Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 20/4769
uitspraak van de enkelvoudige kamer van in de zaak tussen
Huisman Transport B.V., te Druten, eiseres (gemachtigde: mr. E.F. de Beer)
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. B.M. van der Kuil)
Procesverloop
In het besluit van 18 februari 2020 heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd wegens overtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit).
In het besluit van 24 juli 2020 heeft verweerder het bezwaar van eiseres hiertegen ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op zitting heeft plaatsgevonden op 7 maart 2022. Namens eiseres is [A] verschenen, bijgestaan door mr. A. van Glabbeek (kantoorgenote van de gemachtigde). Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Waarover gaat deze uitspraak?
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de aan eiseres opgelegde boete wegens overtreding van het Arbobesluit. De rechtbank beoordeelt dit aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de zogenoemde beroepsgronden.
1.1.
In de bijlage bij deze uitspraak staan de wetsartikelen die op deze zaak van toepassing zijn.
Waarom heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd?
2. Op 2 september 2019 heeft zich een arbeidsongeval voorgedaan in het warehouse van eiseres. Het arbeidsongeval is diezelfde dag nog gemeld. Naar aanleiding van de melding is een arbeidsinspecteur voor onderzoek naar de locatie van het arbeidsongeval gegaan. De arbeidsinspecteur heeft zijn bevindingen neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport van 9 december 2019. Daarin staat het volgende:
“Het slachtoffer en de reachtruckchauffeur waren beiden aan het werk in het warehouse. Het slachtoffer liep van achter uit het warehouse naar voren en werd gepasseerd door de reachtruckchauffeur. De reachtruckchauffeur had één lege pallet op zijn vorken. De vorken waren in uitgeschoven positie. De reachtruckchauffeur nodigde het slachtoffer uit om mee te rijden. Slachtoffer stapte op het frame en reed mee. Nadat het lege pallet was afgezet reed de reachtruck verder en tijdens dat rijden trok de chauffeur de vorken naar binnen en toen kwam de voet van het slachtoffer klem te zitten tussen het vorkenbord en het frame van de reachtruck.”.
Het slachtoffer heeft een teen gebroken van zijn rechtervoet en een vleeswond opgelopen aan de onderkant van die voet. Hij is gedurende een nacht in het ziekenhuis opgenomen geweest.
2.1.
Op grond van de bevindingen in het boeterapport heeft verweerder bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 18 februari 2020 aan eiseres een boete opgelegd van € 10.125 wegens overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit. De boete is als volgt berekend. Voor overtreding van artikel 7.18 van het Arbobesluit geldt een boetenormbedrag van de zesde categorie, zijnde € 9.000. Omdat eiseres een bedrijf is met minder dan 501 medewerkers is de boete gesteld op 50%, dus op € 4.500. Dit bedrag is met toepassing van artikel 1, tiende lid, onderdeel c, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel) met drie vermenigvuldigd omdat het arbeidsongeval heeft geleid tot een ziekenhuisopname van één nacht. Omdat door eiseres de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze is met toepassing van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (de Beleidsregel) een matiging toegepast van 25%.
3. Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat sprake is van een overtreding van artikel 7.18, vierde lid, van het Arbobesluit. De rechtbank zal hierna allereerst de vraag beantwoorden of verweerder, gelet op de Beleidsregel, aanleiding had moeten zien de boete verder te matigen en daarna of de opgelegde boete evenredig is.
Zijn er redenen om tot verdere matiging van de opgelegde boete over te gaan?
4. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of eiseres terecht betoogt dat reden tot matiging gelegen is in artikel 1, elfde lid, van de beleidsregel.
4.1.
Verweerder moet bij het toepassen van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet hij rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als het beleid door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in elk individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
4.2.
Artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel luidt:
"Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
[…]
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden."
4.3.
De rechtbank zal hierna de matigingsgronden van de Beleidsregel bespreken.
risico-inventarisatie en veilige werkwijze
5. Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte onderscheid maakt tussen de heftruck en de reachtruck. Hetgeen in de Risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E) over de heftruck is opgenomen, is ook van toepassing op de reachtruck. Het feit dat dit niet apart is uitgeschreven, doet daar niets aan af.
