Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 20/6157
uitspraak van de meervoudige kamer van24 juli 2023
in de zaak tussen
[A] U.A., uit [plaats B] , en
Vereniging [C], uit [plaats B] , eisers
(gemachtigde: [D] )
en
het college van Gedeputeerde Staten van de Provincie Gelderland, het college.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Mts. [E - F]uit [plaats G] (de vergunninghouder).
Mts. [E - F]uit [plaats G] (de vergunninghouder).
Inleiding
1.1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de natuurvergunning die het college op 14 oktober 2020 aan de vergunninghouder heeft verleend.
1.2. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3. Eisers hebben op 27 april 2023 verzocht om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
1.4. De rechtbank heeft het beroep op 9 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers; namens het college: mr. C.F. Geerdes, R.L. Borkes, C. Donker en C.C. Bosselaar en namens de vergunninghouder: de heer en mevrouw [E - F] .
1.5. De zaak is op dezelfde dag behandeld als de volgende zaken: 20/6149, 20/6201, 20/6236, 20/6237, 21/904 en 21/1303.
Totstandkoming van het besluit
2.1. De vergunninghouder exploiteert een biologische pluimveehouderij aan [het adres H] in [plaats G] . Op 21 januari 2019 heeft de vergunninghouder bij het college een vergunning aangevraagd op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het veranderen van het houden van 10.050 biologische legkippen naar het houden van 18.000 vleeseenden. De dieren worden in bestaande stallen gehuisvest. De afstand tot het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Veluwe is 1,5 kilometer.
2.2. Op de aanvraag is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Het ontwerpbesluit is van 7 augustus 2020 en eisers hebben daarop een zienswijze ingediend. Het college heeft de vergunning verleend op 14 oktober 2020.
Beoordeling door de rechtbank
3.1. De rechtbank beoordeelt de verlening van de natuurvergunning en het verzoek om schadevergoeding. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
3.2. De rechtbank is van oordeel dat het beroep gegrond is en wijst het verzoek om schadevergoeding toe. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
I. Natuurvergunning
De geldende regels voor intern salderen
4.1.
In de Wnb staat dat het verboden is om zonder natuurvergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (artikel 2.7, tweede lid, Wnb).
Een natuurvergunning kan alleen worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten (artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8 van de Wnb).
4.2.
Hier heeft het college een natuurvergunning verleend op 14 oktober 2020 met intern salderen. Intern salderen betekent dat het project niet leidt tot meer stikstofdepositie dan ten opzichte van de referentiesituatie. Als intern kan worden gesaldeerd, is volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft.
4.3.
Vroeger gold voor intern salderen nog een vergunningplicht, waarbij deze vergunning kon worden verleend op basis van een belangenafweging (= de verslechteringsvergunning). Een passende beoordeling was niet nodig. Later, in de Logtsebaan-uitspraak van 20 januari 2021, heeft de Afdeling geoordeeld dat voor intern salderen niet langer een vergunning is vereist sinds de wetswijziging van de Wnb op 1 januari 2020. Er is niet voorzien in overgangsrecht. [1]
Intern salderen?
5. Eisers stellen ten eerste dat hier ten onrechte intern is gesaldeerd en dat daarom een vergunningplicht geldt waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt. Subsidiair stellen eisers dat als wel intern kan worden gesaldeerd, dat dan ten onrechte een vergunning is verleend, nu er niet langer een vergunningplicht geldt voor intern salderen. De rechtbank zal hierna eerst in gaan op de vraag of sprake is van intern salderen.
Referentiesituatie: verkeer
6.1.
Eisers voeren aan dat het college onterecht de activiteit vervoersbewegingen/tractoren heeft meegerekend in de referentiesituatie, want deze activiteiten staan niet expliciet in de natuurvergunning van 31 juli 2012. Deze activiteiten maken ook geen onlosmakelijk onderdeel uit van het destijds vergunde project. Als al impliciet vergunde activiteiten kunnen worden betrokken, dan moet worden gerekend met voor de natuur zo gunstig mogelijk materieel. Hier had bijvoorbeeld elektrisch materieel kunnen worden meegenomen.
