Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 20/6149
uitspraak van de meervoudige kamer van24 juli 2023
in de zaak tussen
[A] U.A., uit [plaats B] , en
Vereniging [C], uit [plaats B] , eisers
(gemachtigde: [H] )
en
het college van Gedeputeerde Staten van de Provincie Gelderland, het college.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[D] C.V.uit [plaats E] (de vergunninghouder)
[D] C.V.uit [plaats E] (de vergunninghouder)
(gemachtigde: [F] ).
Inleiding
1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de natuurvergunning die het college op 13 oktober 2020 aan de vergunninghouder heeft verleend.
1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3. Eisers hebben op 27 april 2023 verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
1.4. De rechtbank heeft het beroep op 9 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers; namens het college: mr. C.F. Geerdes, R.L. Borkes, C. Donker en C.C. Bosselaar en namens de vergunninghouder: de gemachtigde.
1.5. De zaak is op dezelfde dag behandeld als de volgende zaken: 20/6157, 20/6201, 20/6236, 20/6237, 21/904 en 21/1303.
Totstandkoming van het besluit
2.1. De vergunninghouder exploiteert een rundveehouderij (melk- en kalfkoeien en jongvee) aan [het adres G] in [plaats E] . Op 24 april 2020 heeft de vergunninghouder bij het college een vergunning aangevraagd op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het veranderen van de veehouderij. De aanvraag ziet op het vastleggen van de referentiesituatie van de Hinderwetvergunning van 29 mei 1990. Er is aan het bedrijf niet eerder een natuurtoestemming verleend. De afstand tot het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Lingegebied & Diefdijk-Zuid is minder dan 500 meter.
2.2. Op de aanvraag is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Het ontwerpbesluit is van 30 juli 2020 en eisers hebben daarop op 2 september 2020 een zienswijze ingediend. Het college heeft de vergunning op 13 oktober 2020 verleend.
Beoordeling door de rechtbank
3.1. De rechtbank beoordeelt de verlening van de natuurvergunning en het verzoek om schadevergoeding. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3.2. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is en wijst het verzoek om schadevergoeding toe. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
I. Natuurvergunning
De geldende regels voor intern salderen
4.1.
In de Wnb staat dat het verboden is om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (artikel 2.7, tweede lid, Wnb).
Een natuurvergunning kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb).
4.2.
Hier heeft het college een natuurvergunning verleend op 13 oktober 2020 met intern salderen. Intern salderen betekent dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan ten opzichte van de referentiesituatie. Als intern kan worden gesaldeerd, is volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft.
4.3.
Vroeger gold voor intern salderen nog een vergunningplicht, waarbij deze vergunning kon worden verleend op basis van een belangenafweging (= de verslechteringsvergunning). Een passende beoordeling was niet nodig. Later, in de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021, heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intern salderen niet langer een vergunning is vereist sinds de wetswijziging van de Wnb op 1 januari 2020. Er is niet voorzien in overgangsrecht. [1]
Intern salderen?
5. Eisers stellen ten eerste dat hier ten onrechte intern is gesaldeerd en dat daarom een vergunningplicht geldt waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. Subsidiair stellen eisers dat als wel intern kan worden gesaldeerd, dat dan ten onrechte een vergunning is verleend, nu er niet langer een vergunningplicht geldt voor intern salderen. De rechtbank zal hierna eerst in gaan op de vraag of sprake is van intern salderen.
Depositie meer dan 0,00 mol per hectare per jaar?
6.1.
Eisers stellen dat in de natuurvergunning ten onrechte staat dat de depositie uitkomt op “0,00 mol/ha/j of lager”. Uit de AERIUS-berekening volgt namelijk dat het project leidt tot een stikstofdepositie van 121,51 mol per hectare per jaar op Natura 2000-gebied Lingegebied & Diefdijk-Zuid.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat uit de natuurvergunning duidelijk blijkt dat is bedoeld dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan in de referentiesituatie. Daar gaat het bij intern salderen om. [2] Dat de natuurvergunning op dit punt ietwat ongelukkig is geformuleerd, maakt het besluit op zichzelf nog niet onjuist. De beroepsgrond slaagt niet.
Referentiesituatie
7.1.