Verder voert zij aan dat de concrete risico’s in de RI&E voldoende zijn geëvalueerd en dat een veilige werkwijze is ontwikkeld. Er staat immers uitdrukkelijk in vermeld dat heftruckchauffeurs specifieke deskundigheid moeten bezitten en dat met heftrucks geen personen mogen worden vervoerd. Iedereen weet dat er niet mag worden meegereden op een reach- of heftruck. Eiseres verwijst in dit verband ook nog naar de toelichting van P. Bredius, deskundige op het gebied van een veilige werkomgeving. Ook was de reachtruck voorzien van de benodigde veiligheidsstickers.
5.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld, dat een heftruck en een reachtruck verschillende arbeidsmiddelen zijn, zo is een reachtruck veel wendbaarder. De beide trucks dienen op een afzonderlijke, specifieke wijze bediend te worden en daarvoor dienen verschillende certificaten te worden behaald. Ter zitting is namens eiseres ook nog verklaard dat in de praktijk de werknemers, als ze voor een heftruckcertificaat opgaan, dan nog iets extra’s moeten doen om tevens een reachtruckcertificaat te behalen. Het is een verlenging achter de cursus aan, aldus eiseres. Ook hieruit kan worden afgeleid dat het binnen de organisatie van eiseres om verschillende opleidingen gaat voor verschillende arbeidsmiddelen. Uit de RI&E blijkt dat eiseres de risico’s bij het gebruik van een reachtruck niet afzonderlijk heeft geïnventariseerd en een veilige werkwijze heeft vastgesteld. Niet kan worden volstaan met een verwijzing naar de RI&E voor de heftruck, nog daargelaten dat de RI&E op dat punt ook niet aan de gestelde eisen voldoet.
5.2.
Door in de RI&E op te nemen dat het verboden is op de heftruck mee te rijden, heeft eiseres niet aangegeven wat daarvan de risico’s zijn, noch heeft zij deze uitgewerkt in een werkwijze die dient te worden gehanteerd om die risico’s te voorkomen dan wel te beperken. Ter zitting heeft verweerders gemachtigde in dit opzicht terecht het standpunt ingenomen dat risico’s moeten worden beschreven en dat een enkel verbod niet als een inventarisatie van de risico’s kan worden aangemerkt. Niet beschreven is wat de gevaren zijn van het meeliften op een heftruck. Bovendien is een veilige werkwijze positief geformuleerd en zou in dit concrete geval dus kunnen inhouden op welke wijze een werknemer op een veilige manier kan teruglopen na werk in het warehouse. Ook is, gelet op de tijdens het onderzoek afgelegde verklaringen, niet gebleken dat er in de praktijk volgens een veilige werkwijze is gewerkt. De verklaring van veiligheidsdeskundige Bredius doet hier niet aan af. De aanwezigheid van veiligheidsstickers is onvoldoende concreet om aan te merken als een veilige werkwijze. Niet gebleken is dat eiseres de stickers heeft geplaatst en haar werknemers heeft opgedragen zich hieraan te houden.
5.3.
Daar komt nog bij dat ook uit de afgelegde verklaringen niet blijkt dat er een veilige werkwijze is ontwikkeld. Weliswaar wordt gesteld dat iedereen weet dat er niet mag worden meegereden op een heftruck/reachtruck, maar dit blijkt nergens uit. Sterker nog, uit de afgelegde verklaringen blijkt juist dat het wel vaker voorkomt dat werknemers meerijden.
5.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
adequate instructies
6. Eiseres voert aan dat zij adequate instructies heeft gegeven en dat de verklaring van het slachtoffer op dit punt onjuistheden bevat. Het slachtoffer werd wel degelijk begeleid tijdens zijn stage, hetgeen ook blijkt uit de verklaringen van de expeditie voorman en de assistent voorman
.Daarbij is hij geïnstrueerd over de veiligheidsvoorschriften en het verbod om mee te rijden op een heftruck. Het slachtoffer heeft in zijn verklaringen ook op dit punt onjuistheden vermeld. Ten onrechte suggereert verweerder dat het slachtoffer de veiligheidsinstructies niet zou hebben begrepen.
