Uitspraak
202004542/1/R2.
Datum uitspraak: 23 maart 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, allen wonend te Someren,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank OostBrabant van 1 juli 2020 in zaak nr. 19/3198 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Someren.
Procesverloop
Bij besluit van 29 oktober 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan Nederland Opgewekt B.V., handelend onder de naam Zonneparken Someren B.V., voor de duur van 25 jaar voor het realiseren van een zonnepark op het perceel Heikantstraat 33a in Someren.
Bij uitspraak van 1 juli 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Zonneparken Someren heeft een schriftelijke reactie ingediend.
[appellant] en anderen en Zonneparken Someren hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 2 februari 2022, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant] en [gemachtigde A], bijgestaan door mr. J. Rutteman, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door ir. K.G.W. Staals en mr. A.A.M. Kuijken, zijn verschenen.
Verder is Zonneparken Someren, vertegenwoordigd door mr. J. van Vulpen, advocaat te Nijmegen, [gemachtigde B] en [gemachtigde C], op de zitting gehoord.
Overwegingen
Bijlage
De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bij deze uitspraak behorende bijlage.
Inleiding
1. De omgevingsvergunning heeft betrekking op de realisatie van een zonnepark met een oppervlakte van ongeveer 5,6 hectare, waarvan 2,3 hectare aan zonnepanelen, één inkoopstation en één trafohuisje, op voornamelijk landbouwgronden aan de Heikantstraat 33a in Someren. Het plangebied ligt in het buitengebied en betreft de percelen, kadastraal bekend als gemeente Someren, sectie S, nummers 2264, 2286, 2290 en 2292. De maximale instandhoudingstermijn van het zonnepark is 25 jaar. De hoogte van de zonnepanelen is maximaal 1,80 meter. Rondom het terrein wordt beplanting aangelegd en wordt een hekwerk geplaatst.
2. Op de locatie waar het zonnepark is voorzien, geldt het bestemmingsplan "Heikantstraat/Dellerweg/Ruiter 2010", vastgesteld door de raad op 8 juli 2011. Daarin heeft de locatie de bestemmingen "Agrarisch met waarden", "Groen" en "Natuur". Het project is in strijd met het bestemmingsplan, voor zover het betreft de gronden met de bestemmingen "Agrarisch met waarden" en "Groen". Op de gronden met de bestemming "Natuur" is geen bebouwing voorzien. Om het project mogelijk te maken, heeft het college een omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De omgevingsvergunning is verleend voor een periode van 25 jaar voor de activiteiten bouwen en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
De Crisis en herstelwet (hierna: de Chw) is van toepassing, omdat het project ziet op de aanleg van een productie-installatie voor hernieuwbare elektriciteit door zonne-energie.
3. [appellant] en anderen wonen in de omgeving van de locatie waar het zonnepark is voorzien. Zij kunnen zich niet verenigen met de omgevingsvergunning voor het realiseren van het zonnepark.
Nieuwe beroepsgronden
4. In artikel 1.6a van de Chw is bepaald dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd. Dit betekent dat alle beroepsgronden binnen de beroepstermijn in het beroepschrift dienen te worden opgenomen en dat na afloop van de beroepstermijn geen nieuwe gronden meer kunnen worden ingediend. In artikel 1.9a van de Chw is artikel 1.6a van overeenkomstige toepassing verklaard in hoger beroep.
Bij brief van 9 januari 2022 hebben [appellant] en anderen beroepsgronden aangevoerd over de publicatie van het bestreden besluit en de geluidbelasting vanwege het bouwverkeer. Deze beroepsgronden zijn niet in het beroepschrift naar voren gebracht. Gelet op artikel 1.6a van de Chw moeten deze beroepsgronden daarom buiten beschouwing worden gelaten.
Locatie zonnepanelen en beekdallandschap
5. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hun stelling, dat het zonnepark is voorzien in het beekdallandschap, feitelijk onjuist is. Volgens hen heeft de rechtbank miskend dat het zonnepark voor een deel is voorzien in het beekdallandschap. Zij voeren aan dat met het toestaan van het zonnepark in het beekdallandschap is gehandeld in strijd met het geldende gemeentelijke beleid, omdat niet is voldaan aan de daarin opgenomen voorwaarden voor zonneparken.
5.1. Het college heeft zich in de schriftelijke uiteenzetting op het standpunt gesteld dat het zonnepark alleen op een smalle strook in het beekdallandschap is voorzien. Op de zitting heeft het college toegelicht dat op die strook ongeveer tien tot vijftig zonnepanelen zijn beoogd. Volgens het college is op deze locatie het beekdallandschap niet meer als zodanig (feitelijk) herkenbaar. Bij onderzoek door een ecoloog in het landschap is namelijk geconstateerd dat de strook, waar de zonnepanelen zijn voorzien, niet de gebiedskenmerken heeft van een beekdallandschap. De bevindingen van dit onderzoek zijn niet schriftelijk vastgelegd in een verslag of een rapport. Het college heeft er verder op gewezen dat de betreffende gronden vroeger werden gebruikt voor glastuinbouw. De kassen zijn ongeveer tien jaar geleden verwijderd.
