Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 21/575
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juli 203
in de zaak tussen
[A] U.A., uit [plaats B] , en
Vereniging [C], uit [plaats B] , eisers
(gemachtigde: [D] )
en
het college van Gedeputeerde Staten van de Provincie Gelderland, het college.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[E]uit [plaats F] (de vergunninghouder)
[E]uit [plaats F] (de vergunninghouder)
(gemachtigde: [G] ).
Inleiding
1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de natuurvergunning die het college op 23 december 2020 aan de vergunninghouder heeft verleend.
1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3. Eisers hebben op 27 april 2023 verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
1.4. De rechtbank heeft het beroep op 5 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers; namens het college mr. C.F. Geerdes, R.L. Borkes, C. Donker en C.C. Bosselaar en namens de vergunninghouder: de gemachtigde.
1.5. De zaak is op dezelfde dag behandeld als de volgende zaken: 20/6130, 20/6325, 21/50, 21/498, 21/501, 21/777 en 21/804.
Totstandkoming van het besluit
2.1. De vergunninghouder exploiteert een rundveehouderij aan [het adres G] in [plaats F] . Op 6 maart 2018 heeft de vergunninghouder een vergunning aangevraagd op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). De aanvraag ziet op het veranderen van het houden van melkvee naar vleeskalveren in de bestaande stal. Het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied in Nederland Rijntakken ligt op ongeveer 10,4 kilometer van de locatie.
2.2. Op de aanvraag is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Het ontwerpbesluit is van 11 september 2020 en eisers hebben daarop op 5 oktober 2020 een zienswijze ingediend. Het college heeft de vergunning op 23 december 2020 verleend.
Beoordeling door de rechtbank
3.1. De rechtbank beoordeelt de verlening van de natuurvergunning en het verzoek om schadevergoeding. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3.2. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is en wijst het verzoek om schadevergoeding toe. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
I. Natuurvergunning
De geldende regels voor intern salderen
4.1.
In de Wnb staat dat het verboden is om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (artikel 2.7, tweede lid, Wnb).
Een natuurvergunning kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb).
4.2.
Hier heeft het college een natuurvergunning verleend op 23 december 2020 met intern salderen. Intern salderen betekent dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan ten opzichte van de referentiesituatie. Als intern kan worden gesaldeerd, is volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft.
4.3.
Vroeger gold voor intern salderen nog een vergunningplicht, waarbij deze vergunning kon worden verleend op basis van een belangenafweging (= de verslechteringsvergunning). Een passende beoordeling was niet nodig. Later, in de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021, heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intern salderen niet langer een vergunning is vereist sinds de wetswijziging van de Wnb op 1 januari 2020. Er is niet voorzien in overgangsrecht. [1]
Intern salderen?
5. Eisers stellen dat hier ten onrechte intern is gesaldeerd en dat daarom een vergunningplicht geldt waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. Zij voeren hierover verschillende beroepsgronden aan, waar de rechtbank hierna op in gaat.
Subsidiair stellen eisers dat als wel intern kan worden gesaldeerd, dat dan ten onrechte een vergunning is verleend, nu er niet langer een vergunningplicht geldt voor intern salderen. De rechtbank zal hierna eerst in gaan op de vraag of sprake is van intern salderen.
Depositie meer dan 0,00 mol per hectare per jaar?
6.1.
Eisers stellen dat in de natuurvergunning ten onrechte staat dat de depositie uitkomt op “0,00 mol/ha/j of lager”. Uit de AERIUS-berekening volgt namelijk dat het project leidt tot een stikstofdepositie van 0,09 mol per hectare per jaar op Natura 2000-gebied Rijntakken.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat uit de natuurvergunning duidelijk blijkt dat is bedoeld dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan in de referentiesituatie. Daar gaat het bij intern salderen om. [2] Dat de natuurvergunning op dit punt ietwat ongelukkig is geformuleerd, maakt het besluit op zichzelf nog niet onjuist. De beroepsgrond slaagt niet.
Referentiesituatie: beweiden
7.1.
