Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 19/2059
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 juli 2023
in de zaak tussen
[Eiser A] , uit [plaats B] , eiser
(gemachtigde: mr. B. Oudenaarden)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats D], (het college)
(gemachtigde: mr. L.J. Gerritsen).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van de aanvraag van eiser om een tegemoetkoming in planschade.
Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 8 maart 2016 afgewezen. Met het bestreden besluit van 5 maart 2019 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 26 mei 2021 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en namens het college mr. G. Sterenborg.
Bij beslissing van 30 juni 2021 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de STAB) als deskundige benoemd.
De STAB heeft vervolgens een deskundigenbericht uitgebracht, neergelegd in het verslag van 1 september 2022 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen hebben op de concept-versie daarvan gereageerd.
Partijen zijn door de rechtbank in de gelegenheid gesteld op het definitieve deskundigenbericht te reageren. Het college heeft op 13 oktober 2022 een nadere reactie gegeven en eiser op 14 oktober 2022.
Op verzoek van het college heeft de rechtbank het beroep op 13 juli 2023 nogmaals op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en namens het college mr. G. Sterenborg, gemachtigde mr. L.J. Gerritsen en mr. J.H.J. van Erk (SAOZ). Op de zitting zijn ook mr. G.A. Keus (STAB) en drs. J.Z. van ’t Hul (taxateur) als deskundigen gehoord.
Beoordeling door de rechtbank
1. Eiser is sinds 2 januari 2012 volledig eigenaar van de percelen aan [het adres C] te [plaats D] . Hij heeft het college op 31 december 2014 verzocht om een tegemoetkoming in de directe planschade die hij stelt te lijden als gevolg van het bestemmingsplan “Groot Sypel” (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) dat op 18 april 2013 is vastgesteld en op 13 juni 2013 in werking is getreden. In het verzoek heeft eiser aangegeven dat onder het oude bestemmingsplan de ruime bedrijfsbestemming “Industrie” gold. In het nieuwe bestemmingsplan is een bedrijfsbestemming aan de gronden toegekend die de gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden aanzienlijk beperkt. Alleen de bestaande functies (waaronder een bouwmarkt en een tankstation) zijn als zodanig bestemd, de verkoop van LPG is geheel wegbestemd en enige uitbreiding van het bebouwingsoppervlak is niet meer mogelijk. Eiser verwijst in de aanvraag naar taxaties die in zijn opdracht door Troostwijk Taxatie b.v. (hierna Troostwijk) en door Brandt Bedrijfshuisvesting (hierna Brandt) zijn verricht. Bij deze taxaties is de waardevermindering van een tankstation als gevolg van het wegbestemmen van de LPG-verkoop niet meegenomen. Troostwijk taxeert de waardevermindering op € 400.000 en Brandt op € 422.500. In de aanvraag gaat eiser uit van een schadebedrag van € 411.250 voor het bedrijfsonroerend goed (exclusief tankstation).
2. Het college heeft advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ). In het planschadeadvies van december 2015 heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe bestemmingsplan. Uit deze vergelijking heeft de SAOZ de conclusie getrokken dat het nieuwe bestemmingsplan niet heeft geleid tot een nadeligere positie voor eiser.
De SAOZ stelt dat er enerzijds sprake is van een beperking in de bebouwingsmogelijkheden en anderzijds van een verruiming van de gebruiksmogelijkheden omdat het gebruik dat werd gedoogd, nu positief is bestemd. De beperking wordt aangemerkt als een planologisch nadeel. Het feit dat de bestaande detailhandel onder het oude regime werd gedoogd en op grond van het nieuwe regime positief is bestemd, kan volgens de SAOZ als een planologisch voordeel worden beschouwd. Naar het oordeel van de SAOZ laat de nieuwe bedrijfsbestemming daarnaast niet alleen de bestaande functies toe, maar ook de functies die in artikel 3.1, onder a, van het nieuwe bestemmingsplan zijn vermeld.
Om na te gaan of het nieuwe bestemmingsplan per saldo heeft geleid tot een waardevermindering, heeft de SAOZ aan VTA Vastgoed Taxatie Advies (hierna: VTA) opdracht gegeven met inachtname van de planvergelijking een taxatie te verrichten. In de taxatie staat dat als gevolg van het bestemmingsplan “Groot Sypel” de waarde van de percelen met € 100.000,- is toegenomen. Volgens VTA blijkt uit de berekening dat eventuele uitbreidingen, dan wel sloop en nieuwbouw geen meerwaarde opleveren vanwege de hoge bouw-/investeringskosten die daar mee gemoeid zijn. In feite ontlenen de percelen hun hoogste waarde aan de bestaande feitelijk aanwezige opstallen en het bestaande feitelijke gebruik.