.Daarbij is hij geïnstrueerd over de veiligheidsvoorschriften en het verbod om mee te rijden op een heftruck. Het slachtoffer heeft in zijn verklaringen ook op dit punt onjuistheden vermeld. Ten onrechte suggereert verweerder dat het slachtoffer de veiligheidsinstructies niet zou hebben begrepen.
6.1.
De rechtbank stelt voorop dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) [1] blijkt, dat bij het beoordelen of is voldaan aan de andere matigingsgronden, in aanmerking kan worden genomen dat geen veilige werkwijze was ontwikkeld. Er kan namelijk sprake zijn van een samenhang tussen de verschillende matigingsgronden. Bij het beoordelen of adequate instructies zijn gegeven, kan mede in aanmerking worden genomen dat geen veilige werkwijze was ontwikkeld.
6.2.
Het is ook vaste jurisprudentie [2] dat een bestuursorgaan onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport en de bijbehorende bijlagen, waaronder ook de afgelegde verklaringen. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
6.3.
In het boeterapport is de verklaring opgenomen van het slachtoffer. De rechtbank is van oordeel dat er onvoldoende grond is voor twijfel aan de juistheid van de door het slachtoffer afgelegde verklaring. Verweerder heeft dan ook kunnen uitgaan van deze verklaring, waaruit blijkt dat het slachtoffer geen instructie heeft ontvangen over de arbeidsomstandigheden of over de gevaren binnen het bedrijf.
Dat wel aan de juistheid moet worden getwijfeld, wordt door eiseres onderbouwd met een tweetal verklaringen van de stagebegeleider en de assistent voorman expeditie. De rechtbank is van oordeel dat aan deze verklaringen niet die waarde kan worden toegekend, die eiseres eraan hecht. In de eerste plaats zijn beide verklaringen pas achteraf opgesteld en overgelegd bij de zienswijze, dat wil zeggen op het moment waarop het voor eiseres duidelijk was dat verweerder voornemens was een boete op te leggen. Bovendien wordt ook in die verklaringen alleen gesproken over de heftruck en niet over de reachtruck.
6.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
adequaat toezicht
7. Eiseres voert aan dat elke stagiair een stagebegeleider heeft die tevens toezichthouder is, zo ook het slachtoffer. Van eiseres kan niet verwacht worden dat continue toezicht wordt gehouden. Verweerder onderbouwt verder niet dat er voor een minderjarige stagiair in dat opzicht zwaardere eisen zouden gelden. Bovendien heeft eiseres bij het houden van toezicht wel degelijk rekening gehouden met de jonge leeftijd van het slachtoffer. In dat geval loopt de toezichthouder namelijk eenmaal per uur langs om te kijken of alles goed gaat.
7.1.
Ook bij de beoordeling van deze matigingsgrond geldt dat in aanmerking wordt genomen, dat eiseres geen veilige werkwijze heeft ontwikkeld (zie onder 6.1). De mate waarin de werkgever toezicht dient te houden op de werknemer is afhankelijk van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf. Van een werkgever kan in beginsel niet worden gevergd dat hij voortdurend een toezichthouder naast een ervaren werknemer plaatst. Wel dient het feitelijke toezicht van dusdanige aard te zijn dat de werknemers hierdoor worden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden.
De rechtbank is van oordeel dat niet aannemelijk is geworden, dat eiseres een veilige werkwijze heeft ontwikkeld en het slachtoffer hierover heeft geïnstrueerd. Daarom is niet aannemelijk dat er adequaat toezicht is gehouden. Zonder een veilige werkwijze weet een toezichthouder ook niet waar hij toezicht op moet houden. Uit het boeterapport blijkt bovendien dat het vaker is voorgekomen dat personen meerijden op een heftruck, zodat ook hieruit blijkt dat het toezicht niet adequaat is. Verweerder heeft bovendien in aanmerking kunnen nemen, dat voor minderjarige werknemers, zoals het slachtoffer, strengere eisen gelden wat betreft het houden van toezicht. Dit is neergelegd in artikel 1.37 van het Arbobesluit.