Eisers stellen dat in de referentiesituatie, de melding op grond van de Hinderwet van 24 februari 1993, beweiding ten onrechte niet is meegenomen, terwijl uit de door de vergunninghouder aangeleverde gegevens (aanvulling aanvraag en gegevens Web-BvB) volgt dat sprake was van het beweiden van vee. Het is niet consequent om qua aantallen dieren wel van de gegevens uit Web-BvB uit te gaan, maar om daar voor het beweiden aan voorbij te gaan. Als beweiden in de referentiesituatie was meegenomen, had een lagere emissiefactor moeten worden toegepast en kwam de totale ammoniakemissie in de referentiesituatie lager uit.
7.2.
Het college stelt dat beweiden niet is meegenomen, omdat dit destijds niet verplicht was en niet was voorgeschreven in de melding van 1993 die als referentiesituatie is gehanteerd. In gegevens uit Web-BvB staat wel ‘beweiden’, maar dat kom alleen omdat dat standaard is opgenomen bij stalsysteem A 1.6.1.
7.3.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd. [3]
Het weiden van vee door een melkveehouderij hangt onlosmakelijk samen met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van de stallen waarin het melkvee wordt gehouden. Dit betekent dat de gevolgen van het weiden van vee bij een melkveehouderij beoordeeld moeten worden in samenhang met de gevolgen van de oprichting, wijziging of exploitatie van de melkveehouderij.
Een veehouderij die een referentievergunning heeft met een stalsysteem dat beweiden impliceert, heeft een vergunning voor de oprichting, wijziging of exploitatie van een melkveehouderij, waarbij wel de gevolgen van het houden van vee in de stallen zijn beoordeeld, maar in de meeste gevallen niet de gevolgen van het weiden van vee. De bevoegde bestuursorganen gingen er namelijk lange tijd vanuit dat het weiden van vee niet vergunningplichtig is. Deze vergunningen omvatten dan ook niet de activiteit beweiden. [4]
7.4.
Hier is de referentiesituatie ontleend aan de melding van 24 februari 1993. Niet in geschil is dat uit die melding zelf niet duidelijk is geworden of toen werd beweid.
In de aanvulling op de aanvraag van de natuurvergunning, van 11 juni 2020, staat (in paragraaf 2.5) dat er feitelijk beweiding heeft plaatsgevonden, ook op de referentiedatum.
Verder heeft het college de vergunninghouder op 23 juli 2020 verzocht om aanvullende gegevens:
“Voor de referentiesituatie wordt uitgegaan van de melding Besluit melkrundveehouderijen Hinderwet van 14 februari 1993 met een veebezetting van 75 melk- en kalfkoeien en 60 stuks vrouwelijk jongvee. Deze aantallen zijn niet te achterhalen aan de hand van de aangeleverde melding of tekening. U dient een onderbouwing aan te leveren waaruit blijkt dat in 1993 de hiervoor genoemde veebezetting was vergund.”
In reactie op dit verzoek heeft de vergunninghouder op 27 augustus 2020 gegevens aangeleverd uit Web-BvB. In de gegevens staat, onder verwijzing naar de melding van 24 februari 1993, dat onder andere sprake was van 75 dieren in stalsysteem A1.6.1
“overige huisvestingssystemen, beweiden”.
“overige huisvestingssystemen, beweiden”.
7.5.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college er niet zonder onderzoek of onderbouwing van uit kon gaan dat in de referentiesituatie geen sprake was van beweiden. Uit de aanvulling van de aanvraag van 11 juni 2020 volgt namelijk letterlijk dat destijds, ook op de referentiedatum, werd beweid. Ook uit de Web BvB-gegevens volgt dat sprake is van een stalsysteem met beweiden en dat in verband hiermee met een lagere emissiefactor is gerekend. Gelet op deze omstandigheden had het college er niet zonder nader onderzoek of nadere onderbouwing van uit kunnen gaan dat in de referentiesituatie niet met een verlaging van 5% van de emissiefactor vanwege beweiding moest worden gerekend. De beroepsgrond slaagt.
