Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 22/5647 en 22/5677
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiseres] ,te [woonplaats] , (hierna: [eiseres] ) (22/5647)
en
[eiser] , [eiser] en [eiser], uit [woonplaats] , (hierna: [eiser] )
(22/5677)
(gemachtigden: mr. H. Doornhof en mr. E.P. Euverman),
tezamen: eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente West Betuwe(het college)
(gemachtigde: mr. F.A. Pommer).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[vergunninghouder]uit [woonplaats] (vergunninghouder)
[vergunninghouder]uit [woonplaats] (vergunninghouder)
(gemachtigde: mr. G. Koop).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de omgevingsvergunning die op 4 oktober 2022 aan vergunninghouder is verleend voor het realiseren van een zonnepark.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 21 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: Namens [eiseres] , [eiseres] .
Namens [eiser] : [eiser] en gemachtigde mr. E.P. Euverman.
Namens het college P. Rood, J. van der Burg, D. Kelderman, R. Wensink en gemachtigde mr. F.A. Pommer.
Namens vergunninghouder [vergunninghouder] en mr. V.E. Versluis.
Totstandkoming van het besluit
Voorgeschiedenis
1. De omgevingsvergunning heeft betrekking op de realisatie van een zonnepark op de kadastrale percelen 527, 112, 498, 556, 499, 557, 500, 501, 579, 502, 695, 338, 515 en 517. Deze percelen liggen tussen de [locatie] en de [locatie] en zijn in eigendom bij “ [golfclub] ” (hierna: de golfclub). De golfclub heeft het voornemen om binnen het plangebied de bestaande golfbaan uit te breiden. Deze uitbreiding wordt de ‘Zuidbaan’ genoemd. De percelen zijn in het bestemmingsplan “Buitengebied 2012” ook bestemd als “Sport” met de aanduiding “specifieke vorm van sport – golfbaan 2” en aan de zuidzijde is ook de aanduiding “geluidwal” opgenomen.
De golfclub heeft in het verleden opdracht gegeven aan een grondbedrijf om een 1.160 meter lange geluidwal aan te leggen langs de [locatie] , inclusief een ophoging van ongeveer 150 meter breed. Bij deze ophoging heeft het grondbedrijf staalslakken op de percelen gestort. Staalslakken zijn een restproduct van de staalproductie en mogen onder voorwaarden worden toegepast als bouwstof. De staalslakken zijn echter onjuist toegepast en in aanraking gekomen met grondwater waardoor een verontreiniging van de bodem en het grondwater is ontstaan. Deze moet worden gesaneerd.
2. Omdat de uitbreiding van de golfbaan vanwege de saneringsopgave niet uitvoerbaar is gebleken, heeft de golfclub het voornemen om als alternatieve invulling van het gebied ter plaatse een zonnepark van ongeveer 37 hectare te realiseren. Op 4 oktober 2020 heeft vergunninghouder daarvoor een aanvraag ingediend.
Het zonnepark is in strijd is met de sportbestemming uit het bestemmingsplan. Het college heeft daarom niet alleen een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit “bouwen” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en “aanleggen van een werk” (artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo), maar ook voor de activiteit “afwijken van het bestemmingsplan” (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo).
Aan de omgevingsvergunning is de ruimtelijke onderbouwing “[naam]” van [naam] van 22 september 2022 ten grondslag gelegd en aan de omgevingsvergunning is een maximale instandhoudingstermijn van 25 jaar verbonden die ingaat twee jaar na de datum van het besluit.
Crisis- en herstelwet
3. Omdat het project ziet op de aanleg van een productie-installatie ten behoeve van hernieuwbare elektriciteit door zonne-energie, is de Crisis- en herstelwet van toepassing. [1]
Beoordeling door de rechtbank
Wat is het toetsingskader?
4. De beslissing om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met een bestemmingsplan, is een bevoegdheid van het college. Gelet op de aanhef van dit artikel mag het project niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
Verder geldt dat het college beleidsruimte heeft bij de beslissing of hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De bestuursrechter toetst of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
Uit artikel 2.27 van de Wabo in samenhang met artikel 6.5 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) volgt dat de gemeenteraad een verklaring van geen bedenkingen (VVGB) moet afgegeven voordat een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan, kan worden verleend. Op grond van artikel 6.5, derde lid, van het Bor kan de gemeenteraad categorieën van gevallen aanwijzen waarin een VVGB niet is vereist.