Het college heeft dit advies aan het primaire besluit ten grondslag gelegd.
3. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
Het college heeft in het bestreden besluit het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Voor de motivering van het besluit is verwezen naar de nadere adviezen van de SAOZ van 23 mei 2018 (met bijbehorend taxatierapport) en 9 oktober 2018, met het advies van de bezwaarschriftencommissie en de nadere taxatie in opdracht van de SAOZ van 26 februari 2019.
Heropeningsbeslissing
4. De rechtbank heeft in de heropeningsbeslissing het volgende overwogen met betrekking tot de planvergelijking in de SAOZ-adviezen.
“Uitleg nieuwe bestemmingsplan
2.1.
Artikel 3.1 van het nieuwe bestemmingsplan “Groot Sypel” luidt als volgt:
De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
bedrijven zoals die zijn opgenomen in bijlage 1 'Staat van Bedrijfsactiviteiten - functiemenging', met dien verstande dat de bedrijven uit categorie B en C niet aanpandig worden uitgevoerd aan gevoelige functies;
de verkoop van motorbrandstoffen, lpg daaronder niet begrepen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'verkooppunt motorbrandstoffen zonder lpg';
tankshop ter plaatse van de aanduiding 'verkooppunt motorbrandstoffen zonder lpg', met dien verstande dat het verkoopvloeroppervlak niet meer mag bedragen dan 50 m2, met dien verstande dat:
1.
voor het perceel Hoofdweg 4 een maximum verkoopvloeroppervlak geldt van 110 m2;
voor het perceel Hoofdweg 4 een maximum verkoopvloeroppervlak geldt van 110 m2;
2.
voor het perceel Verkeersweg 3 geldt dat het maximum verkoopvloeroppervlak van de tankshop tezamen met de broodjeszaak (onder i.) niet meer bedraagt dan 50 m2;
voor het perceel Verkeersweg 3 geldt dat het maximum verkoopvloeroppervlak van de tankshop tezamen met de broodjeszaak (onder i.) niet meer bedraagt dan 50 m2;
uitsluitend een wasstraat, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - 1';
uitsluitend een werkplaats, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - 2';
uitsluitend een bouwmarkt, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van detailhandel - 1';
uitsluitend bloemenwinkel [sic], ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van detailhandel - 2';
horeca in de categorie 1a zoals opgenomen in bijlage 2 'Staat van horeca-activiteiten', uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - 1 en met een maximum verkoopvloeroppervlak van 180 m2;
broodjeszaak, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van horeca - 2', met dien verstande dat het maximum verkoopvloeroppervlak van de broodjeszaak tezamen met de tankshop (onder c2) niet meer bedraagt dan 50 m2;
(…)
2.2.
Eiser stelt dat in het nieuwe bestemmingsplan met het gebruik van de term “uitsluitend een wasstraat/werkplaats/bouwmarkt/bloemenwinkel, ter plaatse van (…)” in artikel 3.1, leden d, e, f en g, van de planregels enkel de genoemde functies zijn toegestaan, met uitsluiting van het in artikel 3.1, lid a, toegestane gebruik voor bedrijvigheid. Daarmee is volgens eiser sprake van een aanzienlijke beperking van de aanwendingsmogelijkheden, waar verweerder in het bestreden besluit geen rekening mee heeft gehouden.
2.3.
In het verweerschrift verwijst verweerder naar het uitgebrachte SAOZ-advies van 20 juli 2020. In dit advies verwijst SAOZ naar haar eerdere adviezen uit 2015 en 2018.
In deze adviezen geeft SAOZ aan dat het evident is dat het niet de bedoeling is dat enkel de genoemde functie, en geen normale bedrijvigheid is toegestaan. Het gaat om het verankeren van feitelijk bestaand gebruik, naast de normale toegestane bedrijvigheid. De toelichting onderschrijft deze uitleg, omdat daaruit blijkt dat bestaande detailhandelsfuncties wel zijn toegestaan, maar nieuwe detailhandelsfuncties niet.
Beoordeling rechtbank
2.4.