Nieuwe situatie: bemesten
8.1.
Eisers stellen dat in de nieuwe situatie ‘veldwerk’ door een trekker tot 100 kW is berekend en aangevraagd. Nu het beweiden onderdeel uitmaakt van de referentiesituatie en niet meer terugkomt in de nieuwe situatie, maar in plaats daarvan sprake is van veldwerk zal sprake zijn van (een toename van) bemesting. Dit leidt tot een toename van stikstofemissie die niet in beeld is gebracht.
8.2.
Het college stelt dat het veldwerk hier is beoordeeld als verkeer dat onderdeel is van de exploitatie van de veehouderij. Het is niet de bedoeling geweest om bemesten aan te vragen. De verkeersbewegingen (emissies van tractoren) zijn meegenomen, maar het op of in de bodem brengen van meststoffen niet.
8.3.
Het is inmiddels vaste rechtspraak dat bemesten een project op zichzelf is. [5] Niet in geschil is dat hier veldwerk is aangevraagd. Op de zitting is toegelicht dat dat bij de veehouderij onder andere ziet op het uitrijden van mest.
8.3.
Omdat de vergunninghouder er voor heeft gekozen ook het project uitrijden van mest aan te vragen, hadden naar het oordeel van de rechtbank alle aspecten die onlosmakelijk samenhangen met dit project beoordeeld moeten worden, waaronder de emissies van het op of in de bodem brengen van meststoffen. De beroepsgrond slaagt.
Vervallen vergunningplicht
9. Nu de uitkomst van de vervolgbesluitvorming onduidelijk is, gaat de rechtbank niet meer in op de subsidiaire beroepsgrond van eisers dat de vergunningplicht voor intern salderen inmiddels is vervallen.
II. Schadevergoeding
10.1.
Eisers hebben verzocht om schadevergoeding door overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.
10.2.
In procedures als deze waarin het besluit is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, mag de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren. [6] De redelijke termijn start op het moment dat beroep is ingesteld tegen het besluit. In beginsel is de schadevergoeding dan € 500,00 per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
10.3.
Het beroep is ingediend op 27 januari 2021. Omdat de rechtbank meer dan twee jaar later uitspraak heeft gedaan, kent de rechtbank aan eisers schadevergoeding toe. De rechtbank zal de Staat der Nederlanden daarom veroordelen tot een vergoeding van € 500,00.
Omdat het bedrag onder de € 5.000,00 blijft, geeft de rechtbank uitvoering aan de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 (Staatscourant 2014, 20210) en ziet de rechtbank geen aanleiding om de Staat in het geding te betrekken.
Conclusie en gevolgen
11.1.
Het beroep is gegrond, omdat onvoldoende is onderzocht of de melding (al dan niet met (korting voor) beweiden) als referentiesituatie kan worden gebruikt en het bemesten in de nieuwe situatie niet is betrokken. Hierdoor is niet duidelijk of sprake is van significante gevolgen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
11.2.
De rechtbank ziet geen reden om het geschil finaal te beslechten, omdat het college een nieuw besluit zal moeten nemen waarvoor nader feitelijk onderzoek nodig is en te onzeker is wanneer dat kan worden afgerond. De rechtbank bepaalt daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
11.3.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
Het college heeft verzocht om de proceskosten te matigen, omdat op dezelfde zitting meerdere beroepen van eisers tegen verleende natuurvergunningen zijn behandeld en deze zaken deels over dezelfde problematiek gaan. De rechtbank volgt dat standpunt niet. Hoewel er inderdaad overeenkomsten tussen de behandelde zaken zijn aan te wijzen, gaat het steeds om verschillende natuurvergunningen. De overeenkomst tussen de zaken is niet zodanig groot dat het aanleiding geeft tot matiging van de proceskosten.
11.4.
Verder kent de rechtbank aan eisers een schadevergoeding van € 500,- toe in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 23 december 2020;
- draagt het college op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van € 500,- aan schadevergoeding aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2023
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.