Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 16/5044, 16/5045, 16/5047, 16/5049, 16/5050 en 16/5051
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 november 2022
in de zaken tussen
[Eiser A] uit [plaats B] ( [Eiser A] )
Mineralen Recycling Ede B.V.uit Ede (MRE)
De Hoef Ede B.Vuit Ede (De Hoef),
gezamenlijk te noemen eisers,
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit(voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken, hierna ook de minister of de staatssecretaris)
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen het opleggen van twee boetes aan ieder van eisers wegens twee verschillende overtredingen in de jaren 2012 en 2013 van het bij of krachtens de Meststoffenwet (Msw) bepaalde. Met zes afzonderlijke besluiten van 20 mei 2015 heeft de staatssecretaris, na matiging van de boete wegens tijdsverloop tussen het boeterapport en de oplegging van de boete, aan eisers boetes opgelegd wegens drie verschillende overtredingen in de jaren 2012 en 2013 (overtredingen 1, 2 en 3).
1.1.
Met zes afzonderlijke besluiten van 14 juli 2016 op de bezwaren van eisers is de staatssecretaris bij de oplegging van de boetes gebleven.
1.2.
De staatssecretaris heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
Op 22 oktober 2021 heeft de minister de besluiten van 14 juli 2016 ingetrokken en nieuwe besluiten op de bezwaren van eisers genomen, waarbij de boetes voor overtredingen 1 zijn herroepen en de boetes voor overtredingen 2 en 3 op een lager bedrag zijn vastgesteld. De beroepen zijn mede gericht tegen de besluiten van 22 oktober 2021. [1] Dit zijn nu de bestreden besluiten.
1.4.
Eisers hebben op die besluiten gereageerd met een aanvullend beroepschrift. Hierop heeft de minister gereageerd met een aanvullend verweerschrift.
1.5.
Eisers hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM.
1.6.
De rechtbank heeft de beroepen gevoegd en op 1 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [Eiser A] en de gemachtigde van eisers, en namens de minister diens gemachtigde, J.J.G. Ambrosius en L.E.M. Pelgröm. Eisers hebben meegebracht mevrouw [C] , [D] , [E] en [F] .
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt de boetes die zijn opgelegd aan eisers voor de overtredingen 2 en 3. In de boetebesluiten van 20 mei 2015 zijn voor overtreding 2 voor ieder van eisers boetes opgelegd van € 30.200 (2012) en € 79.800 (2013) en voor overtreding 3 boetes van € 10.200 (2012) en € 18.600 (2013). Voor overtreding 2 bedraagt de boete na de besluiten van 22 oktober 2021, waarin een matiging van 45% is toegepast, voor ieder van eisers € 16.610 (2012) en € 43.890 (2013). Voor overtreding 3 bedraagt de boete na de besluiten van 22 oktober 2021, na dezelfde matiging, voor ieder van eisers
€ 5.610 (2012) en € 10.230 (2013). Dat is in totaal voor ieder van eisers € 76.340. De rechtbank beoordeelt de boetes aan de hand van de beroepsgronden van eisers. De beroepsgronden die zien op onrechtmatig verkregen bewijs, strijd met het ne bis in idem-beginsel en met het gelijkheidsbeginsel hebben eisers op de zitting laten vallen.
2.1.
De rechtbank beoordeelt ook de verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
2.2.
Met de besluiten van 14 juli 2016 had de staatssecretaris ook boetes opgelegd voor overtreding 1. Met de bestreden besluiten heeft de minister die boetes ingetrokken. De rechtbank beoordeelt die boetes daarom niet. De rechtbank hanteert in deze uitspraak voor de overtredingen wel de aanduidingen overtreding 2 en overtreding 3.
Het oordeel over de besluiten van 14 juli 2016
3. De besluiten van 22 oktober 2021 vormen een gehele vervanging van de besluiten van 14 juli 2016. Er wordt namelijk geheel opnieuw op de bezwaren van eisers beslist. Omdat de besluiten van 14 juli 2016 geheel zijn vervangen door de besluiten van 22 oktober 2021, hebben eisers geen belang meer bij een beoordeling van de besluiten van 14 juli 2016. De beroepen tegen de besluiten van 14 juli 2016 zijn om die reden niet-ontvankelijk.
Het oordeel over de besluiten van 22 oktober 2021
4. De beroepen tegen de bestreden besluiten van 22 oktober 2021 zijn gegrond. De overtredingen 2 en 3 zijn begaan. Maar de minister had geen boetes mogen opleggen aan [Eiser A] en De Hoef. Ook moet de boete die is opgelegd aan MRE verder worden gematigd. Vervolgens kent de rechtbank aan [Eiser A] en De Hoef schadevergoedingen toe voor overschrijdingen van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
Als het gaat over de bestreden besluiten van 22 oktober 2021 beoordeelt de rechtbank allereerst of de minister zich terecht op het standpunt stelt dat sprake is van beide overtredingen van de Msw in 2012 en 2013. Indien deze vraag (gedeeltelijk) bevestigend wordt beantwoord, beoordeelt de rechtbank vervolgens of de minister eisers terecht aanmerkt als pleger of medeplegers. Indien ook deze vraag (gedeeltelijk) bevestigend wordt beantwoord, beoordeelt de rechtbank vervolgens of de minister de hoogte van de boetes op de juiste wijze heeft vastgesteld.