Verklaring van geen bedenkingen
5. [eiser] betoogt dat een VVGB van de gemeenteraad was vereist nu het project niet valt onder één van de uitzonderingen uit de lijst van de door de gemeenteraad bij besluit van 28 mei 2019 aangewezen categorieën van gevallen waarin een VVGB niet vereist is. Het raadsbesluit van 30 september 2020 waarin zonneparken worden toegevoegd aan de categorieën van gevallen waar een VVGB is vereist is volgens [eiser] niet op de juiste wijze bekendgemaakt en daardoor niet in werking getreden.
5.1.
In het raadsbesluit van 28 mei 2019 staat het volgende:
“A. De volgende categorieën van gevallen aan te wijzen waarin een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist:
(…)
7) Bouwwerken, geen gebouwen zijnde
Het bouwen of wijzigen van bouwwerken, geen gebouw zijnde, met uitzondering van windturbines en grondgebonden zonneparken.
(…).”
5.2.
In het raadsbesluit van 30 september 2020 staat het volgende:
“De raad van de gemeente West Betuwe;
gelezen het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 14 juli 2020, besluit:
1.het Beleidskader 'Grondgebonden Zon' vast te stellen;
2.het Beleidskader 'Zon als teeltondersteunende voorziening (TOV)' vast te stellen;
3.de projectprocedure te volgen als RO-procedure;
4.het besluit van de raad van 28 mei 2019 aan te passen, waarbij de in dit beleidskader bedoelde grondgebonden zonneparken worden toegevoegd aan de categorieën waarvoor een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist (= schrappen uit Besluit onder A 7);
5.medewerking te verlenen aan het verzoek van The Dutch om een zonnepark te realiseren mits de gemeenteraad akkoord is met het beleidskader;
6.medewerking te verlenen aan de 3 pilots zon als teeltondersteunende voorziening, mits de gemeenteraad akkoord is met het beleidskader.
Aldus besloten in de openbare vergadering van 30 september 2020, nummer 2020/017,
(…).
5.3.
De rechtbank stelt vast dat de gemeenteraad heeft beoogd om op 30 september 2020 zonneparken toe te voegen aan de lijst met projecten waarvoor een VVGB niet is vereist. Vast staat echter dat dit besluit niet in werking is getreden omdat het niet op de juiste wijze bekend is gemaakt. Daardoor is nog steeds het raadsbesluit van 28 mei 2019 van kracht. Het realiseren van een grondgebonden zonnepark valt niet onder de door de gemeenteraad op 28 mei 2019 aangewezen categorieën van gevallen waarvoor een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad niet is vereist. Dit betekent dat in dit geval een VVGB van de gemeenteraad was vereist. Nu deze niet is verleend is het bestreden besluit in strijd met artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht.
Het betoog van het college dat de gemeenteraad door de vaststelling van het beleidskader met het initiatief heeft ingestemd en daarmee een VVGB heeft verleend, onder verwijzing naar overweging 6.3 uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 23 maart 2022 [2] , volgt de rechtbank niet. Dit besluit tot vaststelling van het beleidskader dateert van 30 september 2020, dus van voor het indienen van de aanvraag op 4 oktober 2020. De gemeenteraad beschikte ten tijde van dit besluit ook niet over alle stukken, waaronder de door eisers ingediende zienswijzen, zodat dit besluit ook daarom niet als een VVGB kan worden aangemerkt. Dat er volgens het college redelijkerwijs geen twijfel over kon bestaan dat de gemeenteraad akkoord is met de verlening van de omgevingsvergunning, maakt ook niet dat een VVGB achterwege kon blijven.
De beroepsgrond slaagt.
Bodemverontreiniging en uitvoerbaarheid
6. [eiser] en [eiseres] betogen dat het realiseren van het zonnepark vanwege de bodemverontreiniging van de percelen niet uitvoerbaar is. Het is noodzakelijk om eerst een grootschalige sanering van het plangebied uit te voeren voordat het zonnepark kan worden gerealiseerd. Het college had op voorhand in redelijkheid moeten inzien dat vergunninghouder het zonnepark niet kan realiseren binnen de beoogde periode.