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), zoals de uitspraak van 23 oktober 2019, (ECLI:NL:RVS:2019:3579, rechtsoverweging 15), volgt dat planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk dienen te worden uitgelegd. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
2.5.
De rechtbank is van oordeel dat bij een letterlijke lezing, gelet op de plaats van het woord ‘uitsluitend’ bij de leden d tot en met g, deze leden niet anders kunnen worden gelezen als dat ter plaatse van deze aanduiding enkel en alleen de genoemde functie is toegestaan. Door de plaatsing van het woord ‘uitsluitend’ voorafgaand aan het specifiek beoogde gebruik vindt er een uitsluiting plaats van overig gebruik binnen de desbetreffende aanduiding, waarmee ook het gebruik ten dienste van bedrijven zoals bedoeld in artikel 3.1, lid a, van de planregels niet is toegestaan. De rechtbank vindt steun voor deze opvatting in het feit dat de planwetgever bij andere leden, bijvoorbeeld c, en i, niet het woord ‘uitsluitend’ heeft opgenomen.
2.6.
De rechtbank maakt uit het verweer van verweerder op dat het de bedoeling van de planwetgever is om de locatie waarin het van het in artikel 3.1, lid a, afwijkende gebruik te specificeren, zodat dit gebruik niet binnen het gehele perceel kan plaatsvinden maar enkel binnen de specifieke aanduidingen. In dat geval had het op de weg van de planwetgever gelegen om een gelijksoortige redactie als in de leden b en h te hanteren, waar het woord uitsluitend van toepassing wordt verklaard op de desbetreffende aanduiding. Zie in dit verband ook de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:607, r.o. 3.2.).
Naar het oordeel van de rechtbank is de planvergelijking op dit punt gebrekkig.
Detailhandelsgebruik in relatie tot het oude bestemmingsplan
2.7.
Artikel 23 van het oude bestemmingsplan “Wijziging voorschriften detailhandel Industrieterrein” (hierna: wijziging) luidt als volgt:
Detailhandel op industrieterreinen is verboden, met dien verstande, dat dit verbod niet van toepassing is op de verkoop als ondergeschikte nevenactiviteit vanuit een bedrijf van in dat bedrijf vervaardigde goederen, met uitzondering van detailhandel in de sectoren textiel, schoeisel en lederwaren, voedings- en genotmiddelen en huishoudelijke artikelen.
Artikel 34a van de wijziging luidt als volgt:
1. Het is verboden om gronden en opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of voor doeleinden, welke strijdig zijn met de uit het bestemmingsplan voortvloeiende bestemming van die gronden en opstallen.
2. Het bepaalde in lid 1 is niet van toepassing op het gebruik dat bestond ten tijde van het van kracht worden van dit artikel, zolang in de aard van het gebruik geen wijziging wordt gebracht. Onder wijziging in de aard van het gebruik wordt in het kader van de uitoefening van detailhandel ook nadrukkelijk begrepen het wijziging brengen in de categorie van de te verkopen goederen.
3. (…)
2.8.
Eiser stelt dat op basis van de oude uitbreidingsplannen “Harderwyk 54” en Harderwyk 55” binnen de bestemming “Industrie” ook detailhandel was toegestaan. Dit blijkt ook uit het feit dat in februari 1985 de wijziging is vastgesteld, waarin artikel 23 van de uitbreidingsplannen is gewijzigd, waardoor detailhandel niet meer is toegestaan. In artikel 34a van de wijziging werd bestaande detailhandel op het moment van kracht worden van het artikel gelegaliseerd.
2.9.
Eiser stelt dat het perceel op het moment van inwerkingtreding gebruikt werd voor detailhandel (bloemenwinkel, bouwmarkt, verkoop motorbrandstoffen, wasstraat en tankshop). Eiser heeft per brief van 26 september 2018 informatie aangeleverd waaruit volgens hem blijkt dat op de peildatum zoals genoemd in artikel 34a van de wijziging het perceel in gebruik was als bouwmarkt. De bezwaarschriftencommissie heeft deze informatie volgens eiser niet betrokken in haar advies. Bij het beroepschrift heeft eiser nieuwe informatie gevoegd waaruit volgens hem blijkt dat het gebruik als bouwmarkt onder de werking van artikel 34a van de wijziging valt.
2.10.