Toetsingskader
5. De minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 15 van Pro de Msw. [2] In artikel 15, eerste lid, van de Msw staat dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, in het belang van een doelmatige afvoer van mestoverschotten of de bescherming en verbetering van het milieu, regels kunnen worden gesteld met betrekking tot het vervoeren van dierlijke meststoffen. Aan die bepaling is uitvoering gegeven in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) en de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling). Aan eisers wordt verweten dat zij in 2012 en 2013 overtreder zijn van artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling en artikel 53, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit. Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
De opgelegde boetes
6. MRE houdt zich onder andere bezig met de opslag en het transport van dierlijke meststoffen. Daarvoor stonden op 1 januari 2013 dertien silo’s geregistreerd. Volgens het handelsregister van de Kamer van Koophandel is De Hoef bestuurder en enig aandeelhouder van MRE. [Eiser A] is, volgens het handelsregister, enig bestuurder van De Hoef.
6.1.
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft het bedrijf van MRE gecontroleerd op de naleving van de regelgeving ten aanzien van meststoffen in de kalenderjaren 2012 en 2013. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in het afdoeningsrapport van de NVWA van 23 juni 2014 met rapportnummer 76047. Naar aanleiding van de voornemens van de staatssecretaris van 5 november 2014 tot het opleggen van bestuurlijke boetes aan eisers en de hiertegen door eisers op 4 december 2014 ingediende zienswijzen, is aanvullend onderzoek verricht waarvan de onderzoeksbevindingen zijn vastgelegd in het afdoeningsrapport van 2 maart 2015 met rapportnummer 83849.
6.2.
Bij de besluiten van 20 mei 2015 heeft de staatssecretaris op basis van deze afdoeningsrapporten [Eiser A] bestuurlijke boetes opgelegd wegens meerdere overtredingen van in totaal € 115.900 over 2012 en € 173.900 over 2013. Aan MRE en De Hoef zijn elk afzonderlijk bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 388.900 over 2012 en € 446.900 over 2013. In alle gevallen heeft verweerder de totale boete gematigd met 10% met een maximum van € 2.500 wegens overschrijding van de beslistermijn tussen de datum van het afdoeningsrapport en deze besluiten. Met zijn besluiten van 14 juli 2016 heeft de staatssecretaris de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
6.3.
De minister stelt zich in de bestreden besluiten van 22 oktober 2021 op het standpunt dat de boetes wegens het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht (overtreding 1) komen te vervallen. De boetes voor overtredingen 2 en 3 heeft hij met 45% gematigd vanwege de lange behandeltermijn van de bezwaar- en beroepschriften en vastgesteld op de bedragen zoals onder 2 vermeld. In deze besluiten worden eisers aangemerkt als overtreder, waarbij MRE wordt gezien als pleger en De Hoef en [Eiser A] als medepleger.
Is overtreding 2 begaan?
7. De rechtbank beoordeelt of overtreding 2 in 2012 en 2013 heeft plaatsgevonden.
7.1.
De NVWA heeft vastgesteld dat in 2012 en 2013 bij een groot aantal vrachten van MRE met steeds hetzelfde bedrijf als leverancier dan wel als afnemer de fosfaat- en stikstofgehalten meestal zeer hoog of laag uitkwamen. Vervolgens is onderzoek gedaan naar mestmonsters die op verzoek van MRE door Laboratorium Zeeuws-Vlaanderen (Lab ZV) zijn geanalyseerd. Tot slot is onderzocht of MRE, bij de afvoer van mest vanuit 10 op naam van MRE geregistreerde silo’s, op juiste wijze het fosfaat- en stikstofgehalte heeft laten bepalen door middel van analyse van het mestmonster. Overtreding 2 is volgens de minister het niet op de juiste wijze laten bepalen van het fosfaat- en stikstofgehalte van aan- en afgevoerde dierlijke meststoffen door middel van een analyse van het monster door een laboratorium. MRE heeft in 2012 ten behoeve van ten minste 302 vrachten en in 2013 ten behoeve van 798 vrachten bij het laboratorium geen monsters ingediend van de betreffende vracht zoals vereist. Daarentegen heeft MRE zodanige monsters aan het laboratorium ter analyse aangeboden dat het niet mogelijk was om het fosfaat- en stokstofgehalte op juiste wijze te bepalen. MRE stuurde, in verpakkingen van daadwerkelijk genomen mestmonsters, gemanipuleerde monsters in naar Lab ZV om met gemanipuleerde monsters, in opdracht van MRE, mengmonsters te maken. Dat betekent dat MRE bij deze vrachten niet op de voorgeschreven wijze de analyse heeft laten plaatsvinden. Het gaat hier om feitcode M502 [3] en dit is een overtreding van artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling.
7.2.
Artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat het
stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden vastgesteld door middel van analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster.
7.2.1.
De vervoerder neemt uit elke vracht een monster, dat in de vorm van een mengvorm mag worden ingediend. [4] Het mengmonster wordt gevormd door het laboratorium op verzoek van de vervoerder.
7.3.
De minister stelt zich op het standpunt dat het monster dat is ingediend bij ieder van de vrachten is gemanipuleerd, en daarom geen monster is van deze vrachten. Daarmee bedoelt de minister dat het monster niet representatief is voor de betreffende vrachten.
7.3.1.