7.2.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is de opgelegde boete evenredig?
8. Eiseres voert aan dat de opgelegde boete niet evenredig is in het licht van de overtreding. Eiseres heeft na het ongeval verdergaande maatregelen genomen ter voorkoming van het specifieke ongeval. Zij heeft direct aan al haar werknemers kenbaar gemaakt dat het meerijden met een heftruck of een reachtruck niet is toegestaan. Ook heeft zij een nieuwe RI&E laten opstellen, het bedrijfsreglement op het gebied van veiligheidsmaatregelen aangescherpt en door haar medewerkers laten ondertekenen. In deze nieuwe RI&E is nog uitgebreider aandacht besteed aan preventie ten aanzien van het meerijden op de heftruck.
8.1.
Verweerder is bevoegd een boete op te leggen bij overtreding van artikel 7.18 van het Arbobesluit. Hij moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening gehouden worden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet verweerder bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid. [3]
8.2.
Uit de uitspraak van de Afdeling van 26 mei 2021(voetnoot 3) volgt, dat inspanningen die zijn verricht na de overtreding, ter voorkoming van verdere overtredingen, van betekenis kunnen zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete evenredig is. Inspanningen achteraf kunnen alleen tot matiging leiden als deze adequaat zijn en uit eigen beweging en zo snel mogelijk zijn verricht. Inspanningen zijn adequaat als ze gericht zijn op het voorkomen van de concrete overtreding, in dit geval dus als ze ervoor zorgen dat met een hijs- of hefwerktuig dat uitsluitend is bestemd en ingericht voor het vervoer van goederen, geen personen worden vervoerd.
8.3.
De rechtbank stelt vast dat het laten ondertekenen van een aangescherpt bedrijfsreglement in oktober/november 2019 en het actualiseren van de RI&E op 18 maart 2020 hebben plaatsgevonden. Dat was dus niet zo snel als mogelijk na het ongeval, nog daargelaten of het adequate inspanningen zijn.
De rechtbank is verder van oordeel dat deze inspanningen onvoldoende adequaat zijn. Het niet meerijden van een persoon op een reachtruck kan niet worden afgedwongen met technische maatregelen, maar door een verandering in de bewustwording van de risico’s en de veilige werkwijze. Daarvoor is duidelijkheid over de risico’s noodzakelijk en dient eiseres (herhaaldelijk) adequate instructies te geven en dient er adequaat toezicht te zijn. Bovendien is de nieuwe RI&E inhoudelijk nog steeds onvoldoende en bevatte het ten tijde van de opstelling geen sanctiebeleid.
Tenslotte ziet de rechtbank ook in alle inspanningen tezamen geen reden om de boete te matigen. Het doel van de arboregelgeving is voorkomen dat werknemers door hun werk letsel oplopen. Eiseres heeft niet voorkomen dat de werknemer letsel heeft opgelopen en heeft dus in zoverre niet aan de doelstellingen van de arboregelgeving voldaan. Hoewel duidelijk is dat eiseres bezig is met het verbeteren van de veiligheid, leidt dat niet tot het oordeel dat de boete onevenredig is.
8.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
Wat betekent dit voor het beroep?
9. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiseres ongelijk krijgt en dat verweerder terecht een boete van € 10.125 heeft opgelegd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.HW. Bodt, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H.M. Steigenga-Gerritsen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 april 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage
Wettelijk kader.
Artikel 5:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
[…]
Artikel 16 van Pro de Arbeidsomstandighedenwet.
[…]
10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
[…]
Artikel 7.18 van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
[…]
4. Met een hijs- of hefwerktuig dat uitsluitend is bestemd en ingericht voor het vervoer van goederen, worden in de plaats van of tezamen met goederen geen personen vervoerd.
Artikel 9.1 van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
De werkgever is verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld, met uitzondering van de artikelen 1.25, 2.26 tot en met 2.29, 2.32 tot en met 2.34 en 7.21.
Artikel 9.9b van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
1. Als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, wordt aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:
[…];
g. van hoofdstuk 7: de artikelen […] 7.3 […], 7.17c tot en met 7.18a […];
[…].
Artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving.
11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden. […]