtspraak van de Afdeling (zie de uitspraak van 13 november 2013) [2] kan de vergunde situatie op de referentiedatum kan worden ontleend aan hetgeen is vergund krachtens de Wet milieubeheer of is vergund krachtens de daaraan voorafgaande Hinderwet. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie, maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie. In de ontwerpvergunning wordt er van uitgegaan dat het Natura 2000 gebied ‘Veluwe’ op 24 maart 2000 is aangewezen. Het bedrijf is reeds vergund in 1992 en in het ontwerpbesluit wordt er van uitgegaan dat de revisievergunning van 10 oktober 2002 de vergunning is waarbij de inrichting in werking was met de laagste stikstofemissie. Desgevraagd heeft eiseres ter zitting aangegeven in deze procedure dit standpunt niet te betwisten (zij behoudt zich wel het recht voor dit standpunt in een eventueel beroep tegen de te verlenen natuurvergunning te betwisten).
Verweerder is bij het bepalen van de stikstofdepositie in de referentiesituatie uitgegaan van de feitelijk daadwerkelijk gerealiseerde capaciteit. De capaciteit van emissies van stookketels en transportmiddelen is niet zo moeilijk te bepalen. Wat minder makkelijk is, is de emissie als gevolg van de wachtruimte. De wachtruimte is de plek waar aangevoerde eenden worden ondergebracht alvorens de eenden worden geslacht. Hierbij is verweerder uitgegaan van 2.500 eenden die gedurende 9 uur per dag in de wachtruimte zijn, met een ammoniakemissie van 197 kilo per jaar op basis van de milieuvergunning uit 2002. In de milieuvergunning van 2002 is een totale stikstofemissie van 343,31 kg per jaar en een totale ammoniakemissie van 198,08 kg per jaar vergund: De rechtbank ziet in deze zaak geen aanleiding voor een ander oordeel, nu ook eiseres dit standpunt in deze procedure niet betwist.
4.3.
De vervolgvraag is wat de gevolgen zijn van het bedrijf in de huidige situatie. Deze wijkt zonder meer af van de situatie die is vergund in 2002. In de ontwerpvergunning worden deze gevolgen ook in kaart gebracht. Hierbij wordt uitgegaan van 3.500 eenden in de wachtruimte gedurende 13 uur. Ook gaat verweerder er van uit dat een chemische luchtwasser bij de wachtruimte is geplaatst waardoor uiteindelijk sprake zou moeten zijn van een ammoniakemissie van 119 kg per jaar. De aanvraag zou volgens verweerder leiden tot een totale stikstofemissie van 591,89 kg per jaar en een ammoniakemissie van 120,57 kg per jaar. Dit leidt volgens verweerder tot een afname van de stikstofdepositie op de Veluwe. Desondanks kiest verweerder ervoor om de vergunning te verlenen om de referentiesituatie voor toekomstige ontwikkelingen vast te stellen en voorschriften op te nemen die borgen dat significante effecten kunnen worden uitgesloten (waaronder uitgebreide monitoringsverplichtingen).
De eerste vraag is of op dit moment wel sprake is van een overtreding. De vraag moet worden gesteld vanwege de wijziging van artikel 2.7, eerste lid van de Wnb per 1 januari 2020. Daardoor bestaat alleen nog een vergunningplicht voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben. De vergunningplicht voor projecten die enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben is vervallen (= de verslechteringsvergunning). Er is niet voorzien in overgangsrecht. De gevolgen van deze wetswijziging in relatie tot een verzoek om intrekking van een bestaande natuurvergunning of Wnb-vergunning zijn aan de orde geweest in de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021. [3] In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat projecten die met intern salderen niet leiden tot een toename van stikstofdepositie, na de aanpassing van de Wnb per 1 januari 2020 niet langer vergunningplichtig zijn. Voor dit soort projecten was vóór 1 januari 2020 wel een natuurvergunning nodig, namelijk de verslechteringsvergunning.
4.4.
De rechtbank is van oordeel dat op dit moment wel degelijk sprake is van een overtreding. Er is namelijk sprake van een forse uitbreiding van de inrichting van de derde-partij ten opzichte van de referentiesituatie. Deze uitbreiding ziet onder meer op het aantal aangevoerde eenden en het daarmee samenhangende geïntensiveerde gebruik van de wachtruimte. Dit gebruik leidt tot een hogere ammoniakemissie. Weliswaar stelt de derde-partij dat deze ammoniakemissie wordt gereduceerd door een luchtwasser, maar het staat vast dat voor het inwerking zijn van deze luchtwasser geen toestemming is verleend. Het gebruik van de luchtwasser is een wijziging van de inrichting (evenals de uitbreiding van de slachterij) waarvoor op dit moment nog geen omgevingsvergunning (milieu) is verleend. Zoals hierboven aangegeven is ook nog niet bekend wanneer de omgevingsvergunning zal worden verleend. De luchtwasser staat er dus illegaal. Onder deze omstandigheden kan verweerder de aanwezigheid van de luchtwasser niet betrekken bij het vaststellen van de overtreding. Verweerder kan het gebruik van de luchtwasser slechts afdwingen als verweerder handhavend zou optreden wegens overtreding van artikel 2.7, tweede lid van de Wnb met de kanttekening dat deze last dus leidt tot een andere overtreding, namelijk het handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dat is nu niet aan de orde omdat verweerder heeft geweigerd handhavend op te treden en er in zoverre geen enkele aanleiding is om rechtsgevolgen in stand te laten. De rechtbank merkt terzijde op dat, als de omgevingsvergunning wordt aangevraagd en verleend en deze vergunning tot een lagere stikstofdepositie leidt dat de revisievergunning van 2002, deze nieuwe omgevingsvergunning de nieuwe referentiesituatie zal gaan vormen.