Volgens [eiser] is het onjuist dat de saneringsverplichting alleen geldt voor percelen 338 en 577 en wordt miskend dat het aanleggen van de ringsloot geen oplossing biedt voor het beperken en het verspreiden van verontreinigd grondwater. Dit blijkt niet uit rapporten. Het enige adequate saneringsscenario bestaat uit de volledige verwijdering van de staalslakken en het volledig saneren van de bodem en het grondwater, aldus [eiser] . Het is niet realistisch dat dit binnen 2 jaar, dus op 4 oktober 2024, gereed zal zijn. Bovendien geldt dat volgens de vergunningvoorschriften eerst bodemonderzoeken nodig zijn om de bodemkwaliteit van het gebied vast te stellen. Als daaruit blijkt dat de bodemkwaliteit is aangetast, moet deze hersteld worden voordat vergunninghouder mag aanvangen met de aanleg van het zonnepark. Het college had moeten inzien dat de benodigde bodemonderzoeken, het verwijderen van de staalslakken en de sanering van de bodem en het grondwater met zich brengt dat de realisering van het zonneparkproject op korte termijn niet uitvoerbaar is. Ook niet als wordt uitgegaan van het gekozen saneringsscenario.
[eiser] verwijst naar brieven van het college van 17 oktober 2022 en een presentatie van het college aan de gemeenteraad van 1 november 2022 waaruit blijkt dat de staalslakken nog steeds niet zijn ingepakt of afgedekt en dat de ringsloot niet volledig is gerealiseerd. Dit betekent dat de saneringsopgave mogelijk een stuk groter zal zijn dan waarvan het college tot op heden is uitgegaan. Uit deze stukken blijkt dat de staalslakken nog steeds in contact staan met de bodem waardoor het risico op verdere verspreiding van de verontreiniging en daarmee een tweede grondwaterverontreiniging groot blijft. Dat risico zal volgens [eiser] ook aanwezig blijven omdat het gekozen saneringsscenario toestaat dat de staalslakken op een groot aantal percelen aanwezig blijven en dat het daarom ook aannemelijk is dat de kosten van de sanering hoger uit zullen vallen dan waarvan is uitgegaan door vergunninghouder.
[eiser] geeft daarnaast aan dat uit de voorschrift met betrekking tot de bodemverontreiniging volgt dat het zonnepark niet mag worden aangelegd. Dit lijkt volgens [eiser] echter niet te zijn beoogd nu in de opvolgende voorschriften voor een systematiek wordt gekozen waardoor vergunninghouder mag bouwen op terreindelen die door de omgevingsdienst zijn vrijgegeven. Volgens deze systematiek is de omgevingsdienst bevoegd te bepalen of de bodemkwaliteit ter plaatse goed genoeg is voor de realiseren. Deze systematiek is niet in overeenstemming met de bevoegdheidsverdeling die volgt uit de Wabo, aldus [eiser] . De Wabo vereist namelijk dat de gemeenteraad – of het college in het geval van toepassing van artikel 6.5, derde lid, Wabo – beoordeelt of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening ten aanzien van de bodemkwaliteit en niet de omgevingsdienst, en dat de aanvaardbaarheid van de bodemkwaliteit plaatsvindt voordat het besluit wordt genomen en niet nadien.
Eisers betogen daarnaast dat voorschrift 3, tweede gedachtestreepje, rechtsonzeker en niet handhaafbaar is omdat daarin niet is aangegeven wie dit besluit dient te nemen en daar ook geen termijn aan is verbonden.
[eiser] geeft tot slot aan dat de exploitatie van het zonnepark pas mogelijk is na het bouwrijp maken van de gronden, het aanleggen van kabels en leidingen, het aanbrengen van een fundering en de bouw van de zonneweide met bijbehorende voorzieningen. Het is volgens [eiser] onduidelijk is of het is toegestaan om deze werkzaamheden uit te voeren tijdens de eerste twee jaar na het verlenen van de omgevingsvergunning. [eiser] geeft aan dat het voorschrift vergunninghouder verplicht om het plangebied na 25 jaar terug te brengen in de huidige staat waarin er sprake is van een bodemverontreiniging.
6.1.
In de omgevingsvergunning staat het volgende over de bodemsituatie:
“Een zonnepark is geen verblijfsruimte, dus in het kader van de Bouwverordening is geen bodemonderzoek nodig, behalve als er een vermoeden is van bodemverontreiniging. De bodemkwaliteit van het gehele terrein waar het Zonnepark op wordt aangelegd is negatief beïnvloed door de ligging van LD-staalslakken op grote delen van het terrein. Ofwel door de staalslakken zelf, ofwel door afwatering in watergangen en op de onbedekte bodem, vanaf de staalslakken. Voor het ongedaan maken van deze verontreinigingen is op 14 juli 2020 een Handhavingsovereenkomst afgesloten tussen de gemeente, de grondeigenaar en de vergunninghouder aanleg geluidswal/ golfbaan, waarin is vastgelegd dat op het hele terrein bodemonderzoek uitgevoerd wordt en waar nodig bodemsaneringsmaatregelen worden getroffen om de verontreinigingen ongedaan te maken.