Verweerder geeft met het SAOZ advies dat als bijlage bij het verweerschrift is gevoegd aan, dat detailhandel binnen de bestemming “Industrie” in het uitbreidingsplan in onderdelen “Harderwijk 55” niet was toegestaan. Verweerder onderbouwt dit standpunt met verwijzing naar uitspraken van de toenmalige Afdeling rechtspraak Raad van State waarin dit is uitgesproken. Het gebruik als bloemenshop is volgens verweerder wel toegestaan op grond van artikel 34a, lid 2, van de wijziging. Het gebruik als bouwmarkt, tankshop/broodjeszaak en wasstraat valt volgens verweerder niet onder toegestaan gebruik op grond van artikel 34a, lid 2. Verweerder stelt dat met de door eiser aangeleverde informatie voor wat betreft het gebruik als bouwmarkt wellicht is aangetoond dat er detailhandel plaatsvond, maar stelt dat deze detailhandel ondergeschikt was aan de groothandelsactiviteiten op het perceel.
Beoordeling rechtbank
2.11.
In het kader van de beslissing op een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van een wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan wordt gesteld dat deze schade heeft veroorzaakt, en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In die vergelijking neemt het bij een bestemmingsplan behorende overgangsrecht een speciale plaats in. Dit overgangsrecht strekt tot bescherming van een op grond van het oude planologische regime bestaande situatie die afwijkt van de nieuwe bestemmingsregeling voor de desbetreffende gronden. Dat die situatie niet past binnen de nieuwe bestemmingsregeling, betekent dat wordt beoogd om aan deze situatie een einde te maken binnen de planperiode, zoals de Afdeling onder meer bij uitspraak van 12 februari 1997 (AB 1997, 232) heeft overwogen. Die situatie mag dan voorlopig blijven bestaan. De bescherming van een overgangsregeling reikt echter minder ver dan de mogelijkheden die een positieve bestemming geeft.
In voormelde uitspraak van 12 februari 1997 heeft de Afdeling voorts overwogen dat de overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan van een andere orde zijn dan de bestemmingsvoorschriften en dat het niet is toegestaan om een vergelijking te maken tussen de mogelijkheden ingevolge de overgangsbepalingen van het oude planologische regime en de mogelijkheden ingevolge de bestemmingsvoorschriften van het nieuwe planologische regime. De mogelijkheden ingevolge de overgangsbepalingen van het oude regime worden niet betrokken bij het antwoord op de vraag of het nieuwe regime een planologische verslechtering voor de aanvrager betekent. Hetzelfde geldt, in beginsel, voor de schadetaxatie, omdat deze plaatsvindt op basis van de planvergelijking. Uit de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:856 volgt dat deze hoofdregel bij de beoordeling van vermogensschade, als in dit geval, onverkort van toepassing is.
2.12.
Naar het oordeel van de rechtbank moet artikel 34a van de wijziging als overgangsrecht worden aangemerkt, nu het gaat om een uitsterfregeling, aangezien in de aard van het gebruik geen wijziging mag worden aangebracht. Hoewel verweerder op zitting heeft aangegeven dat deze bepaling niet als overgangsrecht moet worden gezien, neemt verweerder daarmee een ander standpunt in dan waar in het bestreden besluit vanuit wordt gegaan. Zo wordt artikel 34a van de wijziging in het besluit zelf, maar ook in het onderliggende SAOZ-advies van mei 2018 specifiek aangemerkt als overgangsrecht. Omdat het artikel moet worden aangemerkt als overgangsrechtelijke bepaling moet het bij de planvergelijking buiten de vergelijking worden gehouden.
2.13.
De rechtbank is gezien het bovenstaande van oordeel dat bij een maximale planologische invulling het gebruik voor detailhandel, anders dan ondergeschikte detailhandel, op grond van het gebruiksverbod in artikel 23 van de wijziging verboden is.
2.14.
Nu er naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen reden is om een uitzondering te maken op de hoofdregel zoals genoemd in overweging 2.12, volgt dat de detailhandelsfuncties, zelfs al zouden zij onder het overgangsrecht van artikel 34a van de wijziging zijn toegestaan, niet als maximale planologische mogelijkheden onder de oude planologie mochten worden meegenomen bij de planvergelijking. Nu verweerder de bloemenshop als passend onder het overgangsrecht van artikel 34a heeft meegenomen in de planvergelijking, is de planvergelijking op dit punt gebrekkig.”