Verder zijn in de AERIUS-berekening nu twee ritten middelzwaar verkeer per etmaal opgenomen, terwijl dit volgens de aanvraag maximaal één keer per week plaatsvindt. Voor zwaar verkeer is in AERIUS gerekend met vier ritten per etmaal, maar volgens de aanvraag zijn dit drie ritten per week voor melk, twee per maand voor voer en één per maand voor het brengen van eenden en koeien. Bovendien komt het brengen van eenden in de referentiesituatie niet voor. Hierdoor vallen de emissies in de referentiesituatie te hoog uit.
6.2.
Het college stelt dat de verkeersbewegingen volgens vaste rechtspraak van de Afdeling inherent zijn aan het project en dat deze mogen worden meegenomen, ook al zijn deze niet expliciet vergund. Verder geldt dat de vervoersbewegingen zijn gebaseerd op aanvullende gegevens die de vergunninghouder op verzoek van het college van 3 juli 2020 heeft aangeleverd. Deze gegevens acht het college realistisch.
6.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college de activiteiten op zich mocht meenemen in de referentiesituatie. Een natuurvergunning voor een veehouderij moet namelijk worden geacht ook te zijn verleend voor de daarmee gepaard gaande verkeersbewegingen, die een direct gevolg zijn van het project. Of die vergunning al dan niet volledig is, hoort in die procedure thuis. [2] Dat bij het in kaart brengen van de referentiesituatie niet van elektrisch materieel is uitgegaan, betekent niet dat de berekening niet deugt, want de uitgangspunten van een stikstofberekening moeten reëel en aannemelijk zijn. [3] Door alleen in algemene zin te stellen dat elektrisch materieel had kunnen worden ingezet, is de rechtbank er niet van overtuigd dat de gehanteerde uitgangspunten niet reëel en aannemelijk zijn. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
De beroepsgrond over de hoeveelheid verkeersbewegingen die is ingevoerd slaagt wel, omdat de ingevoerde hoeveelheid onvoldoende onderbouwd is. Het college heeft namelijk zelf aanvullende gegevens verzocht vanwege de aantallen verkeersbewegingen. In de daarop aangeleverde gegevens is het aantal verkeersbewegingen hetzelfde gebleven, en is daarachter alleen tussen haakjes toegelicht wat die verkeersbewegingen zouden kunnen inhouden:
Licht verkeer: 2 ritten per etmaal (vertegenwoordiger, dierenarts, adviseur etc)
Middelzwaar 2 ritten per etmaal (brengen van bestellingen max 1/week)
Zwaar verkeer 4 ritten per etmaal (halen melk 3x week) brengen voer 2x per maand, halen en brengen eenden en koeien lx per maand.
Daargelaten dat die nadere toelichting nog steeds veel ruimte laat omdat veel verkeersbewegingen niet zijn toegelicht, is ook nog onvoldoende duidelijk of en waarom deze hoeveelheid verkeersbewegingen voor dit project wel reëel en aannemelijk is. Zo is het bijvoorbeeld niet duidelijk geworden waarvoor de opgegeven ritten (variërend van twee tot vier per etmaal) nodig zijn. Het college kon hier desgevraagd op de zitting geen duidelijkheid over geven. De enkele algemene verklaring dat de wijziging van het type en de vergroting van het aantal dieren niet veel invloed heeft op de aantallen verkeersbewegingen is daarvoor niet voldoende. Bovendien werden er in de referentiesituatie nog geen eenden gehouden, terwijl daar wel verkeersbewegingen voor zijn meegerekend. Dat een deel van de verkeersbewegingen hoort bij het injecteren van mest, zoals de vergunninghouder op de zitting heeft betoogd, maakt dat niet anders, want inmiddels is in de rechtspraak duidelijk geworden dat bemesten een apart project is.
6.4.
Het college zal de aantallen verkeersbewegingen in de referentiesituatie nader moeten onderbouwen.