De minister baseert dit standpunt op de vaststelling dat sprake was van een groot verschil tussen de aanvoer in en de afvoer uit de silo’s van MRE. Het fosfaat- en of stikstofpercentage bij afvoervrachten uit de silo’s was vaak lager of hoger dan de daaraan voorafgaande aanvoer in de silo.
7.3.2.
De minister heeft daarom 11 restmonsters onderzocht en 24 sealbags die door MRE waren ingediend met het verzoek om daar 3 mengmonsters van te maken. Al deze monsters hebben betrekking op 2013. In 3 van de 11 restmonsters zijn resten van kunstmestkorrels aangetroffen. De minister vindt het opvallend dat de afwijkingen naar de hoge kant zien op leveringen aan een afnemer, die geen landbouwbedrijf is, en de afwijkingen naar de lage kant zien op leveringen aan landbouwbedrijven. Landbouwbedrijven kunnen volgens de minister belang hebben bij een afwijking naar beneden. Ook bij 11 van de 24 sealbags met mestmonsters was sprake van manipulatie. Deze sealbags hadden een afwijkende sealnaad en de gehalten in deze sealbags weken sterk af van de gehalten in de 13 sealbags zonder afwijkende sealnaad. In een aantal van de 11 gemanipuleerde sealbags zijn sporen aangetroffen van kunstmestkorrels en bij een aantal is gruis en een bijzonder waterige inhoud aangetroffen. De sealbags waarin gruis is aangetroffen hadden telkens bijzondere lage gehalten fosfaat en stikstof.
7.3.3.
De gecontroleerde monsters zijn na het onderzoek door RIKILT gedurende een half jaar bewaard ten behoeve van contra-expertise. Op het moment dat [Eiser A] werd geconfronteerd met de conclusies van RIKILT was dat half jaar al verstreken.
7.4.
Eisers betogen dat overtreding 2 niet is begaan. Zij stellen zich – kort gezegd – op het standpunt dat er geen frauduleuze handelingen hebben plaatsgevonden. Het onderzoek door de NVWA en RIKILT is volgens eisers onvoldoende zorgvuldig en betrouwbaar en kan daarom niet ten grondslag worden gelegd aan de opgelegde boetes. Het is niet aangetoond dat er met sealbags is geknoeid. Eisers stellen dat restanten van kunstmest ook op een heel andere manier in de mest terecht kunnen komen. Bovendien kunnen het ook vermalen bot- en/of graatresten zijn afkomstig uit pelsdierenmest. Eisers hebben ter onderbouwing van hun stellingen verwezen naar de rapporten van Hagens Consult van 18 juli 2017, 10 juli 2019, 12 april 2021 en 9 augustus 2022 en rapporten van Bergs Advies van 1 juli 2019, 9 april 2021 en 9 augustus 2022.
7.5.
Deze beroepsgronden slagen niet.
7.5.1.
Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend toezichtrapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het toezichtrapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. [5]
7.5.2.
De minister stelt zich op grond van de aan de boetebesluiten ten grondslag gelegde afdoeningsrapporten van de NVWA terecht op het standpunt dat MRE het stikstof- en/of fosfaatgehalte van vrachten aan- en afgevoerde dierlijke mest niet juist heeft laten bepalen door middel van analyse van het monster door een laboratorium. Dit is een overtreding van artikel 77, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling.
7.5.3.
De afdoeningsrapporten bevatten meer dan voldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat MRE gemanipuleerde mestmonsters heeft ingediend.
Uit de afdoeningsrapporten blijkt onder meer dat het RIKILT op 8 augustus 2013 onderzoek heeft gedaan naar de inhoud van 11 restmonsters en 24 sealbags met mestmonsters die door MRE ter analyse naar lab ZV zijn gestuurd. Het RIKILT was ten tijde van dat onderzoek een Nederlands instituut voor voedselveiligheid verbonden aan de Wageningen University & Research. In 3 van de 11 restmonsters heeft het RIKILT na eigen onderzoek kunstmest aangetroffen. Bij 11 van de 24 sealbags met mestmonsters zijn afwijkende sealnaden aangetroffen. In de mestmonsters uit sealbags met een afwijkende sealnaad is in 2 gevallen kunstmest aangetroffen en in 9 gevallen was sprake van een waterige inhoud zonder typische mestgeur. Voor het aantonen van kunstmest in de mestmonsters hebben de onderzoekers van het RIKILT het gehalte van zeven sporenelementen bepaald.
Ook uit het onderzoek naar de hoeveelheden fosfaat en stikstof in de aan- en afgevoerde mest per silo, blijkt dat MRE het stikstof- en/of fosfaatgehalte van aan- en afgevoerde dierlijke mest niet juist heeft laten bepalen door middel van analyse van het monster door een laboratorium. De toezichthouders van de NVWA hebben dat in Excel- bestanden nader toegelicht. [6] Hierin is de aan- en afvoer van mest per silo in beeld gebracht en het voortschrijdend gemiddelde aan fosfaat en stikstof in de op dat moment aanwezige mest berekend. De NVWA heeft de hoeveelheden fosfaat en stikstof in afgevoerde mest (zoals blijkt uit analyse van de mestmonsters) vergeleken met het voortschrijdend gemiddelde van de hoeveelheid fosfaat en stikstof, die in de silo aanwezig was op het moment van de afvoer. Bij een afwijking van meer dan 50% van het voortschrijdend gemiddelde heeft de NVWA geconcludeerd dat de analysewaarden van het monster van het betreffende mesttransport niet aannemelijk zijn. Ten aanzien van die vrachten heeft de bepaling van het fosfaat- en stikstofgehalte niet op de juiste wijze plaatsgevonden.