Het plaatsen van zonnepanelen op terreindelen die nog niet onderzocht en gesaneerd zijn, belemmert het nakomen van de onderzoeks- en saneringsverplichtingen uit de Handhavingsovereenkomst. Om die reden is in paragraaf 4.2 van de ruimtelijke onderbouwing opgenomen dat het zonnepark pas wordt aangelegd, nadat de verplichtingen uit de Handhavingsovereenkomst zijn nagekomen.
Het is niet nodig om voorafgaand aan vergunningverlening alle terreindelen onderzocht en gesaneerd te hebben, omdat de aanleg van het zonnepark over enkele jaren wordt uitgesmeerd. Voor een groot deel van het terrein is inmiddels een onderzoeksvoorstel opgesteld. Nu bestaat de mogelijkheid dat de Handhavingsovereenkomst onverhoopt wordt ontbonden. Als dit gebeurt, voordat de verplichtingen ten aanzien van bodemonderzoek en (zo nodig)–sanering op de beoogde terreindelen voor het zonnepark zijn nagekomen, ontstaat er een probleem. Daarom moeten er, los van de Handhavingsovereenkomst, voorwaarden in de omgevingsvergunning worden opgenomen om te waarborgen dat het zonnepark niet wordt aangelegd, voordat de bodemkwaliteit ter plaatse is hersteld.”
6.2.
Het college heeft de volgende voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden.
Voorschrift 2:
“De vergunning zal gelden voor de duur van 25 jaar (exploitatieperiode) met ingang vanaf 2 jaar na de datum van dit besluit. Deze 2 jaar is nodig in verband met de voorbereidingstijd. Na deze 25 jaar, gerekend vanaf 2 jaar na de datum van dit besluit, dienen de bouwwerken te zijn verwijderd en dient het gebruik te zijn beëindigd. Ook moet de situatie van vóór de vergunning hersteld zijn voor het verstrijken van de instandhoudingstermijn.”
Voorschrift 3:
(…)
- Het zonnepark mag niet worden aangelegd op terreindelen, waarvan het vermoeden bestaat dat de bodemkwaliteit is aangetast. Het gehele terrein, waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft, is verdacht op het voorkomen van bodemverontreiniging als gevolg van de toepassing van LD-staalslakken.
- Het zonnepark mag ook niet worden aangelegd als ten behoeve van de (definitieve) beëindiging, beperking en voorkoming van (het risico op) bodem- en milieuaantasting vanwege de toepassing van LD-staalslakken en daarnaast in het belang van een goed woon- en leefklimaat, wordt besloten om in plaats van het zonnepark een andere invulling te geven aan de percelen waarop deze vergunning betrekking heeft.
- Voorafgaand aan de aanleg van het zonnepark moet de actuele bodemkwaliteit zijn vastgesteld door middel van een bodemonderzoek. De opzet van dit bodemonderzoek moet vooraf zijn goedgekeurd door de ODR [3] (namens de gemeente West Betuwe). De ODR beoordeelt namens de gemeente ook de rapportages van het uit te voeren bodemonderzoek.
- Indien uit het bodemonderzoek blijkt dat de bodemkwaliteit is aangetast, moet deze worden hersteld voorafgaand aan de aanleg van het zonnepark. Als criterium voor aantasting van de bodemkwaliteit gaat het bevoegd gezag uit van de signaalwaarden, zoals opgenomen in de op 14 juli 2020 afgesloten Handhavingsovereenkomst. Voor het herstel van de bodemkwaliteit dient vooraf een plan van aanpak ter goedkeuring te worden ingediend bij de ODR (namens de gemeente). Na uitvoering van de saneringsmaatregelen moet een evaluatieverslag ter goedkeuring worden ingediend bij de ODR (namens de gemeente).
- Plaatsing van zonnepanelen en andere technische voorzieningen is slechts toegestaan op delen van het perceel die door de ODR zijn vrijgegeven, omdat op die delen geen sprake meer is van de noodzaak tot saneren.
- Uiterlijk één maand voor de start van de aanleg van het zonnepark dient een schriftelijke melding van de aanvangsdatum van de aanlegwerkzaamheden gedaan te worden bij het college van burgemeester en wethouders van West Betuwe op de hierna, onder punt 8 beschreven wijze.”