Nieuwe situatie: verkeer
7.1.
Eisers hebben op de zitting hun beroepsgrond over de afstanden van de verkeersbewegingen in de nieuwe situatie ingetrokken. Zij handhaven hun beroepsgrond dat ten onrechte met één tractor is gerekend, terwijl op de bij de vergunning behorende tekening drie tractoren staan.
7.2.
Het berekenen van één tractor is reëel en aannemelijk, omdat de vergunninghouder ter zitting onbetwist heeft gesteld dat hij maar één tractor per keer kan gebruiken. Echter, in dit geval had wel met de zwaarste tractor moeten worden gerekend, omdat niet in geschil is dat die het meeste wordt gebruikt. Dat is niet gebeurd. De beroepsgrond slaagt. Het college zal alsnog het gebruik van de zwaarste tractor moeten berekenen.
Nieuwe situatie: beweiden
8.1.
Partijen zijn het er over eens dat in de nieuwe situatie ‘beweiden’ is vergund, zonder dat is beoordeeld of dit kon worden ‘weggestreept’ tegen de referentiesituatie. Partijen zijn het er ook over eens dat dit wel had gemoeten door het planologische regime van de gronden die zullen worden beweid vanaf de referentiedatum, en het gebruik als landbouwgrond in kaart te brengen. De beroepsgrond slaagt.
8.2.
Significante gevolgen van het weiden van vee zijn uitgesloten als de gronden die volgens de aanvraag voor de natuurvergunning zullen worden beweid, daarvoor maximaal mochten worden bemest. Dat is het geval als op grond van de hiervoor bedoelde gegevens kan worden vastgesteld (1) dat de gronden voor de referentiedatum werden bemest en (2) dat uit het planologisch regime dat sinds de referentiedatum voor die gronden geldt, volgt dat agrarisch grondgebruik en vanaf 2006 het gebruik van de gronden als grasland is toegestaan. [4] Het college heeft in het verweerschrift aangegeven dat het geschil alsnog finaal zou kunnen worden beslecht als de vergunninghouder hierover stukken aanlevert.
8.3.
In dit geval heeft de vergunninghouder hierover nog geen stukken aangeleverd. Nu de natuurvergunning al zal worden vernietigd, finale beslechting niet aan de orde is en het college een nieuw besluit zal moeten nemen, draagt de rechtbank het college op om, als in dat nieuwe besluit weer sprake is van beweiden/bemesten, in dat besluit te onderbouwen dat voldaan wordt aan de voorwaarden die in overweging 8.2 zijn genoemd.
Nieuwe situatie: mestopslag
9.1.
Eisers stellen dat in de nieuwe situatie mestopslagen zijn aangevraagd en vergund (in E mestbassin van 500 m³, in J mobiele mestzak van 200 m³, en in G ruimte voor opslag van vaste mest), maar deze zijn ten onrechte niet opgevat als onderdeel van het project.
9.2.
Het college stelt primair dat mestopslag een apart project is dat niet hoefde te worden aangevraagd en subsidiair dat de mestopslag niet beoordeeld hoefde te worden omdat er niet meer mest wordt opgeslagen dan in de referentiesituatie. Het opslaan van mest is in de referentiesituatie weliswaar niet expliciet vergund, maar het is noodzakelijk voor de uitvoering van de veehouderij en daarom impliciet onderdeel van het project. De mestopslag kan ook worden afgeleid uit de milieuvergunning van 7 december 2010 waarin dezelfde stalsystemen zijn vergund als in de natuurvergunning van 31 juli 2012.
9.3.
Ter zitting is door vergunninghouder aangegeven dat de mestopslag noodzakelijk is voor de opvang van de mest vanwege het feit dat er te weinig mestopslag onder de bestaande stallen aanwezig is om de mest die door de veehouderij wordt geproduceerd op te slaan. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een activiteit die onlosmakelijk verbonden is met de exploitatie van de veehouderij en daarmee dus één project vormt.
