ECLI:NL:RBGEL:2023:353

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Bestuursrecht

zaaknummers: ARN 20/6552 en ARN 20/6558

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 januari 2023

in de zaken tussen

Stichting DOEH, uit Ermelo,

en
[eiseres A], uit [plaats B] ,

eisers,

(gemachtigde: mr. I.E. Nauta),

Lisuda Vastgoed B.V. uit Ermelo,

de vergunninghouder,

(gemachtigde R. Scholten),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ermelo (het college)

(gemachtigde: mr. R.A. Oosterveer).

Inleiding

In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers en de vergunninghouder tegen het besluit van 30 oktober 2020.

De rechtbank heeft het beroep op 12 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college met F.T.J. van Veluw en J.A. Zandvoort en de gemachtigde van de vergunninghouder.

Gelijktijdig met dit beroep zijn de beroepen behandeld in de zaken 20/6555, 20/6545, 21/1031 en 21/2616. In deze zaken doet de rechtbank gelijktijdig uitspraak.

Totstandkoming van het besluit

1. Op 10 maart 2020 heeft de gemachtigde van eisers namens eisers een verzoek gedaan om handhaving tegen het aanleggen van parkeerplaatsen op [het adres C] te [plaats B] . Op dat perceel is het restaurant [D] gevestigd. De vergunninghouder is de eigenaar van het perceel.

2. Voor het perceel geldt het bestemmingsplan De Driehoek 2016 (de Driehoek) en het bestemmingsplan Parkeernormen. De groenstrook waar de parkeerplaatsen op zijn gerealiseerd hebben de bestemming ‘Groen’.

3. Bij besluit van 14 mei 2020 heeft het college het verzoek tot handhaving afgewezen.

4. Tegen dat besluit is bezwaar ingesteld door eisers. Bij beslissing op bezwaar heeft het college het advies van de commissie integraal onderdeel laten uitmaken van het besluit. De commissie heeft geadviseerd om het besluit in te trekken en alsnog handhavend op te treden.

5. In het bestreden besluit is het bezwaar gegrond verklaard en het handhavingsbesluit alsnog toegewezen. Daarom is een last onder dwangsom opgelegd.

6. In de last onder dwangsom is de vergunninghouder gelast om: binnen zes weken na de brief de overtreding van artikel 2.1 eerste lid aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het in strijd met het bestemmingsplan laten parkeren in de groenstrook en het niet voldoen aan het bestemmingsplan Parkeernormen, te beëindigen en beëindigd te houden.

Aan de last kan worden voldaan door één van de volgende opties te realiseren:

te zorgen dat binnen de horecabestemming voldoende parkeerplaatsen zijn die aan de vereiste afmetingen voldoen;
het bruto vloeroppervlak het restaurant te verkleinen en te zorgen dat er aan een beperktere wettelijke parkeernorm wordt voldaan;
het gebruik van het restaurant te staken tot wel aan de parkeernorm wordt voldaan.

7. De vergunninghouder verbeurt een dwangsom van € 1.500 per maand of een deel van de maand dat de strijdige situatie voortduurt, met een maximum van € 15.000. De begunstigingstermijn is bij brief van 10 december 2020 opgeschort tot 11 juni 2021.

8. Op 11 juli 2022 heeft het college een voornemen tot invordering aan eiseres gestuurd. De vergunninghouder heeft een zienswijze ingediend op 15 augustus 2022. Het college heeft op 12 september 2022 de invorderingsbeschikking aan het restaurant geadresseerd. De vergunninghouder heeft pro-forma bezwaar ingesteld tegen de invordering. Bij besluit van 24 november 2022 is de adressering hersteld en gericht aan de vergunninghouder. Het besluit van 12 september 2022 is ingetrokken.

Beoordeling door de rechtbank

9. De rechtbank beoordeelt de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit gelet op wat in artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers en de vergunninghouder.