7.5.4.
De betwisting door eisers leidt niet tot gegronde twijfel aan de bevindingen in de afdoeningsrapporten.
7.5.4.1. Eisers stellen in de eerste plaats dat het mogelijk is om sealbags opnieuw te sealen, bijvoorbeeld omdat er stof of vuil tussen de oorspronkelijke sealnaad zit, en dat het in de praktijk ook voorkomt dat er opnieuw wordt geseald, zodat daarmee niet vaststaat dat het betreffende monster is gemanipuleerd. Daartoe hebben eisers een verklaring overgelegd van 8 april 2021 van een loonwerker. Wat er verder zij van deze stelling, juist alleen bij de sealbags met een afwijkende sealnaad zijn op basis van de inhoud van deze sealbags manipulaties vastgesteld. Bij de sealbags zonder afwijkende sealnaad verschillen de analyseresultaten onderling niet veel van elkaar, hetgeen er op wijst dat de monsters in deze sealbags voldoende representatief zijn.
7.5.4.2. Eisers stellen verder dat de in de sealbags aangetroffen korrels geen kunstmestkorrels kunnen zijn. Uit de bij het afdoeningsrapport gevoegde foto’s van de korrels blijkt dat deze qua afmeting en vorm niet overeenkomen met kunstmestkorrels. Verder stellen eisers dat de door het RIKILT gebruikte methode met sporenelementen niet geschikt en onvoldoende is om vast te stellen dat er kunstmest aan de mest is toegevoegd.
De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de geschiktheid van de door het RIKILT gebruikte methode met sporenelementen. In het aanvullende afdoeningsrapport van 2 maart 2015 met rapportnummer 83849 is door een onderzoeker en een projectleider van het RIKILT als volgt op deze stelling gereageerd:
“Verder is het zo dat wij visueel korrels hebben waargenomen en daarom een analytische test hebben uitgevoerd op de aanwezigheid van kunstmest, waarbij met zekerheid gesteld kan worden dat het kunstmest betrof, daar waar vermeld wordt “overschrijding voor één of meer van de 7 sporenelementen.”.
7.5.4.3. Dat de korrels er op de foto qua afmeting en vorm niet uitzien als kunstmestkorrels – zoals eisers stellen – doet niets af aan de resultaten van de analytische tests door het RIKILT. De stelling dat de aangetroffen deeltjes vrijwel zeker vermalen bot- en/of graatresten betroffen afkomstig uit pelsdierenmest volgt de rechtbank ook niet, omdat deze stelling slechts berust op vermoedens van eisers kant. Bovendien heeft het RIKILT na verder onderzoek vastgesteld dat het hier gaat om kunstmest.
7.5.4.4. Eisers wijzen voorts op het door Hagens Consult uitgevoerde eigen onderzoek naar vermenging van organische mest met kunstmest en naar de bezinkeigenschappen van mestsoorten, al dan niet behandeld met flocculanten. Hieruit blijkt volgens eisers dat bezinking een acceptabele verklaring geeft voor de verschillen in de analyseuitkomsten.
7.5.4.5. Eisers hebben onvoldoende onderbouwd op grond van welke bevindingen van het eigen onderzoek moet worden getwijfeld aan de bevindingen in de afdoeningsrapporten. Concrete aanknopingspunten om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in de afdoeningsrapporten zijn niet aangevoerd. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat Hagens Consult geen onafhankelijk deskundige is, maar eisers heeft geadviseerd en het standpunt van eisers verwoordt.
Op hoeveel vrachten ziet overtreding 2?
8. De minister heeft boetes opgelegd voor in totaal 1100 vrachten.
8.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat overtreding 2 zich heeft voorgedaan bij tenminste 302 vrachten in het kalenderjaar 2012 en bij 798 vrachten in 2013. Van een overtreding is volgens de minister sprake indien het fosfaat- en/of stikstofgehalte van een vracht meer dan 50 % afwijkt van het voortschrijdend gemiddelde van de hoeveelheid fosfaat en stikstof die op het moment van de afvoer in de silo aanwezig was. De minister gaat er daarbij van uit dat het fosfaat- en stikstofgehalte van de aangevoerde mest klopt. Het voortschrijdend gemiddelde is weergegeven in een excelbestand. [7] Per vracht is in datzelfde bestand vermeld wat het fosfaat- en stikstofgehalte van de vracht is. [8]
8.1.1.
De minister hanteert een afwijkingspercentage van meer dan 50%, omdat dit percentage een ruime zekerheidsmarge bevat. De minister wil voorkomen dat te snel wordt geconcludeerd dat sprake is van manipulatie van een vracht. Dit afwijkingspercentage heeft de minister (nog) niet in andere zaken gehanteerd, omdat vergelijkbare gevallen zich niet hebben voorgedaan. Het gehanteerde percentage is opgenomen in het afdoeningsrapport. [9] Dat rapport is meegezonden met het voornemen.
8.1.2.