5.2. In december 2017 heeft de raad van de gemeente Someren het "Beleid zonneparken in het buitengebied 2017" (hierna: Beleid 2017) vastgesteld. In dit beleid wordt als uitgangspunt gehanteerd dat het realiseren van zonnevelden in beekdalen niet wordt toegestaan vanwege het gevaar dat landschapswaarden onherstelbaar worden aangetast en vanwege de kwetsbaarheid van het landschap.
In de "Evaluatie beleid zonneparken en windmolens 2018" (hierna: Evaluatie beleid 2018), door de raad vastgesteld op 18 september 2018, wordt dit uitgangspunt nog steeds onderschreven. Maar daaraan is toegevoegd (paragraaf 3.1.3) dat beekdalen, die weinig waarde vertegenwoordigen, wel kunnen worden aangemerkt als zoekgebied voor zonneparken. De gronden in de zone langs de Kanaaldijk kunnen volgens de raad als zoekgebied worden aangeduid. Daartoe moet een inventarisatie plaatsvinden om de feitelijk aanwezige natuur- en landschapswaarden in beeld te brengen. Als uit de inventarisatie naar voren komt dat er feitelijk geen waarden aanwezig zijn of dat de wel aanwezige waarden niet worden aangetast door het plaatsen van zonnepanelen, dan, zo staat in paragraaf 3.1.3, kunnen de betreffende gronden worden toegevoegd aan het zoekgebied. De overige beekdalen binnen het grondgebied van de gemeente worden vooralsnog niet aan het zoekgebied toegevoegd.
5.3. De Afdeling stelt vast dat de strook in het beekdallandschap, waar een deel van het zonnepark is voorzien, niet behoort tot het bestaande zoekgebied voor zonneparken. De strook is ook niet na de inventarisatie in 2018 alsnog aangewezen als en toegevoegd aan het zoekgebied voor zonneparken. Weliswaar is volgens het college door een ecoloog geconstateerd dat de betreffende strook niet de gebiedskenmerken heeft van een beekdallandschap, maar, zoals het college op de zitting heeft toegelicht, daarvan is geen verslag of rapport opgesteld dat ten grondslag is gelegd aan het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning.
Gelet op deze omstandigheden overweegt de Afdeling dat bij de omgevingsvergunning onvoldoende inzichtelijk is gemaakt dat in de strook in het beekdallandschap, waar een deel van het zonnepark is voorzien, feitelijk geen landschapswaarden aanwezig zijn of dat de wel aanwezige waarden niet worden aangetast door het plaatsen van zonnepanelen. Door bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning toch te voorzien in zonnepanelen in de strook in het beekdallandschap, zonder de betreffende strook aan te wijzen als zoekgebied, is gehandeld in afwijking van het hiervoor geldende beleid, opgenomen in het Beleid 2017 en in de Evaluatie beleid 2018. De rechtbank is hieraan voorbijgegaan.
Het betoog slaagt.
Verklaring van geen bedenkingen en omgevingsdialoog
6. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte heeft verleend zonder dat de raad daarvoor een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven. Ook is volgens hen ten onrechte niet voldaan aan de in 2020 vastgestelde voorwaarden voor de omgevingsdialoog.
6.1. Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo luidt:
"In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. […] Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist."
Artikel 6.5 van het Bor luidt:
"1. Voor zover een aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, wordt de omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet wordt afgeweken van het bestemmingsplan of de beheersverordening, niet verleend dan nadat de gemeenteraad van de gemeente waar het project geheel of in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft […];
2. […];
3. De gemeenteraad kan categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist.
[…]."
6.2. In de Evaluatie beleid 2018 staat in paragraaf 3.1.5 over het voorleggen van initiatieven aan de raad het volgende:
"Uitgangspunten:
De maximale oppervlakte van een zonnepark bedraagt 10 ha. Initiatieven die binnen deze oppervlakte vallen, kunnen worden afgedaan door het college van B&W met inachtneming van de in het beleid gestelde voorwaarden.
Initiatieven die deze maat te boven gaan, worden voorgelegd aan de raad."
6.3. Bij het besluit van 29 oktober 2019 is de omgevingsvergunning verleend zonder dat de raad een verklaring van geen bedenkingen voor het project heeft verleend.
De Afdeling overweegt dat uit de Evaluatie beleid 2018 volgt dat initiatieven voor zonneparken kleiner dan 10 ha zelfstandig door het college kunnen worden afgedaan. Ook volgt daaruit dat daarbij de in het beleid gestelde voorwaarden in acht moeten worden genomen. Onder 5.3 van deze uitspraak is overwogen dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning, door te voorzien in zonnepanelen in de strook in het beekdallandschap, zonder de betreffende strook aan te wijzen als zoekgebied, is genomen in afwijking van de Evaluatie beleid 2018. Omdat het besluit in zoverre niet is genomen met inachtneming van de in het beleid gestelde voorwaarden, was een verklaring van geen bedenkingen van de raad nodig. Het college heeft het besluit ten onrechte niet voorgelegd aan de raad. De rechtbank is hieraan voorbijgegaan.
Het betoog slaagt.