Conclusie planvergelijking
5. De rechtbank ziet geen aanleiding om op deze overwegingen terug te komen. Dit betekent dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
Inschakeling STAB
6. De rechtbank heeft, om een finaal oordeel over dit geschil te geven, de STAB als deskundige benoemd en haar in overleg met partijen de volgende vragen voorgelegd:
1. Heeft de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Groot Sypel”, rekening houdend met de conclusies in de heropeningsbeslissing van 30 juni 2021 van de rechtbank, geleid tot een planologische verslechtering ten opzichte van het voorgaande planologische regime voor de onroerende zaak van eiser?
2. Zo ja, heeft deze planologische verslechtering op de waardepeildatum geleid tot een waardevermindering van de onroerende zaak?
3. Zo ja, komt deze waardevermindering voor vergoeding in aanmerking?
4. In hoeverre is er met de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Groot-Sypel -
Verkeersweg 3” sprake van compensatie in natura?
STAB-advies
7. De STAB heeft een vergelijking gemaakt tussen de maximale gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden van het oude planologische regime (het “Uitbreidingsplan in onderdelen van de gemeente Harderwijk 54” in combinatie met het “Uitbreidingsplan in onderdelen van de gemeente Harderwijk 55” ,de “Herziening van het uitbreidingsplan in onderdelen van de gronden ten oosten van de Verkeersweg” en de herziening “Wijziging voorschriften detailhandel Industrieterrein”) en de maximale gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan “Groot Sypel”.
Planvergelijking
7.1.
De STAB concludeert dat het nieuwe planologische regime ten opzichte van de oude situatie enerzijds heeft geleid tot een planologisch voordeel, nu de gronden in het geheel voor detailhandel mogen worden gebruikt. Daarentegen is er ook planologisch nadeel ontstaan omdat er voorheen een zeer ruime bedrijfsbestemming bestond die nu is ingeperkt tot detailhandel waarbij slechts specifiek benoemde detailhandel op specifiek aangeduide locaties is toegestaan. Dit is ten opzichte van de oude planologische situatie een forse beperking van de gebruiksmogelijkheden. Daar komt bij dat de genoemde detailhandel alleen ter plaatse van het bouwvlak is toegestaan en niet buiten dit bouwvlak.
Ook is sprake van een beperking van de bouwmogelijkheden omdat de toegelaten oppervlakte aan bebouwing is verkleind van circa 5.500 m² naar circa 3.027,5 m² en de bouwhoogte is verlaagd van 15 meter naar 10 meter. Hierdoor is een bouwvolume van maximaal 29.925 m³ mogelijk terwijl voorheen naar schatting een bouwvolume van maximaal circa 82.500 m³ mogelijk was. Bovendien is in de nieuwe situatie de realisatie van een bedrijfswoning niet meer mogelijk. Deze wijziging heeft volgens de STAB voor eiser per saldo geleid tot een planologische verslechtering.
De planvergelijking is in het advies als volgt weergegeven:
7.2.
Taxateur drs. J.Z. van 't Hul MRICS RT— CIS HypZert (MLV) van Cushman en Wakefield (hierna: de taxateur) heeft de onroerende zaak aan de Verkeersweg 3 te [plaats D] aan de hand van deze planvergelijking in de oude planologische situatie getaxeerd op € 1.360.000 en in de nieuwe planologische situatie op € 960.000. Uit de taxaties blijkt dat de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Groot Sypel” voor eiser heeft geleid tot planschade in de vorm van een waardevermindering van de onroerende zaak aan de Verkeersweg 3 te [plaats D] ter hoogte van € 400.000.
Actieve en passieve risicoaanvaarding
7.3.
De STAB concludeert dat er geen sprake is van actieve risicoaanvaarding. Voor wat betreft passieve risicoaanvaarding overweegt de STAB dat eiser in verband met het voorontwerp-bestemmingsplan tussen 11 oktober 2012 en 20 december 2012 kennis kon hebben van het vervallen van de gebruiks- en bouwmogelijkheden en een bouwvergunning had kunnen aanvragen om de maximale bouwmogelijkheden te realiseren. Deze periode van 2 maanden is volgens de STAB, gelet op de bestaande bebouwings- en verhuursituatie en de voorbereidingstijd die nodig is, te kort om bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor bouwen aan te vragen of een nieuwe huurder te zoeken, zodat aan eiser geen passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen.
Normaal maatschappelijk risico
7.4.