De minister stelt zich op het standpunt dat uit de resultaten van het onderzoek van de monsters en de analyse van de vrachten in de bijlagen bij het afdoeningsrapport het bewijs volgt dat deze overtreding bij elk van de 1.100 vrachten is begaan.
8.2.
Eisers stellen dat als de conclusie van de onderzoeken namens de minister klopt, dan slechts het bewijs is geleverd ten aanzien van de vrachten waarvan de monsters zijn beoordeeld. Volgens eisers is onvoldoende onderbouwd dat bij het hanteren van een afwijkingspercentage van meer dan 50% volgt dat sprake is van een overtreding. De fluctuaties in de mest zijn zo groot, dat uit een afwijking van meer dan 50% dat nog niet kan volgen. Eisers wijzen er ook op dat binnen een silo de mest weliswaar een gemiddeld stikstof- en fosfaatgehalte heeft, maar dat dit niet wil zeggen dat de mest in deze silo homogeen van samenstelling is. Het gehalte varieert binnen de silo. Zij verwijzen in dat kader naar een door hen ingebracht rapport van Hagens Consult van 18 juli 2017. Tot slot stellen eisers dat de minister ook in deze zaak gebruik maakt van geheime marges. Dat is in strijd met vaste rechtspraak. [10]
8.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De minister heeft met behulp van de door hem gebruikte rekenmethode (voor de berekening van het voortschrijdend gemiddelde aan fosfaat en stikstof in de in een silo aanwezig mest) en het gehanteerde afwijkingspercentage van meer dan 50% kunnen vaststellen of sprake is van een overtreding. Door de aan- en afvoer in beeld te brengen kan worden vastgesteld wat op een bepaald moment de gemiddelde hoeveelheid fosfaat en stikstof per ton mest in een silo moet zijn geweest.
Op basis daarvan kan het voortschrijdend gemiddelde aan fosfaat en stikstof worden bepaald. Vervolgens zijn de hoeveelheden fosfaat en stikstof in de afvoerde mest vergeleken met het voortschrijdend gemiddelde van de hoeveelheid fosfaat en stikstof die in de silo aanwezig was op het moment van de afvoer. Daar waar een afwijking van meer dan 50% van het voortschrijdend gemiddelde is geconstateerd, is de conclusie dat de analysewaarde van het monster van het betreffende mesttransport niet aannemelijk is. Die marge is ruim genoeg voor de conclusie dat bij overschrijding hiervan sprake is van een overtreding. In bijlage 16 tot en met 25 zijn de vrachten waarin afwijkingen van meer dan 50% voorkomen geel of grijs gearceerd. Eisers hebben niet weersproken dat het dan om 1100 vrachten gaat.
8.3.1
Dat de mineralengehalten in mest fluctueren, zoals eisers stellen, ontkent de minister niet. De minister wijst er echter terecht op dat fluctuaties van mineralengehalten met uitschieters naar boven in de periode 2012 – 2013 nooit voorkwamen als de afnemer een landbouwbedrijf was. Steeds ontvingen landbouwbedrijven dierlijke mest waarvan het geanalyseerde gehalte ruim lager was dan het voortschrijdend gemiddelde in de betreffende silo. Zelfs wanneer de dierlijke mest van een andere diersoort was dan nertsen kwam hetzelfde beeld naar voren. Dat de mest in de silo’s geen homogeen geheel is van alle aangevoerde- en afgevoerde mest, maakt evenmin dat getwijfeld moet worden aan de conclusies van de minister. Het op zitting gedane beroep op de Cumula-tabel slaagt niet, omdat deze niet ziet op het voortschrijdend gemiddelde van eisers silo’s, maar op landelijke gemiddelden.
8.3.2.
De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat de minister ook in deze zaken gebruik maakt van geheime marges, waarvan het gebruik in de door eisers genoemde uitspraken heeft geleid tot vernietigingen. Anders dan in de zaken die tot die uitspraken hebben geleid, is geen sprake van geheime marges. De minister heeft immers bij het aan eisers gestuurde voornemen om boetes op te leggen het afdoeningsrapport 76047 bijgevoegd. In dit rapport is de door de minister gehanteerde marge beschreven en toegelicht. Van een geheime marge is daarom geen sprake.
Is overtreding 3 begaan?
9. De rechtbank beoordeelt of overtreding 3 in 2012 en 2013 heeft plaatsgevonden.
9.1.
Overtreding 3 is volgens de minister dat MRE als vervoerder van meststoffen in 2012 ten minste 102 keer en in 2013 186 keer een onjuiste mestcode en/of een onjuiste relatieve verhouding van meststoffen op het Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (VDM) heeft ingevuld. Het niet naar waarheid opmaken van deze VDM’s valt onder feitcode M303 en is een overtreding van artikel 53 van Pro het Uitvoeringsbesluit. Al deze overtredingen zien op vrachten die uit één silo zijn afgevoerd.
9.2.
Op grond van artikel 53, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit dragen de leverancier en de afnemer, ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, er zorg voor dat het VDM volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend.
9.3.
Voor de vaststelling of deze overtreding is begaan, is door de NVWA, op basis van de geregistreerde aanvoer in de betreffende silo, de relatieve voortschrijdende samenstelling van de in de silo aanwezige mestsoorten berekend. Wanneer de samenstelling van de afgevoerde meststoffen uit deze silo, zoals ingevuld op de VDM’s, met een factor van 0,3 of meer afwijkt van de berekende voortschrijdende samenstelling, is volgens de NVWA aannemelijk dat op de VDM een onjuiste verhouding van meststoffen is weergegeven en is de VDM niet naar waarheid ingevuld. In de bijlagen 98 en 99 van het afdoeningsrapport zijn de afwijkingen per vracht opgenomen.