6.4. Over het betoog dat ten onrechte niet is voldaan aan de in 2020 vastgestelde voorwaarden voor de omgevingsdialoog, overweegt de Afdeling dat zij het oordeel van de rechtbank onder 6 van de aangevallen uitspraak onderschrijft. In aanvulling daarop overweegt de Afdeling als volgt. De omgevingsvergunning is verleend bij besluit van 29 oktober 2019. Op de beoordeling van de aanvraag waren het Beleid 2017 en de Evaluatie beleid 2018 van toepassing. Daarin waren geen voorwaarden opgenomen voor het voeren van een omgevingsdialoog. De Afdeling ziet in dit gemeentelijke beleid dan ook niet een harde randvoorwaarde neergelegd, waaraan de consequentie is verbonden dat een omgevingsvergunning voor een zonnepark niet mag worden verleend als draagvlak of een vorm van participatie ontbreekt.
Pas in de "Evaluatie beleid zonneparken en windmolens 2020", vastgesteld op 7 juli 2020, is het voeren van een omgevingsdialoog opgenomen als onderdeel van de handelwijze bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning.
Reeds hierom heeft het college geen aanleiding hoeven zien om de door [appellant] en anderen bedoelde voorwaarden voor de omgevingsdialoog bij de aanvraag voor het zonnepark te betrekken.
Het betoog slaagt niet.
Zonnepanelen op daken
7. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college er in strijd met het beleid ten onrechte niet voor heeft gekozen om alleen zonnepanelen op daken te vergunnen.
7.1. Het college heeft in dit verband verwezen naar het gemeentelijk beleid voor zonnepanelen, als opgenomen in het Beleid 2017. Daarin is als uitgangspunt opgenomen dat daken primair zijn aangewezen om zonnepanelen te plaatsen. Het college wijst er echter op dat daarbij ook wordt vermeld dat met het alleen plaatsen van zonnepanelen op daken het door de gemeente gestelde duurzaamheidsdoel, te weten een volledig energieneutrale gemeente zijn in 2050, niet zal worden behaald. Er zullen volgens het beleid dus ook andere mogelijkheden, zoals zonneparken, moeten worden bezien.
In opdracht van de provincie Noord-Brabant is de energiebehoefte van de gemeente Someren onderzocht. Het Beleid 2017 vermeldt dat voor de gemeente Someren geldt dat in 2050 de energiebehoefte 604 TJ zal bedragen. Als in de gemeente het totale effectief beschikbare dakoppervlak wordt voorzien van zonnepanelen, wordt maar 122 TJ elektriciteit opgewekt. Daarom is in de gemeente Someren, net als in andere gemeenten in de provincie, besloten om gefaseerd medewerking te verlenen aan het plaatsen van zonnepanelen in veldopstelling. In dat verband is de Evaluatie beleid 2018 opgesteld. Onderdeel van dat gemeentelijke beleid is dat er eerst gedurende twee jaren (2018-2020) een oppervlakte van 50 ha beschikbaar wordt gesteld voor de ontwikkeling van zonneparken. Dit zonnepark maakt deel uit van deze eerste fase.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling met de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het college, door er bij het verlenen van de gevraagde vergunning niet voor te kiezen om alleen zonnepanelen op daken te vergunnen, heeft gehandeld in strijd met het beleid.
Het betoog slaagt niet.
Hoofdstukken 4 en 5 van het Beleid 2017
8. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de hoofdstukken 4 en 5 van het Beleid 2017 niet-transparant en niet-onderbouwd zijn. Zij stellen dat het college deze hoofdstukken daarom ten onrechte als gemeentelijke visie, als bedoeld in artikel 7.20, derde lid, onder a en b, van de Verordening ruimte Noord-Brabant, heeft toegepast bij de voorbereiding van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning voor het toestaan van het zonnepark in het buitengebied.
8.1. De beoogde locatie is aangeduid als gemengd landelijk gebied.
In artikel 7.20 van de Verordening, zoals deze luidde ten tijde van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning, staat:
"1. In afwijking van artikel 3.1, tweede lid onder a (verbod op nieuw vestiging) is in gemengd landelijk gebied nieuw vestiging mogelijk van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen.
2. In afwijking van artikel 7.10, eerste lid, onder a, is in gemengd landelijk gebied vestiging van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen mogelijk met een grotere omvang dan 5.000 m².
3. Er kan uitsluitend toepassing gegeven worden aan het eerste en tweede lid met een omgevingsvergunning waarbij door toepassing te geven aan artikel 2.12. eerste lid, onderdeel a, onder 2e of 3e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt afgeweken van een bestemmingsplan, mits aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a. uit een gemeentelijke visie blijkt dat de aanwijzing van een projectlocatie nodig is om te kunnen voldoen aan de doelstellingen voor het opwekken van duurzame energie;
b. in deze visie is afgewogen welke locaties binnen de gemeente geschikt zijn gelet op aspecten van zorgvuldig ruimtegebruik en ruimtelijke kwaliteit; (..)"
8.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omgevingsvergunning niet is verleend in strijd met artikel 7.20, derde lid, aanhef en onder a en b, van de Verordening, omdat in de hoofdstukken 4 en 5 van het Beleid 2017 voldoende is ingegaan op de in die bepalingen bedoelde aspecten.