Bodemonderzoek
6.3.
Vast staat dat voorafgaand aan het verlenen van de omgevingsvergunning geen bodemonderzoek is verricht. Dit kan, gelet op het bepaalde in artikel 2.1.5, derde lid, van de Bouwverordening, als reeds bruikbare recente onderzoeksresultaten beschikbaar zijn. Omdat de bodemverontreiniging bekend was, wat tussen partijen niet in geschil is, heeft het college in redelijkheid van een bodemonderzoek af kunnen zien.
Ook in het kader van het onderzoek naar de uitvoerbaarheid bestond naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding om vooraf een bodemonderzoek te verlangen, aangezien vast staat dat een bodemverontreiniging aanwezig is en dat sanering plaats moet vinden.
Het college heeft daarom in redelijkheid af kunnen zien van het (laten) verrichten van een bodemonderzoek voorafgaand aan verlening van de omgevingsvergunning.
De beroepsgrond slaagt niet.
6.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college gelet op de bodemverontreiniging en de saneringsopgave gelet op het bepaalde in artikel 2.4.2 van de Bouwverordening in redelijkheid voorschriften met betrekking tot de bodemsanering aan de omgevingsvergunning kunnen verbinden.
Op de zitting is vastgesteld dat partijen met elkaar eens zijn dat voorschrift 3, tweede gedachtestreepje, overbodig is en daarom kan worden geschrapt.
De beroepsgrond slaagt.
6.5.
De rechtbank is het daarnaast eens met [eiser] dat het college het bevoegd gezag is en niet de omgevingsdienst, zodat in de voorschriften ten onrechte wordt gerefereerd aan de omgevingsdienst in plaats van het college.
De beroepsgrond slaagt.
Uitvoerbaarheid
6.6.
Zoals de Afdeling in de uitspraak van 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4068) heeft overwogen is de aanwezigheid van verontreinigingen in de bodem, de noodzaak van sanering van verontreinigde locaties en de wijze waarop deze saneringen moeten worden uitgevoerd, geregeld in afzonderlijke wetgeving met eigen procedures, die in deze procedure niet ter beoordeling staan.
De rechtbank laat wat eisers hebben aangevoerd over de wijze en de voortgang van de sanering en de handhavingsovereenkomst daarom buiten beschouwing. Dit kan in deze procedure niet aan bod komen. Omdat de handhavingsovereenkomst niet aan bod kan komen is het voor de rechtbank ook niet nodig om hierover te beschikken, zoals [eiseres] heeft verzocht.
6.7.
Het voorgaande doet er niet aan af dat het college geen omgevingsvergunning kan verlenen als hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de aanwezige bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat.
6.8.
De rechtbank is van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bodemverontreiniging niet aan de uitvoerbaarheid in de weg staat. Ook als de sanering niet binnen twee jaar gereed zal zijn, dan betekent dat niet dat het zonnepark niet uitvoerbaar is. Het college heeft aangegeven dat met de twee-jaarstermijn slechts is beoogd duidelijkheid te verschaffen over de berekening van de duur van de exploitatieperiode van het zonnepark. Dit is ingegeven vanuit de vraag die in de praktijk met regelmaat rijst, wanneer de vergunde exploitatieperiode precies aanvangt. De rechtbank is het met het college eens dat uit het voorschrift niet volgt dat binnen de betreffende periode van twee jaar het zonnepark gerealiseerd moet zijn of met die realisatie een aanvang moet zijn gemaakt. Als vergunninghouder later dan de genoemde twee jaar met de ontwikkeling van het zonnepark start, dan gaat dat af van de exploitatieperiode van 25 jaar. Dat is voor risico van vergunninghouder, zoals het college terecht heeft aangegeven. Door eisers is ook niet onderbouwd dat het zonnepark – ook als dit korter dan 25 jaar wordt geëxploiteerd – niet financieel uitvoerbaar is.
De beroepsgrond slaagt niet.
6.9.
De rechtbank acht het voorschrift voor wat betreft de instandhoudingtermijn en de voorbereidende werkzaamheden ook niet rechtsonzeker. Voorbereidende werkzaamheden kunnen op grond van de omgevingsvergunning worden uitgevoerd. Omdat de omgevingsvergunning is verleend voor de bouw van een zonnepark is het daarnaast evident dat het herstellen van de situatie van vóór de vergunning ziet op het verwijderen van het zonnepark, en niet op het opnieuw verontreinigen van de bodem na sanering zoals [eiser] heeft betoogd.