De STAB gaat in het advies uit van een aftrek van 2 % wegens normaal maatschappelijk risico. Omdat de oude waarde op € 1.360.000 is getaxeerd, bedraagt de aftrek € 27.200 (2 % van € 1.360.000). Rekening houdend met deze vermindering, bedraagt het bedrag dat voor tegemoetkoming in planschade in aanmerking komt € 372.800.
Compensatie in natura in verband met bestemmingsplan Groot-Sypel -Verkeersweg 3
7.5.
Naar aanleiding van het advies van de SAOZ heeft de gemeenteraad van Harderwijk op 23 november 2017 het bestemmingsplan “Groot-Sypel -Verkeersweg 3” vastgesteld. Het bestemmingsplan is op 18 januari 2018 in werking getreden.
In dit bestemmingsplan is de formulering van de regels voor de bestemming “Bedrijf” gewijzigd. Deze wijziging houdt in dat ter plaatse van de aanduidingen voor de wasstraat, werkplaats, bouwmarkt, bloemenwinkel en de broodjeszaak niet meer uitsluitend deze functies zijn toegestaan, maar deze functies én de bedrijven die zijn opgenomen in de 'Staat van Bedrijfsactiviteiten - functiemenging' van het bestemmingsplan “Groot Sypel”.
Daarnaast is voor wat betreft de bouwmogelijkheden het bouwvlak aan de noordzijde vergroot en is het maximum bebouwingspercentage komen te vervallen.
De STAB is naar aanleiding van vraag 4 van de rechtbank ingegaan op dit bestemmingsplan en geeft aan dat door de gebruikswijziging het aantal toegelaten bedrijven op het perceel aanzienlijk is uitgebreid in vergelijking met de gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan “Groot Sypel” bood. Ook de bouwmogelijkheden zijn uitgebreid tot een oppervlakte en bouwvolume van ongeveer 5.000 m² en 50.000 m³.
Dit ziet er in tabelvorm als volgt uit:
Volgens de STAB hebben de verruiming van de gebruiksmogelijkheden en de vergroting van de bebouwingsmogelijkheden voor eiser geleid tot een planologische verbetering.
7.6.
De taxateur heeft met inachtneming van deze planvergelijking een nieuwe taxatie verricht. Hij heeft de onroerende zaak in de oude planologische situatie direct vóór de peildatum van 18 januari 2018 getaxeerd op € 1.170.000. Hij heeft deze onroerende zaak in de nieuwe planologische situatie per peildatum van 18 januari 2018 getaxeerd op € 1.370.000. Uit de taxaties blijkt dat de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Groot-Sypel - Verkeersweg 3” voor eiser heeft geleid tot een waardevermeerdering van de onroerende zaak aan de Verkeersweg 3 te [plaats D] ter hoogte van € 200.000. Door deze compensatie in natura resteert een bedrag van € 172.800 (€ 372.800 - € 200.000) aan tegemoetkoming in planschade.
Planvergelijking (bebouwingspercentage)
8. Het college is het niet eens met de planvergelijking en betoogt dat de STAB de bouwmogelijkheden in het nieuwe bestemmingsplan “Groot Sypel” heeft onderschat. Volgens het college geldt het maximale bebouwingspercentage van 75% op grond van de definitie van “bebouwingspercentage” in artikel 1.10 van de planregels niet voor het bouwvlak, maar voor het bouwperceel. Het nieuwe bestemmingsplan staat daarom een grotere oppervlakte aan gebouwen toe dan waar de STAB van is uitgegaan.
8.1.
In artikel 3.2, onder a van de planregels staat het volgende:
“Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
1. gebouwen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd;
2. ter plaatse van de aanduiding 'maximum bebouwingspercentage (%)' bedraagt het bebouwingspercentage niet meer dan het aangegeven percentage;”
In artikel 1.10 is “bebouwingpercentage” als volgt gedefinieerd:
“het in de regels aangegeven percentage dat de grootte aangeeft van het deel van het bouwperceel dat ten hoogste mag worden bebouwd.”
In artikel 1.24 is “bouwperceel” als volgt gedefinieerd:
“een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten.”
8.2.
Uit de bouwregel volgt dat ter plaatse van het aanduidingsvlak het bebouwingspercentage niet meer bedraagt dan het aangegeven percentage. In dit geval is dat 50 en 75 %. Deze bouwregel kan naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden gelezen dan dat het bebouwingspercentage is gekoppeld aan het aanduidingsvlak op de plankaart, en niet aan het (gehele) bouwperceel. De definitie van “bebouwingspercentage” is hiermee niet in tegenspraak, nu uit deze definitie volgt dat het bebouwingspercentage ook kan zijn gekoppeld aan een deel van het bouwperceel. Een deel van een bouwperceel kan ook een specifiek aanduidingsvlak zijn.