10. De rechtbank verklaart het beroep van eisers gegrond en het beroep van vergunninghouder ongegrond
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

11. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak
.

Is sprake van een overtreding?

12. De rechtbank zal eerst beoordelen of er sprake is van een overtreding.

Is er een impliciete vrijstelling?

12.1.

De vergunninghouder heeft aangevoerd dat er geen sprake is van een overtreding omdat bij de omgevingsvergunning die is verleend op 1 april 2019, een impliciete vrijstelling is verleend voor het parkeren in de groenstrook. Bij de aanvraag van de omgevingsvergunning, die ook onderdeel uitmaakt van die vergunning, is namelijk duidelijk aangegeven op de situatie-terreininrichting dat de 6 parkeerplaatsen worden gerealiseerd in de groenstrook. Daarmee kan uit de aanvraag worden afgeleid dat er sprake is van gebruik in strijd met het bestemmingsplan en heeft het college, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften verleend.

12.2.

Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat een vrijstelling voor gebruik van een pand in strijd met het bestemmingsplan geacht kan worden rechtstreeks voort te vloeien uit een voor dat pand verleende bouwvergunning als uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het bevoegde bestuursorgaan, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend.^[1]De rechtbank moet dus beoordelen of uit de aanvraag van de omgevingsvergunning zonder meer kan worden afgeleid dat de groenstrook in strijd met het bestemmingsplan als parkeerplaats zou worden gebruikt.

12.3.

De rechtbank oordeelt dat dat niet het geval is. De omgevingsvergunning is aangevraagd voor het bouwen van het restaurant en het handelen in strijd met het bestemmingsplan, omdat de goothoogte met minder dan 10% wordt overschreden. In de aanvraag is niets opgenomen over parkeren. Alleen op de tekening van de terreininrichting is opgenomen dat er 29 parkeerplaatsen aanwezig zijn en lijken in de groenstrook 6 parkeerplaatsen ingetekend te zijn. Op de tekening zijn 6 schuine stippellijnen geplaatst met daarbij de aantekening ‘6 stuks’. Daaruit kan niet zonder meer worden afgeleid dat de groenstrook in strijd met het bestemmingsplan als parkeerplaats zou worden gebruikt. Het is aan de vergunninghouder om op het aanvraagformulier duidelijk te maken wat hij aanvraagt. In dit geval had de vergunninghouder dus ook het strijdig gebruik van de groenstrook moeten aanvragen. Er is geen sprake van een impliciete vrijstelling voor het realiseren van de zes parkeerplaatsen in de groenstrook. Dit betekent dat er in strijd met het bestemmingsplan de Driehoek wordt geparkeerd op de bestemming ‘Groen’. Er is sprake van een overtreding en het college is bevoegd om handhavend op te treden.

Is de parkeernorm van toepassing?

12.4.

De vergunninghouder voert verder aan dat de parkeernorm uit de Nota Parkeernormen niet van toepassing is omdat het perceel in het buitengebied van Ermelo ligt en volgens de Nota Parkeernormen gelden er voor een restaurant in het buitengebied geen parkeernormen. In de last onder dwangsom is ten onrechte opgenomen dat het restaurant 29 parkeerplaatsen moet hebben.

12.5.

In het bestemmingsplan Parkeernormen is bepaald dat voldaan moet worden aan de gemeentelijke parkeernormen. Deze normen zijn opgenomen in de Nota parkeernormen. In de nota is de volgende tabel opgenomen:

In deze tabel staat bij een restaurant in het buitengebied ‘nvt’. In artikel 4.2 van de nota is opgenomen: “Voor bepaalde functies in het buitengebied is geen parkeernorm aangegeven (aangeduid met nvt). Het CROW geeft voor die gevallen geen norm omdat de functie in dat gebied niet of nauwelijks voorkomt (bijvoorbeeld een camping in het centrum). Mocht er zich toch een ontwikkeling voordoen waarbij een functie in dat gebied wordt toegevoegd, dan is maatwerk vereist. De norm in het gebied het 'dichts bij' het betreffende gebied (bijvoorbeeld rest bebouwde kom in het geval van buitengebied) vormt dan de richtlijn.”