De beroepsgrond slaagt niet.
Voorschrift landschappelijke inpassing
7. Voorschrift 6 luidt als volgt:
“Ten behoeve van een goede landschappelijke inpassing van het project is de initiatiefnemer verplicht om binnen het plangebied de beplanting, de bloemrijke graslanden en de natuurvriendelijke oevers te realiseren en in stand te houden. Hiervoor maakt het “landschappelijk inpassingsplan [naam]” d.d. 21-05-2021, als bijlage onderdeel uit van deze omgevingsvergunning. Een definitief uitgewerkt landschappelijk inpassingsplan (gemaatvoerd, op schaal en met legenda) dient minimaal 3 weken voor de uitvoering ter goedkeuring te worden ingediend bij de ODR. De goedgekeurde landschappelijke inpassing dient te zijn gerealiseerd vóór ingebruikname van (delen) van het zonnepark.”
7.1.
[eiser] betoogt dat op grond van dit voorschrift de omgevingsdienst bevoegd is om de aanvaardbaarheid van een onderdeel van de ruimtelijke ordening te beoordelen, terwijl de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening toekomt aan de gemeenteraad of het college.
Volgens [eiser] is met dit voorschrift ook de landschappelijke inpassing van het zonnepark onvoldoende gewaarborgd nu zij het oordeel van de omgevingsdienst niet ter discussie kunnen stellen.
[eiseres] betoogt dat de landschappelijke inpassing moet worden gekoppeld aan de aanleg van de zonnepanelen en niet aan de ingebruikname.
7.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de termijn van inplant vóór ingebruikname van (delen) van het zonnepark niet snel genoeg is. [4]
De beroepsgrond slaagt niet.
7.3.
De rechtbank overweegt dat het voorschrift erop neer komt dat op een later moment de landschappelijke inpassing kan worden gewijzigd, zonder dat daar rechtsmiddelen tegen kunnen worden aangewend. Een dergelijk voorschrift acht de rechtbank in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Zoals de rechtbank hiervoor al heeft aangegeven is het college bevoegd gezag en niet de omgevingsdienst, zodat het voorschrift ook op dit punt gebrekkig is.
De beroepsgrond slaagt.
Daarnaast merkt de rechtbank op dat in het voorschrift wordt verwezen naar een ouder landschappelijk inpassingsplan, nu in het dossier een landschappelijk inpassingsplan is opgenomen van 22 september 2022.
Strijd met provinciale omgevingsvisie
8. [eiser] betoogt dat in het bestreden besluit onvoldoende rekening is gehouden met de provinciale omgevingsvisie “Gaaf Gelderland”. In deze omgevingsvisie is de projectlocatie op de kaart aangewezen als “Grote zonneparken niet mogelijk” en uit het besluit volgt niet waarom het college is afgeweken van dit provinciale beleidsuitgangspunt. De conclusie op pagina 9 van de ruimtelijke onderbouwing dat het project past in de provinciale omgevingsvisie is volgens [eiser] dus onjuist.
8.1.
In de ruimtelijke onderbouwing staat het volgende over de Provinciale Omgevingsvisie:
“De Provinciale Omgevingsvisie Gaaf Gelderland is in december 2018 vastgesteld. Energietransitie is daarin één van de ambities, waarbij gestreefd wordt naar een klimaatneutraal Gelderland in 2050.
“Windturbines, zonneparken, warmtecentrales, (mest)vergisters, waterkrachtcentrales moeten een plek krijgen in het Gelderse landschap, willen wij onze ambitie halen. In de bodem zoeken wij naar mogelijkheden voor het benutten van aardwarmte (geothermie). Dit raakt de leefomgeving van alle Gelderlanders en kan botsen met sterke Gelderse kwaliteiten – zoals de natuur, het rivierenlandschap met haar uiterwaarden, het zicht op ons mooie erfgoed. Tegelijkertijd ontbreekt het in de Gelderse steden vaak aan ruimte om duurzame alternatieven in te passen. We zien al veel, en steeds meer, energie-initiatieven van onderop komen: zonneakkers, windmolens. Deze initiatieven willen we verder ontwikkelen. Maar er is meer nodig: een gezamenlijke regionale aanpak. Samen met onze partners moeten we bepalen waar we de noodzakelijke extra meters kunnen maken en waar initiatieven zich niet en waar wel kunnen ontwikkelen en onder welke voorwaarden, bijvoorbeeld langs wegen of op vrijgekomen landbouwgronden. Niet zomaar en overal, maar met oog voor de kwaliteiten die Gelderland uniek maken.”