Eisers stellen dat de Hinderwetvergunning van 29 mei 1990 niet als referentiesituatie kan worden gebruikt. Uit de aanvraag om de natuurvergunning blijkt namelijk dat de referentie voor stikstofemissies is ontleend aan de vergunningaanvraag uit 2005, terwijl in die aanvraag sprake is van meer vervoersbewegingen. De referentie voor stikstofemissies is daarom ten onrechte ontleend aan een latere grotere milieutoestemming dan de toestemming die op de referentiedatum gold.
7.2.
Het college stelt dat de best beschikbare informatie is gebruikt om te komen tot een zo objectief mogelijke referentiesituatie van stikstofoxide-emissies die inherent is aan de exploitatie van deze veehouderij. Dat deze gegevens zijn afgeleid uit een vergunning van 2005 (met afwijkende dierenaantallen) maakt niet dat het rekenen met deze vervoersbewegingen niet aanvaardbaar/noodzakelijk is voor deze veehouderij.
7.3.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben, een vergelijking wordt gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. [3]
7.4.
De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderbouwd waarom voor de referentie van de stikstofoxide-emissies is aangesloten bij de verkeersbewegingen uit de vergunningaanvraag uit 2005. Een referentiesituatie kan namelijk alleen worden ontleend aan een milieutoestemming die gold op de referentiedatum tenzij daarna een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Niet alleen is een aanvraag op zichzelf geen milieutoestemming als hiervoor bedoeld, maar ook is niet aannemelijk dat de aangevraagde situatie in 2005 minder gevolgen heeft dan de Hinderwetvergunning van 29 mei 1990. Weliswaar zijn de verkeersbewegingen inherent aan de exploitatie van een veehouderij, maar in dit geval verschillen de verkeersbewegingen in de aanvraag uit 2005 ten opzichte van de Hinderwetvergunning zoveel dat er niet zonder nadere onderbouwing van uit kan worden gegaan dat dit de reële en aannemelijke uitgangspunten zijn van de referentiesituatie ontleend aan de Hinderwetvergunning van 29 mei 1990. In de aanvraag van 2005 is namelijk sprake van een veel groter dierenaantal. Het besluit heeft op dit punt een motiveringsgebrek. De beroepsgrond slaagt.
Nieuwe situatie: beweiden
8.1.
Partijen zijn het erover eens dat het beweiden ten onrechte niet in de beoordeling is betrokken en dat dit eventueel in de vervolgbesluitvorming zou kunnen worden hersteld door het planologische regime van de gronden die zullen worden beweid en het gebruik als landbouwgrond in kaart te brengen. De beroepsgrond slaagt.
8.2.
Significante gevolgen van het weiden van vee zijn uitgesloten als de gronden die volgens de aanvraag voor de natuurvergunning zullen worden beweid, daarvoor maximaal mochten worden bemest. Dat is het geval als op grond van de hiervoor bedoelde gegevens kan worden vastgesteld (1) dat de gronden voor de referentiedatum werden bemest en (2) dat uit het planologisch regime dat sinds de referentiedatum voor die gronden geldt, volgt dat agrarisch grondgebruik en vanaf 2006 het gebruik van de gronden als grasland is toegestaan. [4] Het college heeft in het verweerschrift aangegeven dat het geschil alsnog finaal zou kunnen worden beslecht als de vergunninghouder hierover stukken aanlevert.
8.3.
In dit geval heeft de vergunninghouder hierover op 6 juni 2023 aanvullende stukken aangeleverd aan de rechtbank. Eisers hebben deze stukken op 8 juni 2023 per post via de rechtbank ontvangen. Tijdens de zitting, op 9 juni 2023, hebben eisers verzocht om deze stukken wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten, omdat zij zich daar op zo’n korte termijn niet meer op hebben kunnen voorbereiden.
8.4.
De rechtbank heeft op de zitting besloten de stukken wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. De stukken zijn namelijk 3 dagen voor de zitting, en dus binnen de tiendagentermijn, ingediend en pas één dag voor de zitting door eisers ontvangen. De rechtbank heeft er begrip voor dat de vergunninghouder de stukken niet eerder heeft kunnen overleggen omdat hij ze pas net had ontvangen, maar dit maakt de afweging in het licht van de goede procesorde niet anders. Daarvoor is doorslaggevend dat eisers niet voldoende tijd hebben gehad om de stukken goed te bestuderen om hierop op de zitting te kunnen reageren. Dit laat onverlet dat het college de aanvullende stukken van de vergunninghouder alsnog kan betrekken in een nieuw besluit, omdat het college gelet op wat is overwogen onder 7 toch al een nieuw besluit moet nemen.