9.3.1.
De door de minister gehanteerde factor van 0,3 is niet wetenschappelijk onderbouwd, maar wordt gehanteerd om niet te snel tot een afwijking te concluderen. De minister heeft deze factor (nog) niet in andere zaken gehanteerd. De marge is opgenomen in het afdoeningsrapport. [11] Dat rapport is meegezonden met het voornemen.
9.4.
Eisers betogen dat de VDM’s naar waarheid zijn ingevuld, althans dat niet gesproken kan worden van een onjuiste relatieve verhouding van mestsoorten op de VDM’s. Daartoe wijzen zij op de twee door hen overgelegde brieven van Bergs Advies B.V. (Bergs) van 1 juli 2019.
9.5.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De minister heeft met behulp van de door hem gebruikte rekenmethode (voor de bepaling van de voortschrijdende samenstelling van de in de silo aanwezige mestsoorten) en de toegepaste factor van 0,3 kunnen vaststellen of sprake is van een overtreding. Op de zitting heeft de minister uitgelegd dat hij, anders dan namens eisers door Bergs wordt gesteld, is uitgegaan van een ander voortschrijdend gemiddelde dan bij overtreding 2, dat hij beschikt over dezelfde gegevens als eisers en dat hij is uitgegaan van de geregistreerde aanvoer. Verder heeft de minister op de zitting toegelicht dat in de praktijk afwijkingen tot 10% voorkomen. Gelet hierop is het hanteren van een factor van 0,3 of meer (30% of meer) naar het oordeel van de rechtbank ruim genoeg voor de conclusie dat bij overschrijding hiervan sprake is van een overtreding. In de bijlagen 98 en 99 zijn de vrachten waarin afwijkingen van 0,3 of meer voorkomen geel of grijs gearceerd. Eisers hebben niet weersproken dat het dan om 288 vrachten gaat.
Is ieder van eisers ten aanzien van beide overtredingen overtreder?
10. Eisers betogen dat geen sprake is van bestuurdersaansprakelijkheid en/of medeplegen. In ieder geval is geen sprake van bewuste en nauwgezette samenwerking, noch van zeggenschap of invloed met betrekking tot hetgeen verweten wordt. De minister is enkel en alleen afgegaan op de gegevens van de Kamer van Koophandel. Er ontbreekt, ook in de processen-verbaal, een onderzoek naar daadwerkelijk medeplegen of factoren die bepalend zijn voor het mogen aannemen van bestuurdersaansprakelijkheid. De minister heeft geen feitelijk onderzoek gedaan. Er is sprake van afzonderlijke identiteiten, afzonderlijke bedrijfsvoeringen en in ieder geval het ontbreken van nauwgezette en doelbewuste samenwerking. Uit het feit dat sprake is van aan elkaar gelieerde vennootschappen en personen maakt dit uiteraard niet anders, aldus eisers.
10.1.
Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder ‘overtreder’ verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Ter beantwoording van de vraag of [Eiser A] en De Hoef hier als medepleger kunnen worden aangemerkt is het, gelet op vaste rechtspraak [12] , aan de minister om aan te tonen dat zo bewust en nauw is samengewerkt tussen MRE en [Eiser A] en De Hoef dat van medeplegen mag worden gesproken, in het bijzonder dat en waarom de bijdrage van [Eiser A] en De Hoef aan de overtredingen van voldoende gewicht is geweest. Dit moet worden beoordeeld aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval.
10.2.
Bij de beoordeling of sprake is van de voor medeplegen vereiste nauwe en bewuste samenwerking, kan betrokken worden de intensiteit van de samenwerking, de onderlinge taakverdeling, de rol in de voorbereiding, de uitvoering of de afhandeling van de overtreding. De bijdrage van de medepleger zal in de regel worden geleverd tijdens het begaan van de overtreding in de vorm van een gezamenlijke uitvoering van het feit, maar de bijdrage kan ook zijn geleverd in de vorm van verscheidene gedragingen voor en/of tijdens en/of na het strafbare feit. Ook is niet uitgesloten dat de bijdrage in hoofdzaak vóór het strafbare feit is geleverd [13] . Zeker in dergelijke, in zekere zin afwijkende of bijzondere situaties dient in de bewijsvoering aandacht te worden besteed aan de vraag of wel zo bewust en nauw is samengewerkt dat van medeplegen kan worden gesproken, in het bijzonder dat en waarom de bijdrage van de verdachte van voldoende gewicht is geweest. Een geringe rol of het ontbreken van enige rol in de uitvoering van het delict zal in dergelijke uitzonderlijke gevallen wel moeten worden gecompenseerd, bijvoorbeeld door een grote(re) rol in de voorbereiding.
10.3.