De rechtbank ziet op dit punt geen aanleiding om het deskundigenadvies niet te volgen.
Taxatie onder het oude planologische regime
9. Het college stelt zich, onder verwijzing naar een reactie van de SAOZ van 13 oktober 2022, op het standpunt dat de waarde van het perceel onder het oude bestemmingsplan door de taxateur te laag is getaxeerd. De SAOZ geeft aan dat een marktwaarde van € 44 per m² te hoog is. Volgens de SAOZ zijn drie van de zes gehanteerde vergelijkingsobjecten (Handelsweg 4, Van Leeuwenhoekstraat 10 en Drielandendreef 34) onvoldoende representatief. Als deze objecten buiten beschouwing worden gelaten, moet worden geconcludeerd dat de representatieve huur van algemene bedrijfsruimte per m² gelegen moet zijn in een maximale bandbreedte van € 37 tot € 43 per m². De SAOZ geeft daarnaast aan dat een grote vloeroppervlakte resulteert in een lagere huurprijs per m², wat ook uit de tabel kan worden herleid. Volgens de SAOZ moet dat er toe leiden dat een representatieve huurprijs per m² meer in de orde van € 37 tot maximaal € 40 per m² moet worden vastgesteld.
De SAOZ geeft daarnaast aan dat het aanvangsrendement onjuist is. Het is gebruikelijk om voor een algemene bedrijfsruimte als de Verkeersweg 3 een aanvangsrendement te hanteren dat ten minste 2% hoger ligt dan het aanvangsrendement van een detailhandelsfunctie.
9.1.
Zoals de Afdeling in overweging 8.11 van de overzichtsuitspraak heeft overwogen kan de bestuursrechter een taxatie slechts terughoudend toetsen. [1] Daarbij is van belang dat de waardering van onroerende zaken niet slechts door het toepassen van een taxatiemethode plaatsvindt, maar daarbij ook de kennis, ervaring en intuïtie van de desbetreffende deskundige een rol spelen. De maatstaf bij de te verrichten toetsing is niet de eigen waardering door de rechter van de nadelen van de planologische wijziging, maar de vraag of grond bestaat voor het oordeel dat het bestuursorgaan, gelet op de motivering van het advies van de door het bestuursorgaan ingeschakelde deskundige, zich bij de besluitvorming niet in redelijkheid op dat deskundigenoordeel heeft kunnen baseren. Dit laat onverlet dat de besluitvorming dient te voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en dat de rechter de besluitvorming daaraan dient te toetsen.
9.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de taxateur op zorgvuldige wijze verslag gedaan van zijn taxatie. In het taxatierapport heeft de taxateur inzichtelijk gemaakt welke factoren hij bij zijn taxatie heeft betrokken, welke referentieobjecten hij heeft gehanteerd en op welke punten deze referentieobjecten beter of minder zijn dan het perceel Verkeersweg 3. Dat drie van de zes opgevoerde referentieobjecten zich volgens het college niet goed laten vergelijken en dat is uitgegaan van een te laag aanvangsrendement, daargelaten of dit klopt, brengt op zichzelf niet met zich dat de taxatie op basis van verkeerde uitgangspunten heeft plaatsgevonden. Zoals hierboven is overwogen, spelen kennis, ervaring en intuïtie bij taxatie een rol, en er zijn in de taxatie meer factoren en vergelijkingsobjecten meegenomen dan waar het college gronden tegen heeft aangevoerd.
De rechtbank ziet in hetgeen het college naar voren heeft gebracht over het taxatierapport daarom geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het rapport zodanige gebreken bevat, dat het niet kan worden gevolgd.
Actieve risicoaanvaarding
10. Het college stelt zich op het standpunt dat er sprake is van actieve risicoaanvaarding. Volgens het college volgt uit de ontwerp-structuurvisie Groot Sypel, die vanaf 25 augustus 2021 gedurende 6 weken ter inzage heeft gelegen, dat een redelijk denkend en handelend koper/eigenaar er op basis van deze structuurvisie rekening mee had moeten houden dat de planologische mogelijkheden zouden worden beperkt tot de bestaande situatie en dat uitbreidingsmogelijkheden zouden komen te vervallen. Het was volgens het college gelet op de passages op pagina 23, 31 en 33 van de structuurvisie duidelijk dat de huidige functies volgens het gemeentebestuur niet wenselijk waren en dat op termijn ingezet zou worden op een herontwikkeling tot woningbouw.