Nieuwe situatie: verkeersbewegingen
9. Eisers hebben de beroepsgrond over de berekening van de afstanden van de verkeersbewegingen in de nieuwe situatie ingetrokken op de zitting.
De AERIUS-berekening
10.1.
Eisers stellen dat de AERIUS-berekening gebrekkig is, omdat de AERIUS-versie waarmee is gerekend niet meer beschikbaar is. Verder ontbreekt de gebouworiëntatie, terwijl dit volgens de Instructie Gegevensinvoer voor AERIUS Calculator 2019A (versie juli 2020) wel had moeten worden ingevoerd, nu het project op minder dan 3 kilometer afstand ligt van Natura 2000-gebied Lingegebied & Diefdijk-Zuid.
10.2.
De omstandigheid dat AERIUS regelmatig wordt aangepast, betekent niet dat het besluit niet kan worden gebaseerd op de versie van AERIUS die dan beschikbaar is en geschikt is voor het maken van de stikstofdepositieberekeningen. [5] Eisers hebben geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht die dat anders zouden moeten maken. Deze beroepsgrond slaagt niet.
10.3.
De beroepsgrond over de gebouworiëntatie slaagt wel, nu in de instructie als één van de criteria staat genoemd dat dit moet worden meegenomen bij een afstand tot 3 kilometer van Natura 2000-gebieden en niet in geschil is dat daarvan sprake is. De stelling van het college dat dit niet hoefde, omdat de gebouwen niet van plek veranderen, doet niet af aan wat in de Instructie staat. Het had op de weg van het college gelegen om de gebouworiëntatie mee te nemen om eventuele verschillen of gevolgen op het Natura 2000-gebied te kunnen berekenen en beoordelen. Het college zal dit in het nieuw te nemen besluit alsnog moeten doen.
Vervallen vergunningplicht
11. Nu de uitkomst van de vervolgbesluitvorming onduidelijk is, gaat de rechtbank niet meer in op de subsidiaire beroepsgrond van eisers dat de vergunningplicht voor intern salderen inmiddels is vervallen of dat een passende beoordeling nodig is.
II. Schadevergoeding
12.1.
Eisers hebben verzocht om schadevergoeding door overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.
12.2.
In procedures als deze waarin het besluit is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, mag de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren. [6] De redelijke termijn start op het moment dat beroep is ingesteld tegen het besluit. In beginsel is de schadevergoeding dan € 500,00 per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
12.3.
Het beroep is ingediend op 19 november 2020. Omdat de rechtbank meer dan twee jaar later uitspraak heeft gedaan, kent de rechtbank aan eisers schadevergoeding toe. De rechtbank zal de Staat der Nederlanden daarom veroordelen tot een vergoeding van € 1.000,00.
Omdat het bedrag onder de € 5.000,00 blijft, geeft de rechtbank uitvoering aan de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 (Staatscourant 2014, 20210) en ziet de rechtbank geen aanleiding om de Staat in het geding te betrekken.
Conclusie en gevolgen
13.1.
Het beroep is gegrond, omdat de referentiesituatie onvoldoende is onderbouwd, alsnog onderzoek zal moeten worden gedaan naar beweiden en alsnog de gebouworiëntatie in de AERIUS-berekening zal moeten worden betrokken. Hierdoor is niet duidelijk of en in hoeverre sprake is van significante gevolgen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
13.2.
De rechtbank ziet geen reden om het geschil finaal te beslechten, omdat het college een nieuw besluit zal moeten nemen waarvoor nader feitelijk onderzoek nodig is en te onzeker is wanneer dat kan worden afgerond. De rechtbank bepaalt daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
13.3.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
Het college heeft verzocht om de proceskosten te matigen, omdat op dezelfde zitting meerdere beroepen van eisers tegen verleende natuurvergunningen zijn behandeld en deze zaken deels over dezelfde problematiek gaan. De rechtbank volgt dat standpunt niet. Hoewel er inderdaad overeenkomsten tussen de behandelde zaken zijn aan te wijzen, gaat het steeds om verschillende natuurvergunningen. De overeenkomst tussen de zaken is niet zodanig groot dat het aanleiding geeft tot matiging van de proceskosten.
13.4.
Verder kent de rechtbank aan eisers een schadevergoeding van € 1.000,- toe in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 13 oktober 2020;
- draagt het college op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 354,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van € 1.000,- aan schadevergoeding aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.