De minister stelt zich op het standpunt dat De Hoef als enig aandeelhouder in en bestuurder van MRE erop had moeten toezien dat MRE de Msw en overige regelgeving naleeft. Dit heeft De Hoef nagelaten dan wel onvoldoende gedaan. [Eiser A] had als enig aandeelhouder en bestuurder in De Hoef erop moeten toezien dat De Hoef voldoende toezicht zou houden op het naleven van regelgeving door MRE. Dit heeft [Eiser A] nagelaten of onvoldoende gedaan. Ook had [Eiser A] , als persoon feitelijk de enige bestuurder van MRE, erop moeten toezien dat MRE de regelgeving zou naleven. Door het toezicht, in welke vorm dan ook, onvoldoende uit te oefenen heeft [Eiser A] bewust het risico genomen dat MRE overtredingen heeft begaan en mest niet heeft verantwoord. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat [Eiser A] dan wel De Hoef geen invloed heeft gehad op de wijze waarop De Hoef dan wel MRE heeft gehandeld. Volgens de minister bestond tussen [Eiser A] , De Hoef en MRE wat betreft de bedrijfsvoering een zeer nauwe samenhang en was sprake van een bewuste en nauwe samenwerking bij het plegen van de overtreding. In het kader van de uitgevoerde mesttransporten hebben zij bewust en nauw met elkaar samengewerkt. Voor het aannemen van medeplegen is dat voldoende. Niet is vereist dat alle betrokkenen ook alle (uitvoerings)handelingen hebben verricht, of nagelaten, waardoor de overtreding is begaan. [14]
10.4.
De beroepsgrond van eisers slaagt. De argumenten van de minister zijn onvoldoende om de conclusie te dragen dat sprake is van medeplegen van de overtredingen door [Eiser A] en De Hoef. Uit de enkele feiten dat [Eiser A] enig bestuurder en enig aandeelhouder was van De Hoef en De Hoef, bestuurder en enig aandeelhouder van MRE, volgt nog niet dat [Eiser A] en De Hoef medeplegers zijn van de overtredingen. Uit deze feiten blijkt namelijk niet dat [Eiser A] en De Hoef op enig moment met MRE bewust en nauw hebben samengewerkt. [15] De minister heeft niet aan de hand van concrete omstandigheden onderbouwd dat sprake was van een bewuste en nauwe samenwerking.
De minister heeft dus niet aangetoond dat [Eiser A] en De Hoef de overtredingen hebben medegepleegd. Hij was daarom niet bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen aan [Eiser A] en De Hoef. Het standpunt van de minister dat het maximale boetebedrag is verdeeld over eisers, leidt niet tot een andersluidend oordeel.
Had er gematigd moeten worden met 90% omdat de conclusies ook getrokken hadden kunnen worden op basis van louter administratief onderzoek?
11. Eisers betogen dat de minister de boete niet op de juiste wijze heeft vastgesteld. De boete moet met 90% worden gematigd, omdat de overtredingen op eenvoudige wijze via een papieren onderzoek geconstateerd hadden kunnen worden. In dat geval hanteert de minister een boetebeleid waarbij dergelijke overtredingen gematigd worden tot 90%.
11.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat de overtredingen niet alleen maar zijn gebaseerd op een administratief onderzoek. Juist het fysieke onderzoek naar de sealbags is bepalend geweest voor het opleggen van de boetes. Bovendien wordt bij fraude nimmer om deze reden een matiging toegepast.
11.2
Deze beroepsgrond slaagt niet. De minister heeft voldoende toegelicht en gemotiveerd dat hier geen sprake is van een situatie waarin er gematigd moet worden met 90%. Er is namelijk niet uitsluitend sprake geweest van een administratief onderzoek.
Hoe houdt de rechtbank rekening met de overschrijding van de redelijke termijn?
12. Partijen zijn het erover eens dat de redelijke termijn van artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden. Eisers verzoeken bij de matiging van de boete rekening te houden met het verstrijken van de redelijke termijn en vinden dat de minister daar nog onvoldoende rekening mee heeft gehouden.
De boete opgelegd aan MRE
12.1.
In boetezaken zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval voor beide kalenderjaren op 5 november 2014. Dat is de datum waarop de staatssecretaris aan eisers heeft meegedeeld van plan te zijn bestuurlijke boetes op te leggen wegens overtreding van de Msw. In de bestreden besluiten is de minister ten onrechte uitgegaan van de datum waarop de boetes zijn opgelegd, 20 mei 2015.
12.1.1.
Noch de zaak zelf, noch de opstelling van eisers bevatten aanknopingspunten voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure in bezwaar en beroep bij de rechtbank meer dan twee jaar zou mogen bedragen. Dit brengt mee dat de totale procedure op het moment van deze uitspraak de termijn van twee jaar heeft overschreden met 6 jaar en 1 maand (afgerond 6 en een half jaar).
12.1.2.
De overschrijding van de redelijke termijn rechtvaardigt een compensatie voor immateriële schade. Deze compensatie vindt bij boetes plaats in de vorm van matiging met 5 % van de boete per half jaar overschrijding naar boven afgerond. Dat betekent dat de boetes die aan MRE zijn opgelegd, gematigd moeten worden met 65 % in plaats van met 45%.
De boetes opgelegd aan [Eiser A] en De Hoef
12.2.
De opgelegde boetes aan [Eiser A] en De Hoef wegens overtreding van de Msw in de kalenderjaren 2012 en 2013 vervallen als gevolg van deze uitspraak geheel. Daarom vindt deze compensatie plaats in de vorm van schadevergoeding. Deze schadevergoeding bedraagt € 500,- per half jaar waarmee in de bestuurlijke respectievelijk de rechterlijke fase de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond. [16]
12.2.1.