In het verweerschrift heeft het college toegelicht dat het gebied dat het dichtstbij ligt in dit geval het gebied ‘Dorpskernen’ is. Voor ‘Dorpskernen’ geldt een parkeernorm van 15 parkeerplaatsen per 100 m² bruto vloeroppervlak (BVO). Het BVO van het restaurant is 190 m² en daarom moeten er 29 parkeerplaatsen gerealiseerd worden om te voldoen aan de parkeernorm. De rechtbank volgt deze toelichting van het college. Het college heeft duidelijk toegelicht waarom deze parkeernorm van toepassing is. De vergunninghouder heeft niet aangegeven waarom er geen sprake zou zijn van maatwerk. Op dit moment zijn er 19 parkeerplaatsen. Dit betekent dat er in strijd met het bestemmingsplan Parkeernormen wordt gehandeld omdat er onvoldoende parkeerplaatsen zijn. Er is sprake van een overtreding en het college is bevoegd om handhavend op te treden.

12.6.

De beroepsgrond slaagt niet.

Beginselplicht tot handhaving

13. Omdat er sprake is van een overtreding moet het college, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

13.1.

Uit het besluit blijkt dat het college niet bereid is om het niet voldoen aan de parkeernormen te legaliseren. Ook is het college niet bereid hiervoor af te wijken van het bestemmingsplan. De vereiste aantal parkeerplaatsen moeten binnen de horecabestemming worden gerealiseerd. Er is dus geen concreet zicht op legalisatie. Niet is gebleken dat handhavend optreden zodanig onevenredig is tot de daarmee te dienen belangen dat van handhaving moet worden afgezien. Het college is bevoegd om handhavend op te treden.

Besluit innerlijk tegenstrijdig?

14. Nu de rechtbank heeft geoordeeld dat er sprake is van een overtreding en dat het college bevoegd is om handhavend op te treden, zal de rechtbank de beroepsgronden van eisers bespreken. Volgens eisers is het besluit innerlijk tegenstrijdig omdat het college heeft opgenomen dat het advies van de commissie integraal onderdeel uitmaakt van het besluit. Terwijl de commissie heeft geadviseerd dat er voor de vier extra parkeerplaatsen concreet zicht op legalisatie is en het college juist in haar besluit van 30 oktober 2020 de omgevingsvergunning voor de vier extra parkeerplaatsen heeft geweigerd. Eisers voeren aan dat het college in haar besluit duidelijk had moeten maken dat zij het advies van de commissie op dit punt niet volgen.

14.1.

Het standpunt van het college is dat het besluit niet innerlijk tegenstrijdig is omdat zij het advies van de commissie hebben overgenomen en ook de commissie van oordeel was dat er voor de tien parkeerplaatsen geen concreet zicht op legalisatie was. De beslissing op bezwaar en de last onder dwangsom ziet op alle tien de parkeerplaatsen.

14.2.

Het verzoek tot handhaving van eisers van 10 maart 2020 zag op de handhaving van het aanleggen van tien in plaats van zes parkeerplaatsen, danwel de aanleg van vier extra parkeerplaatsen in strijd met de bestemming ‘Groen’. In het advies van de commissie heeft de commissie eerst beoordeeld of er ten aanzien van de zes parkeerplaatsen sprake was van een impliciete ontheffing. Om te beoordelen of er handhavend kan worden opgetreden betrekt de commissie de ontwerp omgevingsvergunning voor het realiseren van de vier extra parkeerplaatsen erbij en komt zij tot de conclusie (op pagina 5, eerste alinea) dat ook als de omgevingsvergunning voor de vier extra parkeerplaatsen wordt verleend, er nog steeds sprake is van strijdig gebruik omdat het niet alle parkeerplaatsen in de groenstrook realiseert. Daarom is er volgens de commissie geen concreet zicht op legalisatie. De rechtbank begrijpt deze overweging zo dat er voor de zes parkeerplaatsen geen concreet zicht is op legalisatie volgens de commissie. Dit advies heeft het college gevolgd, zodat er geen sprake is van een innerlijke tegenstrijdigheid.