In hoofdstuk 4 ‘Onderbouwing energiebehoefte’ is ingegaan op de toenemende energiebehoefte op langere termijn en de invulling daarvan. In de afweging hiervoor zijn de relevante overwegingen benoemd op grond waarvan het ontwikkelen van zonneparken in het buitengebied wordt toegestaan. Zo is onder meer in de afweging meegenomen dat er een concrete en aantoonbare behoefte bestaat aan het opwekken van duurzame zonne-energie. Ook is overwogen dat er een urgentie is om versneld de achterstand in de energietransitie ten opzichte van andere Europese landen in te halen en dat zonne-energie - naast wind, biomassa, waterkracht en aardwarmte - een onmisbare schakel in de energietransitie is. Daarnaast is meegenomen dat zonne-energie van belang is voor het behalen van de van hogerhand afgesproken klimaatdoelstellingen en ook voor het behalen van de eigen ambitie om in 2050 energieneutraal te zijn. Verder is in de afweging van belang geacht dat voor zonneparken een relatief gering ruimtebeslag nodig is - in verhouding tot de oppervlakte van de gemeente - om substantiële stappen te kunnen zetten en dat de impact van een zonnepark op de omgeving geringer is dan een windpark. Tot slot is betrokken dat een zonnepark een omkeerbaar en flexibel karakter heeft, omdat de grond na 25 jaar moet worden teruggebracht naar de oorspronkelijke staat, waar mogelijk met verbeteringen.
In hoofdstuk 5 ‘Afweging locaties’ is een technische afweging opgenomen. Daarbij is ingegaan op de technische aspecten, waarmee rekening moet worden gehouden bij het bepalen of een locatie geschikt is. Daartoe worden gerekend de nabijheid van nationale infrastructuur of de aanwezigheid van grote afnemers of locaties die al zijn voorzien van een voldoende zware aansluiting. Daarnaast is in hoofdstuk 5, wat betreft de locatiegeschiktheid, ook een ruimtelijke afweging opgenomen. Bij deze afweging zijn de landschappelijke inpassing van een zonnepark en het bevorderen van de biodiversiteit van belang geacht.
Het betoog slaagt niet.
Meervoudig ruimtegebruik
9. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat met het inzaaien van een schaduwminnend kruidenmengsel onder de zonnepanelen niet wordt voldaan aan het criterium van meervoudig ruimtegebruik, als bedoeld in artikel 7.20, vierde lid, aanhef en onder a, van de Verordening. Zij stellen hiertoe dat er feitelijk niets kan groeien onder zonnepanelen. Het inzaaien van een schaduwminnend kruidenmengsel onder de zonnepanelen draagt daarom niet bij aan de biodiversiteit. In de verleende omgevingsvergunning is ten onrechte niet geborgd dat de biodiversiteit in stand wordt gehouden. Ook is niet onderbouwd dat het zonnepark geen negatief effect op de biodiversiteit heeft.
9.1. In artikel 7.20, derde lid, van de Verordening zijn voorwaarden opgenomen, waaraan moet worden voldaan bij het in gemengd landelijk gebied vestigen van zonneparken. Eén van de voorwaarden is dat de ontwikkeling een maatschappelijke meerwaarde geeft.
Het vierde lid noemt de mate van meervoudig ruimtegebruik als één van de criteria van waaruit de maatschappelijke meerwaarde moet worden onderbouwd.
In het Beleid 2017, paragraaf 2.1.6, is ingegaan op de maatschappelijk meerwaarde van een zonnepark. Vermeld wordt wat onder meervoudig ruimtegebruik kan worden verstaan. Als voorbeelden worden genoemd recreatie, begrazing door schapen, het creëren van biodiversiteit en waterberging.
9.2. Het college stelt zich op het standpunt dat in dit geval aan de voorwaarde van meervoudig ruimtegebruik is voldaan. Er is gekozen voor het creëren van biodiversiteit. Deze vorm van meervoudig ruimtegebruik is wenselijk geacht, omdat de locatie van het zonnepark in de omgeving ligt van het natuurlijke beekdallandschap van de kleine Aa.
In het zienswijzenverslag staat, onder verwijzing naar verschillende onderzoeken uit 2019 (van Wageningen University&Research en van Naturalis en Shell), dat zonneparken een belangrijke meerwaarde kunnen vormen voor biodiversiteit, mits goed beheerd. Het college heeft op de zitting toegelicht dat uit deze onderzoeken volgt dat het inzaaien van schaduwminnend gras onder zonnepanelen al eerder succesvol is toegepast. In dit verband zijn het Inrichtings- en beheerplan van 26 augustus 2019, bijlage 2, en de notitie "Conditie grond zonneparken" van 30 september 2019 als bijlage 3 bij de ruimtelijke onderbouwing opgenomen. De notitie vermeldt dat er, om de groei van vegetatie onder de zonnepanelen te bespoedigen, een speciaal mengsel van inheemse soorten is samengesteld, dat schaduwminnend is. Verder wordt de ruimte tussen de zonnepanelen ingezaaid met een gras-kruidenrijk mengsel. Ook worden rondom het veld met zonnepanelen landschapselementen ingericht, die een positief effect laten zien op de biodiversiteit. Over het beheer staat in het Inrichtings- en beheerplan, opgenomen als bijlage 8 bij de omgevingsvergunning, dat er om de biodiversiteit in het plangebied te versterken een toezichthouder voor de groenvoorzieningen is aangewezen, die als dat nodig is, hulp kan inschakelen om onderhoud te plegen.