De ontwikkeling van het voornemen sluit aan bij de doelstelling en ambities uit de Omgevingsvisie van de Provincie Gelderland.”
8.2.
Het college moet bij de beoordeling of de ontwikkeling in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening rekening houden met provinciaal beleid. Voor zover het alleen om provinciaal beleid gaat, en niet om algemene regels uit een provinciale verordening, is het college daar echter niet aan gebonden. Het college kan gemotiveerd van het provinciale beleid afwijken.
8.3.
In de omgevingsvisie wordt aangegeven dat een zonnepark niet op elke plek kan. Dit is vormgegeven op de kaart bij de omgevingsvisie waarop gebieden zijn voorzien van de aanduiding “grote zonneparken niet mogelijk”. Dit zonnepark is een groot zonnepark én ligt in een gebied met deze aanduiding, wat maakt dat het in strijd is met provinciaal beleid. Dit heeft het college niet onderkend. Dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland geen zienswijze heeft ingediend en in de zienswijze over een eerder ontwerp-omgevingsvergunning voor het zonnepark niets heeft opgemerkt over de strijdigheid met de omgevingsvisie maakt dit niet anders.
Het had op de weg van het college gelegen om vanwege de strijdigheid van het plan met de provinciale omgevingsvisie nader te motiveren waarom het van dit provinciale beleid af wil wijken.
De beroepsgrond slaagt.
Strijd met provinciale omgevingsverordening
9. [eiser] betoogt dat in het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd dat wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 2.65a, eerste lid, van de omgevingsverordening Gelderland voor wat betreft de geschiktheid van de locatie, de behoefte aan het zonneparkproject en de consequenties voor het elektriciteitsnet. Ook is niet inzichtelijk gemaakt welke onderdelen van de landschappelijke inpassing tijdelijk zullen zijn en welke niet, wat in strijd is met artikel 2.65a, derde lid. Het college heeft niet toegelicht waarom het ruimtelijk aanvaardbaar is dat de nieuwe landschappelijke inpassing volledig wordt ontmanteld na afloop van de vergunde termijn.
9.1.
Artikel 2.65a (gebieden of locaties voor zonneparken) van de omgevingsverordening luidt als volgt:
1. Als een bestemmingsplan zonneparken in het buitengebied mogelijk maakt, wordt met het oog op het belang van zorgvuldig ruimtegebruik rekening gehouden met:
a. de bijdrage van zonne-energie aan de lokale energiebehoefte;
b. de mogelijkheden om binnen het stedelijk gebied en op daken van gebouwen in die behoefte te voorzien;
c. de gevolgen voor de ruimtelijke kwaliteit van gebieden of locaties waar zonneparken mogelijk zijn en de wijze waarop deze kwaliteit behouden of blijvend versterkt kan worden;
d. de samenhang met het omringende landschap;
e. de consequenties voor het elektriciteitsnet; en
f. het huidige grondgebruik.
2. Het bestemmingsplan verzekert een gebruikstermijn van maximaal 30 jaar en dat na beëindiging van het gebruik het zonnepark wordt verwijderd.
3. Het bestemmingsplan bepaalt in welke mate de bij aanleg en gebruik van een zonnepark gerealiseerde versterking van de ruimtelijke kwaliteit na verwijdering van het zonnepark in stand wordt gehouden.
Artikel 1.3 (reikwijdte begrip bestemmingsplan en toelichting bij een bestemmingsplan)
1. In deze verordening en de daarop rustende bepalingen wordt, tenzij anders is bepaald, onder bestemmingsplan mede verstaan:
a. (…)
b. (…)
c. (…)
d. omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, tenzij uit de betreffende bepaling uitdrukkelijk anders volgt;
e. (…)
f. (…)
9.2.