14.3.

De commissie heeft verder op pagina 5 en 6 van haar advies opgenomen dat er voor de vier extra parkeerplaatsen wel concreet zicht op legalisatie is. Op dat moment was dat ook juist, omdat er toen nog een ontwerp omgevingsvergunning ter inzage lag waarin de parkeerplaatsen werden toegewezen.

14.4.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Gaat de last onder dwangsom ver genoeg?

15. Eisers stellen dat de last onder dwangsom niet ver genoeg gaat. De opties die het college aan de vergunninghouder heeft gegeven om de overtreding te beëindigen hebben alleen betrekking op het beëindigen van geconstateerde strijdigheden met het bestemmingsplan Parkeernormen, niet met het bestemmingsplan de Driehoek. Strijdigheid met de bestemming ‘Groen’ kan alleen worden opgeheven als de vergunninghouder het perceel in de oude toestand hersteld door de parkeerplaatsen te verwijderen (en verwijderd te houden) en de groenvoorzieningen weer terug te brengen. Eisers willen dat het college wordt opgedragen om de last onder dwangsom op dat punt uit te breiden.

15.1.

Volgens het college is de last ook gericht op het beëindigen van de overtreding voor het parkeren op de bestemming ‘Groen’. Er liggen nog wel grasbetonblokken maar die zijn niet in strijd met de bestemming ‘Groen’. De last hoeft daarom niet te worden uitgebreid.

15.2.

In de last onder dwangsom is opgenomen dat het laten parkeren in de groenstrook in strijd is met artikel 2.1 eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo. Het college gelast de vergunninghouder om het in strijd met het bestemmingsplan te laten parkeren in de groenstrook en het niet voldoen aan het bestemmingsplan Parkeernormen te beëindigen en beëindigd te houden. Vervolgens worden er diverse opties gegeven voor hoe aan de last kan worden voldaan, namelijk:

te zorgen dat binnen de horecabestemming voldoende parkeerplaatsen zijn die aan de vereiste afmetingen voldoen;
het bruto vloeroppervlak het restaurant te verkleinen en te zorgen dat er aan een beperktere wettelijke parkeernorm wordt voldaan;
het gebruik van het restaurant te staken tot wel aan de parkeernorm wordt voldaan.

De rechtbank volgt eisers in hun standpunt dat deze opties allemaal zien op het beëindigen van de strijdigheid met het bestemmingsplan Parkeernormen en niet met de bestemming ‘Groen’. De last gaat niet ver genoeg om de strijdigheid met de bestemming ‘Groen’ op te heffen. In het kader van de rechtszekerheid moet het college duidelijk omschrijven wat de vergunninghouder moet doen om aan de last onder dwangsom te voldoen.^[2]Dat is niet gebeurd voor de overtreding van het parkeren op de bestemming ‘Groen’. Met de opties die genoemd zijn in de last onder dwangsom kan die overtreding niet beëindigd worden. Immers, bij de uitvoering van een van die opties kan nog steeds op de bestemming ‘Groen’ worden geparkeerd, wat een overtreding oplevert. Dit betekent dat de last in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt.

15.3.

De rechtbank zal de beslissing op bezwaar van 30 oktober 2020 voor zover deze ziet op de last onder dwangsom vernietigen en bepalen dat het college een nieuw besluit moet nemen, waarbij het college ook moet toelichten hoe de overtreding van de gronden die zijn aangewezen met de bestemming ‘Groen’ die bestemd zijn voor:

groenvoorzieningen;

de versterking en bescherming van groene waarden;

in- en uitritten ten behoeve van naastgelegen percelen;

kan worden opgeheven.