Gelet op het vorenstaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met het creëren van biodiversiteit wordt voldaan aan de voorwaarde van meervoudig gebruik. De Afdeling stelt verder vast dat bij de verleende omgevingsvergunning voldoende is geregeld dat en op welke wijze de biodiversiteit in stand wordt gehouden. [appellant] en anderen worden ook niet gevolgd in hun betoog dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning niet heeft onderbouwd dat het zonnepark geen negatief effect op de biodiversiteit ter plaatse heeft.
De betogen slagen niet.
Alternatieve locaties
10. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen alternatieve locaties voor het zonnepark heeft bezien.
10.1. De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheid van het college. Daarbij geldt dat ingevolge artikel 2.12 van de Wabo de omgevingsvergunning alleen kan worden verleend, als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.
Het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend, inclusief de daarin opgenomen locatie. Dat betekent onder meer dat, als het project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen dan tot weigering van de vergunning kan leiden, als op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden behaald met aanmerkelijk minder bezwaren. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7253 en van 23 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3112.
10.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omstandigheid dat op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden behaald met aanmerkelijk minder bezwaren, zich in dit geval niet voordoet.
Het is niet aan het college om locaties aan te dragen bij een aanvraag om het verlenen van een omgevingsvergunning voor een zonnepark. Het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend, inclusief de daarin opgenomen locatie. Het college heeft de ingediende aanvraag beoordeeld en de locatiekeuze in overeenstemming met de technische en ruimtelijke voorwaarden geacht. Niet is gebleken dat het aan het college op voorhand al duidelijk was dat er sprake is van alternatieve locaties, waar met aanmerkelijk minder bezwaren een zonnepark kan worden gerealiseerd met een gelijkwaardig resultaat, die het college ten onrechte niet bij de beoordeling van de aanvraag heeft betrokken.
Het betoog slaagt niet.
Financiële participatie door omwonenden
11. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat zij door het college zijn misleid op het punt van financiële participatie door omwonenden. Ten onrechte is geen invulling gegeven aan wat daarover in het geldende beleid en in de ruimtelijke onderbouwing is opgenomen.
11.1. In het Beleid 2017, hoofdstuk 6 "Maatschappelijke meerwaarde", staat dat een belangrijk onderdeel van de maatschappelijke meerwaarde is het inzetten van lokale energiecoöperaties, bedrijven en/of burgers. Een lokale energiecoöperatie (en daarmee lokale burgers en bedrijven) kan participeren in een zonnepark. De opgewekte energie kan dan worden aangewend om in de energiebehoefte van de participanten te voorzien. Ook kunnen lokale bedrijven worden ingezet om het zonnepark te bouwen en kunnen burgers als vrijwilligers worden ingezet voor bijvoorbeeld het beheer van het zonnepark.
In de Evaluatie beleid 2018 staat over participatie van inwoners dat deze van belang is bij de invulling van de maatschappelijke meerwaarde.
11.2. In de ruimtelijke onderbouwing, paragraaf 2.2.5, is ingegaan op lokale participatie. Daarin staat dat Zonneparken Someren ten behoeve van het draagvlak en betrokkenheid streeft naar lokale participatie. Zonneparken Someren zet zich in voor lokale participatie en stelt 50% van de aandelen beschikbaar voor een lokale energiecoöperatie. Door middel van deze energiecoöperatie wordt lokale zeggenschap geborgd doordat deze aandeelhouder wordt van de project B.V. De ruimtelijke onderbouwing vermeldt dat er ook overleg is geweest met de lokale energiecoöperatie Zummerepower om deel te nemen aan het zonnepark.
In het zienswijzenverslag staat dat de deelname van Zummerepower onder andere afhankelijk is van de bereidheid van omwonenden en de inwoners van Someren om aandelencertificaten te kopen. Zummerepower stelt 50% van de aandelen beschikbaar aan lokale bewoners en bedrijven. De houders van deze aandelencertificaten kunnen voordelig stroom betrekken uit het zonnepark, zo staat in de ruimtelijke onderbouwing.
11.3. De Afdeling overweegt dat uit de ruimtelijke onderbouwing volgt dat voor de financiële participatie alleen een inspanningsverplichting is opgenomen. Van Zonneparken Someren wordt verlangd dat zij streeft naar lokale participatie en dat zij zich inzet voor lokale participatie.