In de milieuvergunning van 7 december 2010 zijn een mestbassin en een opslag voor vaste mest opgenomen. Deze vergunde situatie is onderlegger geweest voor de verleende natuurvergunning van 31 juli 2012, waarmee naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk is dat deze mestopslagen met deze natuurvergunning impliciet zijn vergund. Uit deze vergunning is echter niet op te maken of de mobiele mestzak ten tijde van de referentiesituatie aanwezig was. Daarmee heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat er niet meer mest wordt opgeslagen en daarmee niet meer stikstofemissie plaatsvindt dan in de referentiesituatie.
Nu de natuurvergunning al zal worden vernietigd, finale beslechting niet aan de orde is en het college een nieuw besluit zal moeten nemen, draagt de rechtbank het college op om in dat besluit te onderbouwen welke mestopslagen in de referentiesituatie aanwezig waren en de toepasselijke mestopslagen mee te nemen in de AERIUS-berekening.
De AERIUS-berekening
10. De beroepsgrond van eisers dat de berekening gebrekkig is nu de AERIUS-versie waarmee gerekend is niet meer beschikbaar is, slaagt niet. De omstandigheid dat AERIUS regelmatig wordt aangepast, betekent niet dat het besluit niet kan worden gebaseerd op de versie van AERIUS die dan beschikbaar is en geschikt is voor het maken van de stikstofdepositieberekeningen. [5] Eisers hebben geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht die dat anders zouden moeten maken.
Vervallen vergunningplicht, strijd met beleidsregels, vergunningvoorschrift 2
11. Nu de uitkomst van de vervolgbesluitvorming onduidelijk is, gaat de rechtbank niet meer in op de subsidiaire beroepsgronden dat de vergunningplicht voor intern salderen inmiddels is vervallen, dat sprake zou zijn van strijd met de beleidsregels en dat vergunningvoorschrift 2 niet aan een natuurvergunning zou mogen worden verbonden.
II. Schadevergoeding
12.1.
Eisers hebben verzocht om schadevergoeding door overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.
12.2.
In procedures als deze waarin het besluit is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, mag de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren. [6] De redelijke termijn start op het moment dat beroep is ingesteld tegen het besluit. In beginsel is de schadevergoeding dan € 500,00 per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
12.3.
Het beroep is ingediend op 27 november 2020. Omdat de rechtbank meer dan twee jaar later uitspraak heeft gedaan, kent de rechtbank aan eisers schadevergoeding toe. De rechtbank zal de Staat der Nederlanden daarom veroordelen tot een vergoeding van € 1.000,00.
Omdat het bedrag onder de € 5.000,00 blijft, geeft de rechtbank uitvoering aan de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014 (Staatscourant 2014, 20210) en ziet de rechtbank geen aanleiding om de Staat in het geding te betrekken.
Conclusie en gevolgen
13.1.
Het beroep is gegrond, omdat de verkeersbewegingen, de mestopslag en het beweiden voor het project onvoldoende zijn onderzocht en onderbouwd. Hierdoor is niet duidelijk of sprake is van significante gevolgen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
13.2.
De rechtbank ziet geen reden om het geschil finaal te beslechten, omdat het college nader onderzoek zal moeten doen en onzeker is wanneer dat kan worden afgerond. De rechtbank bepaalt daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak.
13.3.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.674,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen.
Het college heeft verzocht om de proceskosten te matigen, omdat op dezelfde zitting meerdere beroepen van eisers tegen verleende natuurvergunningen zijn behandeld en deze zaken deels over dezelfde problematiek gaan. De rechtbank volgt dat standpunt niet. Hoewel er inderdaad overeenkomsten tussen de behandelde zaken zijn aan te wijzen, gaat het steeds om verschillende natuurvergunningen. De overeenkomst tussen de zaken is niet zodanig groot dat het aanleiding geeft tot matiging van de proceskosten.
13.4.
Verder kent de rechtbank aan eisers een schadevergoeding van € 1.000,- toe in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 14 oktober 2020;
- draagt het college op om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 354,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eisers;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van € 1.000,- aan schadevergoeding aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2023
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.