Daarbij moet het college ook de vraag betrekken of de grasbetonblokken verwijderd moeten worden.

Invordering

16. Omdat het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom, gelet op het voorgaande, wordt herroepen, komt aan het invorderingsbesluit van 24 november 2022 de grondslag te ontvallen. Het besluit van 24 november 2022 zal daarom worden vernietigd.

Conclusie en gevolgen

17. De rechtbank verklaart het beroep van eisers gegrond en vernietigt de beslissing op bezwaar van 30 oktober 2020. Dit betekent dat de last niet kan worden ingevorderd en het invorderingsbesluit van 24 november 2022 ook wordt vernietigd. De rechtbank kan niet zelf in de zaak voorzien omdat in dit geval een nieuw handhavingsbesluit moet worden genomen.

17.1.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor 6 weken.

17.2.

Omdat het beroep van eisers gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers een vergoeding voor hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674 omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

18. Het beroep van de vergunninghouder is ongegrond.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep van eisers gegrond;
verklaart het beroep van vergunninghouder ongegrond;
vernietigt de beslissing op bezwaar van 30 oktober 2020;
draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
vernietigt het besluit van 24 november 2022;
veroordeelt het college tot betaling van € 1.674 aan proceskosten aan eisers;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 354 aan eisers moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. van Gerwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 25 januari 2023

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.1 Wabo:

1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

a. het bouwen van een bouwwerk;

b. (…)

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,

Bestemmingsplan De Driehoek 2016

Artikel 7 Groen

7.1

Bestemmingsomschrijving

De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

groenvoorzieningen;

de versterking en bescherming van groene waarden;

in- en uitritten ten behoeve van naastgelegen percelen;

ter plaatse van de functieaanduiding "houtsingel": uitsluitend voor de aanleg en instandhouding van een houtsingel die voldoet aan de eisen uit de beeldkwaliteitsparagraaf De Driehoek die is opgenomen als bijlage 2 van de regels;

ter plaatse van de functieaanduiding "specifieke vorm van groen - fietspad": voor een fietspad met een maximale breedte van 8 meter inclusief berm, die uitsluitend voor fietsers en gemotoriseerd bestemmingsverkeer de Oude Nijkerkerweg met de Fokko Kortlanglaan verbindt.

met daarbij behorende bouwwerken geen gebouwen zijnde, andere voet- en fietspaden, geluidwerende voorzieningen, speelvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding.

7.2

Bouwregels

Artikel 7.2.1 Algemeen

Op de voor 'Groen' aangewezen gronden mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming worden gebouwd.

Artikel 7.2.2 Bouwwerken geen gebouwen zijnde

Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, geldt dat:

de bouwhoogte niet meer mag bedragen dan 2 m;

ter plaatse van de aanduiding 'geluidwal' de hoogte van geluidwerende voorzieningen maximaal 5 m mag bedragen.

Bestemmingsplan Parkeernormen

3.1

Parkeernormen

3.1.1

Parkeernorm

Bij het gebruiken en / of bebouwen van gronden dient voldaan te worden aan de gemeentelijke parkeernormen (met bijbehorende eisen voor locatie en inrichting) ten behoeve van (vracht)auto's en overige verkeersvoertuigen en de bijhorende bepalingen omtrent de ontsluiting en bevoorrading als opgenomen in bijlage 1. Deze eis geldt als een voorwaardelijke verplichting in de zin van de Wet ruimtelijke ordening.

3.1.2

Afwijken

Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 3.1.1 indien het voldoen aan die bepalingen gezien het gebruik en / of het bouwplan van het desbetreffende plangebied, mede gezien de omgeving, niet noodzakelijk is en / of op overwegende bezwaren stuit. Het afwijkingsbesluit moet worden voorzien van een motivering waaruit in ieder geval blijkt dat de ruimtelijke kwaliteit geborgd is.