Gebleken is dat Zonneparken Someren daar ook uitvoering aan heeft gegeven. Er heeft overleg plaats gevonden met de lokale energiecoöperatie Zummerepower om deel te nemen aan het zonnepark. Het college heeft aangegeven dat de werving van investeerders/lokale participanten voor Zummerepower moeizaam verliep. Uiteindelijk is ervoor gekozen om geen aandelencertificaten uit te geven. Hierbij is van belang geacht dat Zonneparken Someren geen participatie wil aanbieden, waarbij deelnemers een financieel risico lopen. In plaats daarvan is gekozen voor lokale participatie door middel van crowdfunding. Op deze wijze kunnen inwoners van Someren alsnog financieel participeren. Zonneparken Someren heeft aangegeven dat voor crowdfunding is gekozen vanwege de mogelijkheden van financieel profijt en een lager financieel risico.
Gelet op deze gang van zaken heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat Zonneparken Someren, wat betreft de financiële participatie, invulling heeft gegeven aan het hiervoor geldende beleid. Niet is gebleken dat [appellant] en anderen op dit punt zijn misleid. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college, in wat [appellant] en anderen over financiële participatie hebben aangevoerd in relatie tot het hiervoor geldende beleid en de ruimtelijke onderbouwing, geen aanleiding hoefde te zien om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
Het betoog slaagt niet.
Geluid
12. [appellant] en anderen vrezen voor geluidoverlast bij hun woningen vanwege de transformatoren en omvormers op het zonnepark. Zij betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, omdat nadere geluidsberekeningen ontbreken, het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat zich geen onaanvaardbare geluidbelasting zal voordoen.
12.1. Het college stelt zich op het standpunt dat zonneparken niet tot geluidhinder leiden. Ook leiden zonneparken volgens het college niet tot hinder, wat betreft geur, stof en gevaar. Het college wijst erop dat daarom in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 2009 (hierna: de VNG-brochure) ook geen richtafstanden voor zonneparken zijn opgenomen.
12.2. Uit de ruimtelijke onderbouwing bij de omgevingsvergunning volgt dat het college voor het bepalen van de richtafstand tussen geluidgevoelige functies, waaronder woningen, en de installaties op het zonnepark, waaronder het transformatorstation en de omvormers, aansluiting heeft gezocht bij de VNG-brochure. De gezamenlijke installatie voor het zonnepark, bestaande uit zonnepanelen, de transformator en omvormers, brengt volgens de ruimtelijke onderbouwing een piekvermogen van 1,75 MVA met zich. Gelet hierop heeft het college aangesloten bij de activiteit "elektriciteitsdistributiebedrijven met transformatorvermogen tot 10 MVA". De Afdeling stelt vast dat voor deze activiteit voor het aspect geluid in de VNG-brochure een richtafstand van minimaal 30 m wordt aanbevolen. Omdat het transformatorstation en de omvormers zijn gesitueerd op een grotere afstand dan 30 m, namelijk op meer dan 75 meter tot de woonpercelen van appellanten, wordt in de ruimtelijke onderbouwing geconcludeerd dat het aspect geluid geen belemmering vormt voor de ontwikkeling. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, wat betreft geluid, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd is. Hierbij heeft het college ook van belang geacht dat het als gevolg van het zonnepark verwachte piekvermogen van 1,75 MVA ver onder het transformatorvermogen van 10 MVA, als vermeld in de VNG-brochure, ligt.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college hierin geen aanknopingspunten hoefde te zien voor een verdergaand onderzoek naar de door [appellant] en anderen gestelde geluidhinder.
Het betoog slaagt niet.
Herstel in de oude staat
13. [appellant] en anderen vrezen dat het perceel na 25 jaar niet in de oude staat zal worden teruggebracht. Zij betogen in dit verband dat in de begroting onvoldoende inzichtelijk is gemaakt welke kosten precies zijn begroot. Zo is onduidelijk hoeveel is begroot voor de herstelwerkzaamheden voor de bodem. [appellant] en anderen betogen dat het college daarom ten onrechte heeft nagelaten om de kostenraming te controleren of door de vergunninghouder te laten onderbouwen.
13.1. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank onder 46 tot en met 48 van de aangevallen uitspraak. In aanvulling daarop overweegt de Afdeling als volgt.
Het college heeft aan de verleende omgevingsvergunning onder meer de volgende voorwaarden verbonden:
-De toestemming voor zonnepark geldt voor de periode van maximaal 25 jaar.
-Na afloop wordt het terrein weer in zijn oorspronkelijke staat gebracht: de landschappelijke inpassing en de ecologische inrichting dient echter in stand gehouden te blijven.
-De vergunninghouder dient uiterlijk op de dag dat de in kennisstelling voor aanvang van de werkzaamheden is gedaan, een bankgarantie bij de gemeente aan te leveren ten behoeve van de financiële garantstelling voor het ontmantelen van het zonnepark, zoals opgenomen in het exploitatieoverzicht in bijlage 7 van de vergunning.
De vergunninghouder kan de bankgarantie, als hiervoor bedoeld, op elk gewenst moment vervangen door een eerste recht van hypotheek ten behoeve van de gemeente op het onbezwaarde eigendom van de percelen kadastraal bekend gemeente Someren, sectie S, nummers 2264, 2286, 2290 en 2292.
Tevens kan de vergunninghouder de bankgarantie op elk gewenst moment vervangen door een derdengeldenrekening, waarop het benodigde bedrag voor het ontmantelen van het zonnepark wordt gestort.