In paragraaf 3.2.2 van de ruimtelijke onderbouwing staat het volgende:
“(…)
De Omgevingsverordening 2022 bevat regels over ontwikkeling van zonneparken. De ontwikkeling sluit aan bij de eisen omtrent aandacht voor ruimtelijke kwaliteit, samenhang landschap. Tevens is het zonnepark inpasbaar in het elektriciteitsnet. De termijn van vergunningverlening (27 jaar) past binnen het kader van maximaal 30 jaar. Na afloop zal het zonnepark verwijderd worden. Tevens ligt het plangebied binnen de in de Omgevingsverordening opgenomen Nieuwe Hollandse Waterlinie. Kernkwaliteiten van deze Nieuwe Hollandse Waterlinie mogen niet aangetast worden door te realiseren ontwikkelingen. Het plangebied kenmerkt zich niet door cultuurhistorisch waardevolle aspecten zoals verdedigingswerken, schootsvelden etc. die samenhangen met het negentiende en twintigste-eeuwse hydrologische en militaire verdedigingssysteem. Wel kent het gebied een zekere mate van openheid als ook een groen en overwegend rustig karakter. Met de voorgestelde landschappelijke inpassing worden deze kenmerken behouden. In paragraaf 4.1, in de bijgevoegde landschappelijke inpassing en de bijlagen omtrent cultuurhistorie is de inpassing in de Nieuwe Hollandse Waterlinie nader onderbouwd.
De ontwikkeling van het zonnepark is niet in strijd met de Omgevingsverordening Gelderland en sluit aan bij de duurzaamheidsopgave die de provincie heeft.”
9.3.
De rechtbank overweegt dat op de geschiktheid van de locatie elders in de ruimtelijke onderbouwing wordt ingegaan. Het is niet nodig om dit aspect dan nogmaals op te nemen onder het kopje “omgevingsverordening”. In de paragraaf wordt daarnaast aangegeven dat het zonnepark inpasbaar is in het elektriciteitsnet (onderdeel e), zodat deze voorwaarde ook is benoemd. Deze inpasbaarheid is door [eiser] niet betwist.
In de ruimtelijke onderbouwing wordt echter niet ingegaan op de andere voorwaarde die [eiser] benoemt, namelijk de behoefte (onderdeel a en b). Hoewel het voor de hand ligt dat er behoefte is aan duurzame energie, had het op de weg van het college gelegen om gelet op de provinciale omgevingsverordening hier in de ruimtelijke onderbouwing op dit punt een motivering over op te nemen. Daarnaast is ten onrechte niet ingegaan op de voorwaarde in lid 3. Het college dient op grond van dit lid nader te motiveren wat er moet gebeuren met de landschappelijke inpassing na de ontmanteling van het zonnepark.
De beroepsgrond slaagt.
Beleidskader grondgebonden zon West-Betuwe
10. [eiser] geeft aan dat in het Beleidskader de gronden zijn aangewezen als pauzegronden. Dit zijn gronden met een niet-agrarische bestemming waar de geplande ontwikkeling de komende 15 jaar niet tot realisatie komt. Volgens [eiser] lijkt het Beleidskader uit te gaan van de geschiktheid van de locatie, zolang de realisering van de op grond van het bestemmingsplan aangewezen bestemming niet mogelijk is. [eiser] betoogt dat na sanering van de gronden de bodemkwaliteit wel voldoende is voor de uitvoering van de sportbestemmingen. Het is daarom niet te verwachten dat de uitvoering van de sportbestemming pas over 15 jaar mogelijk zal zijn. Volgens [eiser] kan gelet hierop niet worden gevolgd waarom een omgevingsvergunning is verleend voor de duur van 25 jaar.
10.1.
Uit het beleidskader volgt niet dat een ontwikkeling die is voorzien op “pauzegronden” moet worden beëindigd zodra de ontwikkeling – in dit geval een golfbaan –kan worden gerealiseerd. Van strijdigheid met het beleidskader door het verlenen van een omgevingsvergunning voor de duur van 25 jaar is daarom geen sprake.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
11. De beroepen zijn gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
Omdat niet alle (motiverings)gebreken alsnog zijn hersteld ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat dit volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. De rechtbank volstaat daarom met een vernietiging van het besluit. Bij het nemen van een nieuw besluit dient het college de uitspraak van de rechtbank in acht te nemen. Wat [eiser] heeft aangevoerd over de belangenafweging laat de rechtbank buiten beschouwing, omdat het college in het nieuwe besluit een nieuwe belangenafweging dient te verrichten.
Proceskosten en griffierecht
12. Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. [eiser] krijgt ook een vergoeding van de proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van [eiseres] gegrond;
- verklaart het beroep van [eiser] , [eiser] en [eiser] gegrond;
- vernietigt het besluit van 4 oktober 2022;
- draagt het college op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan [eiseres] moet vergoeden
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan [eiser] , [eiser] en [eiser] moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan [eiser] , [eiser] en [eiser] .
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.