Hier is sprake van meerdere zaken per eiser die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp (boetes wegens overtreding van de Msw in de kalenderjaren 2012 en 2013). Deze zaken zijn in de bezwaar- en de beroepsfase gezamenlijk behandeld. In gevallen als deze wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500 per half jaar gehanteerd. Uitgaande van een tarief van € 500 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat ieder van deze eisers recht heeft op € 6.500 schadevergoeding voor beide zaken gezamenlijk.
12.2.2.
De rechtbank moet bepalen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Daardoor wordt immers bepaald in hoeverre de immateriële schade is toe te rekenen aan het bestuursorgaan respectievelijk de rechter. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid). Bij deze toerekening heeft als regel te gelden dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover de duur daarvan een half jaar overschrijdt, de beroepsfase voor zover zij meer dan anderhalf jaar in beslag neemt. Deze regel geldt behoudens bijzondere omstandigheden [17] .
12.2.3.
Voor het begin van de rechterlijke fase gaat de rechtbank in dit geval niet uit van de datum van instellen van de beroepen, maar van de datum waarop de minister nieuwe besluiten op het bezwaar heeft genomen. Dat is ook het moment dat de bestuurlijke fase is geëindigd. De overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke fase is daarmee ruim 6 jaar en elf maanden. De behandeling in de rechterlijke fase heeft vanaf 22 oktober 2021 een jaar en 2 maanden geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is daarmee volledig aan de minister toe te rekenen. De rechtbank veroordeelt de minister daarom tot vergoeding van immateriële schade aan ieder van deze eisers tot een bedrag van € 6.500.
Conclusie en gevolgen
14. De beroepen zijn gegrond, omdat de aan MRE opgelegde boete wordt gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn en de aan [Eiser A] en De Hoef opgelegde boetes op nihil worden gesteld. Dit betekent dat de rechtbank de bestreden besluiten van 22 oktober 2021 gericht aan MRE voor zover daarbij de boete is vastgesteld op in totaal € 76.340 vernietigt. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en bepaalt de hoogte van de boete op in totaal € 48.580. Dit betekent ook dat de aan [Eiser A] en De Hoef opgelegde boetes op nihil worden gesteld.
14.1
Omdat de beroepen gegrond zijn moet de minister de griffierechten aan eisers per afzonderlijk beroep vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding voor hun proceskosten. De voor vergoeding in aanmerking komende kosten dienen te worden berekend met toepassing van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (het Besluit). Voor de toepassing van deze bepaling worden de onderhavige zaken beschouwd als samenhangende zaken. De rechtbank stelt de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep op grond van het Besluit in totaal vast op een bedrag van € 2.846,25 (1 punt voor het indienen van de beroepschriften, 0,5 punt voor de reactie op de herziene beslissingen op bezwaar en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759, een wegingsfactor 1 vanwege het gewicht van de zaken en een factor 1,5 vanwege het aantal samenhangende zaken). Kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de bezwaarfase zijn al door de minister vergoed met de bestreden besluiten van 22 oktober 2021.
14.2.
Eisers verzoeken de rechtbank ook om de minister te veroordelen tot vergoeding van de kosten van de deskundigen die zij hebben ingeschakeld. De rechtbank wijst dit verzoek af. Deze kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking komen. In deze zaak zijn door eisers kosten gemaakt voor het laten opstellen van rapporten door Hagens Consult en Bergs. Die deskundigenrapporten hebben betrekking op de beroepsgronden inzake de overtredingen. Uit de overwegingen 6, 7, 8 en 9 volgt dat deze gronden niet slagen. De beroepsgrond die wel slaagt en die aanleiding is voor de proceskostenveroordeling ziet op de vraag of sprake is van medeplegen en op een verdere matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn. Nu deze beroepsgronden geen verband houden met de deskundigenrapporten, oordeelt de rechtbank dat de kosten voor die rapporten niet voor vergoeding door de minister in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 14 juli 2016 niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 22 oktober 2021 gegrond;
MRE
- vernietigt de bestreden besluiten van 22 oktober 2021 voor zover daarbij de boete voor MRE is vastgesteld op in totaal € 76.340;
- stelt de boete voor MRE vast op in totaal € 48.580;
[Eiser A] en De Hoef
- vernietigt de bestreden besluiten van 22 oktober 2021 voor zover daarbij aan [Eiser A] en De Hoef boetes zijn opgelegd;
- herroept de besluiten van 20 mei 2015 gericht aan [Eiser A] en De Hoef;
- stelt de boetes vast op nihil;
- veroordeelt de minister tot betaling aan elke eiser afzonderlijk van een schadevergoeding van € 6.500;
Voor alle eisers
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
- bepaalt dat de minister in de zaken 16/5044 en 16/5045 het griffierecht van in totaal € 336 aan [Eiser A] moet vergoeden;
- bepaalt dat de minister in de zaken 16/5047 en 16/5049 het griffierecht van in totaal € 668 aan MRE moet vergoeden;
- bepaalt dat de minister in de zaken 16/5050 en 16/5051 het griffierecht van in totaal € 668 aan De Hoef moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 2.846,25 aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.H.W. Bodt, voorzitter, en mr. W.P.C.G. Derksen en mr. M. Ichoh, leden, in aanwezigheid van mr. F.E.M. Rosmalen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 november 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.