-Vergunninghouder dient uiterlijk op de dag dat de in kennisstelling voor aanvang van de werkzaamheden is gedaan, een rapport aan te leveren waarin de oorspronkelijk staat van het perceel is vastgelegd conform een zogenoemde nulmeting.
Daarnaast vermeldt het zienswijzenverslag, dat deel uitmaakt van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning, dat voor de ontmanteling van het zonnepark, waaronder ook is begrepen het herstel van de bodem, een bedrag van € 27.000,00 is gereserveerd. Dit bedrag is per kostenpost nader gespecificeerd. De kosten zijn ook geïndexeerd.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht geconcludeerd dat het college zich, mede gelet op de vergunningvoorschriften, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ontmanteling en het herstel in de oude staat, ook wat betreft de bodem, voldoende financieel zijn geborgd. Niet aannemelijk is geworden dat in de exploitatiebegroting hiervoor een te gering bedrag is gereserveerd of dat de bankgarantie niet toereikend is. Hierbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat het college en Zonneparken Someren er tijdens de zitting op hebben gewezen dat de gronden in eigendom zijn van Zonneparken Someren en dat dit bedrijf ook financieel in staat is om de kosten voor de ontmanteling van het zonnepark te dragen. Verder hebben zij gewezen op de recyclingwaarde van de zonnepanelen. Ook na gebruik gedurende 25 jaar hebben de zonnepanelen een restwaarde, die voldoende is om te kunnen worden ingezet voor het verwijderen daarvan. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte heeft nagelaten om de kostenraming te controleren of door de vergunninghouder te laten onderbouwen.
Het betoog slaagt niet.
Onderhoud hakhoutsingel
14. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het onderhoud van de hakhoutsingel mogelijk is en voldoende is geborgd.
14.1. De vergunning is verleend onder de voorwaarde dat het perceel moet worden voorzien van een landschappelijke inpassing, zoals is opgenomen in bijlage 8 "Inrichtingsplan Heikantstraat". Die moet worden aangelegd binnen zes maanden na het plaatsen van de zonnepanelen. In het inrichtingsplan staat dat de bestaande hakhoutsingels regelmatig gefaseerd terug worden gesnoeid tot op de hakhoutstoof. Daarmee wordt doorkijk op de lange duur voorkomen. Uit de verklaring van Topboomzorg volgt dat het ook feitelijk mogelijk is om de hakhoutsingels terug te snoeien in overeenstemming met het inrichtingsplan.
Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hiermee het onderhoud van de hakhoutsingels voldoende is geborgd bij de verleende omgevingsvergunning. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat, als de vergunninghouder Zonneparken Someren zich niet aan deze voorwaarde houdt, daartegen handhavend kan worden opgetreden.
Het betoog slaagt niet.
Zicht op zonnepark
15. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat bij de verleende omgevingsvergunning de aanplant van heesters en hedera om het zonnepark aan het zicht te onttrekken voldoende is geborgd.
15.1. Bij de verleende omgevingsvergunning is verwezen naar het verslag van de op 15 oktober 2019 gehouden informatieavond en de situatietekening "Inrichtingsplan Heikantstraat", die als bijlage 10 en bijlage 11 bij de omgevingsvergunning zijn opgenomen. Daarin zijn onder meer maatregelen beschreven om het zicht op het zonnepark te beperken. Vermeld wordt dat er wintergroene heesters in twee rijen tegen de hakhoutsingel worden geplant. Dat gebeurt zo, dat zij ‘om en om’ komen te staan. De hoogte van deze nieuwe aanplant is tussen de 1,25 meter en 1,50 meter hoog. Het hekwerk aan de zuidzijde wordt ingeplant met hedera. Verder wordt vermeld dat de aanplant naast de sloot bij de toegangsweg wordt aangevuld met wintergroene heesters met een planthoogte van 1,75 meter tot 2,00 meter. Ook worden voor het inkoopstation tien bladhoudende haagbeuken aangeplant.
In de omgevingsvergunning is als voorschrift opgenomen dat de vergunninghouder zich bij het inrichten van het zonnepark moet houden aan de afspraken, zoals die zijn opgenomen in het verslag van de omgevingsdialoog van 15 oktober 2019. Deze afspraken zijn, behalve in het verslag, ook opgenomen in de situatietekening in bijlage 11 bij de omgevingsvergunning. Op een vraag van de Afdeling heeft het college op de zitting bevestigd dat de inrichting moet worden uitgevoerd conform deze afspraken.
Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling, in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aanplant van heesters en hedera om het zonnepark aan het zicht te onttrekken voldoende is geborgd bij de verleende omgevingsvergunning.
Het betoog slaagt niet.
Financiële uitvoerbaarheid terreinonderhoud
16. [appellant] en anderen vrezen dat er onvoldoende budget is voor terreinonderhoud.
16.1. De omgevingsvergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo.
Uit artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht volgt dat in dit geval artikel 3.1.6 van het Bro van overeenkomstige toepassing is.
In artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro is het volgende bepaald: "Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
[…];
f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan."