Verweerder heeft ook nog aangegeven dat hij de milieuvergunning van 2002, de getroffen bronmaatregelen (naar de rechtbank aanneemt, de luchtwasser) en de overgelegde AERIUS berekeningen als een passende beoordeling beschouwt. Dit kan de rechtbank alleen maar opvatten als een standpunt dat er, ondanks het gewijzigde artikel 2.7, tweede lid van de Wnb nog steeds een natuurvergunning is vereist. De rechtbank deelt dit standpunt. De rechtbank beschouwt de luchtwasser namelijk als een beschermingsmaatregel. De luchtwasser maakt geen onderdeel uit van het aangevraagde project maar wordt opgericht om de gevolgen van het project te beperken. De luchtwasser kan als beschermingsmaatregel worden betrokken bij de passende beoordeling van de gevolgen van het project. Onder deze omstandigheden is een natuurvergunning vereist (er wordt immers een beschermingsmaatregel getroffen). Overigens kunnen ook de voorgestelde monitoringsverplichtingen als beschermingsmaatregel worden beschouwd.
4.5.
Dat betekent dat de rechtbank moet gaan beoordelen of de ontwerpvergunning aanleiding geeft om de rechtsgevolgen in stand te laten. De rechtbank ziet hierbij wel een probleem. De ontwerpvergunning is ter inzage gelegd met een AERIUS berekening die is gemaakt met de voorgaande versie van AERIUS Calculator. In de uiteindelijke natuurvergunning zal een berekening moeten worden gemaakt met de huidige versie van AERIUS Calculator. Verweerder moet namelijk wel artikel 2.1, van de Regeling natuurbescherming (Rnb) in acht nemen bij het beslissen op de vergunningsaanvraag en op dit moment is in artikel 2.1, eerste lid van de Rnb het gebruik van AERIUS Calculator 2021 voorgeschreven. Omdat deze berekening niet beschikbaar is, is er geen aanleiding voor het oordeel dat op dit moment sprake is van een ontvankelijke aanvraag en kan de rechtbank de rechtsgevolgen niet in stand laten. Daarom ziet de rechtbank geen aanleiding de overige beroepsgronden van eiseres te bespreken.
4.6.
Omdat nog onduidelijk is wanneer de aangevraagde omgevingsvergunning zal worden verleend, ziet de rechtbank ook geen aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. De rechtbank volstaat met de opdracht aan verweerder om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. De rechtbank geeft verweerder hiervoor een termijn van 6 weken na verzending van deze uitspraak. De rechtbank ziet in deze zaak geen aanleiding voor het opleggen van een dwangsom omdat de rechtbank er van uitgaat dat verweerder deze uitspraak zal opvolgen en verweerder tot nu toe in deze zaak redelijk snel heeft besloten.
Op basis van een controlerapport van 31 januari 2019 van de Omgevingsdienst Noord-Veluwe stelt de rechtbank wel vast dat de luchtwasser is geïnstalleerd en in werking is. Dit heeft de derde-partij ook bevestigd. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid van de Algemene wet bestuursrecht een voorlopige voorziening te treffen. Mocht de derde-partij overwegen de luchtwasser uit te schakelen, staat het eiseres vrij om op dat moment een voorlopige voorziening hangende de nieuw te nemen beslissing op bezwaar in te dienen.
Proceskosten en griffierecht
5. Omdat het beroep gegrond is, dient verweerder te worden veroordeeld in de proceskosten van eiseres. De proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank vast op € 1.518 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759 en een wegingsfactor 1). De rechtbank bepaalt verder dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 354 vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. L.M. Koenraad, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage:
Artikel 2.7 Wnb luidt als volgt:
1. Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8.
2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
4 Het verbod, bedoeld in het tweede lid, is niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan bij of krachtens enige wettelijke bepaling een besluit is vereist, indien bij of krachtens die wet is bepaald dat dat besluit uitsluitend wordt vastgesteld indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidde tot 1 januari 2020:
Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.