16.2. De Afdeling overweegt dat het college inzicht moet bieden in de financiële uitvoerbaarheid van het project. In de ruimtelijke onderbouwing, behorende bij de verleende omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan, is toegelicht dat de kosten van de ontwikkeling door de initiatiefnemer worden gedragen en dat er geen belemmeringen zijn aangaande de financiële uitvoerbaarheid.
De ruimtelijke onderbouwing vermeldt dat het project twee belangrijke inkomstenstromen heeft, namelijk inkomsten uit de verkoop van stroom en inkomsten uit de Subsidieregeling Duurzame Energie+. Met deze subsidieregeling wordt de onrendabele top van de elektriciteitsproductie van het zonnepark gesubsidieerd. De inkomsten zijn voor een periode van 15 jaar door de overheid gegarandeerd. Dat levert volgens de ruimtelijke onderbouwing een stabiele cashflow op, waardoor het zonnepark rendement kan maken. Het verwachte rendement van het zonnepark is 7,5%. Het zonnepark wordt voor een deel gefinancierd met eigen vermogen en voor een deel met vreemd vermogen.
In de ruimtelijke onderbouwing is verder vermeld dat met de initiatiefnemer een anterieure overeenkomst is gesloten. Daarbij is het kostenverhaal geregeld en ook rekening gehouden met de kosten voor planschade en leges. Hierdoor is het kostenverhaal voor de gemeente volledig verzekerd. De vaststelling van een exploitatieplan is niet noodzakelijk geacht.
Ook is als bijlage 7 bij het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning een exploitatieoverzicht opgenomen. Dit overzicht maakt deel uit van de verleende omgevingsvergunning. Het exploitatieoverzicht is een overzicht van het jaarlijkse budget voor het zonnepark. Hierbij zijn ook de kosten opgenomen voor het totale onderhoud van het terrein, waarbij uitdrukkelijk ook de kosten voor het onderhoud van de groenvoorziening zijn meegenomen. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de initiatiefnemer de kosten van de ontwikkeling, inclusief de kosten voor terreinonderhoud, niet zou kunnen dragen.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college er op voorhand in redelijkheid van mocht uitgaan dat het project financieel-economisch uitvoerbaar is.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
17. Gelet op wat onder 5.3 en 6.3 van deze uitspraak is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 29 oktober 2019 vernietigen.
Het college moet een nieuw besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen.
18. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
19. Het college moet de door [appellant] en anderen hoger beroep gemaakte proceskosten vergoeden. Van proceskosten in beroep is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 1 juli 2020 in zaak nr. 19/3198;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Someren van 29 oktober 2019, document nr. BAG-2019-0092-002/b;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Someren op om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van Nederland Opgewekt B.V., handelend onder de naam Zonneparken Someren B.V., om een omgevingsvergunning;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Someren tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 759,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Someren aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. H.C.P. Venema, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2022
408
BIJLAGE
Besluit omgevingsrecht
Artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht:
Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing.
Besluit ruimtelijke ordening
Artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f van het Besluit ruimtelijke ordening:
Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
[…];
f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan.
Verordening ruimte Noord-Brabant
Artikel 7.20 van de Verordening ruimte Noord-Brabant, zoals deze luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit:
1. In afwijking van artikel 3.1, tweede lid onder a (verbod op nieuw vestiging) is in gemengd landelijk gebied nieuw vestiging mogelijk van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen.
2. In afwijking van artikel 7.10, eerste lid onder a is in gemengd landelijk gebied vestiging van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen mogelijk met een grotere omvang dan 5000 m².
3. Er kan uitsluitend toepassing gegeven worden aan het eerste en tweede lid met een omgevingsvergunning waarbij door toepassing te geven aan artikel 2.12. eerste lid. onderdeel a. onder 2' of 3° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt afgeweken van een bestemmingsplan, mits aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a. uit een gemeentelijke visie blijkt dat de aanwijzing van een projectlocatie nodig is om te kunnen voldoen aan de doelstellingen voor het opwekken van duurzame energie:
b. in deze visie is afgewogen welke locaties binnen de gemeente geschikt zijn gelet op aspecten van zorgvuldig ruimtegebruik en ruimtelijke kwaliteit:
c. de ontwikkeling een maatschappelijke meerwaarde geeft:
d. de ontwikkeling gelet op artikel 3.1. derde lid. inpasbaar is in de omgeving.
4. De maatschappelijke meerwaarde als bedoeld in het derde lid oudere wordt onderbouwd vanuit de volgende criteria:
a. de mate van meervoudig ruimtegebruik:
b. de maatregelen die getroffen worden om de impact op de omgeving te beperken:
c. de bijdrage die wordt geleverd aan maatschappelijke doelen.
5. Aan de omgevingsvergunning als bedoeld in het derde lid worden in ieder geval de volgende voorwaarden verbonden:
a. de omgevingsvergunning geldt voor een bepaalde termijn, die ten hoogste 25 jaar bedraagt:
b. na het verstrijken van de termijn wordt de vóór de verlening van de omgevingsvergunning bestaande toestand hersteld en wordt de opstelling voor zonne- energie verwijderd:
c. voor het gestelde onder b. wordt financiële zekerheid gesteld.