10.1.
In artikel 6.3, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is bepaald dat burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak betrekken.
10.2.
De voorzienbaarheid van een planologische wijziging moet beoordeeld worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld op het moment van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper, aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij moet rekening worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling op het moment van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard. [2]
10.3.
In de kennisgeving wordt anders dan het college aangeeft niet gesproken over een ontwerp-structuurvisie, maar over een concept-structuurvisie. Ook op het voorblad staat “Concept gebiedsgerichte structuurvisie Groot Sypel”. Een concept-structuurvisie kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als een concreet beleidsvoornemen. In de conceptfase van een structuurvisie zal een redelijk denkend en handelend koper rekening houden met de mogelijkheid dat die structuurvisie gewijzigd wordt vastgesteld. [3]
De structuurvisie is pas vastgesteld op 2 februari 2012. Dit is na de (volledige) verkrijging van het eigendom door eiser, zodat actieve risicoaanvaarding niet aan eiser kan worden tegengeworpen. De rechtbank is het daarnaast met de STAB eens dat de structuurvisie ziet op de herontwikkeling naar woningbouw en dat hieruit niet volgt dat bestaande onbenutte bouw- en gebruiksmogelijkheden zullen worden wegbestemd, zodat ook daarom aan eiser geen actieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen.
De rechtbank ziet op dit punt geen aanleiding om het deskundigenadvies niet te volgen.
Passieve risicoaanvaarding
11. Het college stelt zich ook op het standpunt dat er sprake is van passieve risicoaanvaarding. Volgens het college had eiser vanaf 25 augustus 2011 tot 20 december 2012 de mogelijkheid om de planologische mogelijkheden te benutten door bijvoorbeeld het indienen van een bouwaanvraag. Deze periode is nog langer voor de gebruiksmogelijkheden omdat de aanhoudingsplicht als gevolg van het ontwerp-bestemmingsplan niet aan gebruikswijzigingen in de weg staat. Eiser kon daarom tot juni 2013 gebruikswijzigingen doorvoeren. Het college verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:409) en heeft op de zitting ook nog verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2541).
11.1.
Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren.
Voor de bevestigende beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden van zijn onroerende zaak zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
Indien wordt geoordeeld dat de nadelige planologische wijziging voorzienbaar was, dient vervolgens de vraag beantwoord te worden of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn ondernomen. Het risico op verwezenlijking van planologisch nadeel wordt geacht passief te zijn aanvaard als er voorzienbaarheid is en indien geen concrete pogingen zijn gedaan tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen, terwijl dit van een redelijk denkende en handelende eigenaar, vanaf de peildatum voor voorzienbaarheid, kon worden verlangd. [4]
11.2.
Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen is de (concept)structuurvisie geen concreet beleidsvoornemen op grond waarvan voor eiser aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin, zodat voor risicoaanvaarding niet moet worden uitgegaan van de datum van 25 augustus 2012 (concept-structuurvisie) of 2 februari 2012 (vastgestelde structuurvisie), maar van de datum van het voorontwerp-bestemmingsplan.
11.3.
De rechtbank is van oordeel dat er geen knip kan worden gemaakt tussen de bouw- en de gebruiksmogelijkheden. De benutting van de maximale bouwmogelijkheden hangt onlosmakelijk samen met de gebruiksmogelijkheden in het nieuwe bestemmingsplan, aangezien de aanvraag op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de Wabo moet worden aangehouden als het aangevraagde bouwwerk in strijd is met het nieuwe bestemmingsplan. Het is ook vaste jurisprudentie dat van een redelijk denkende en handelende eigenaar niet kan worden verwacht een bouwplan op te stellen en in te dienen, wetende dat een besluit op een aanvraag om bouwvergunning moet worden aangehouden en dat er een grote kans bestaat op voortzetting van de voorbereidingsbescherming. [5] De door het college aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022 maakt het voorgaande niet anders, want in die zaak waren enkel de gebruiksmogelijkheden verslechterd, en niet de bouwmogelijkheden.
De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om voor passieve risicoaanvaarding een langere termijn aan te houden dan de door de STAB gehanteerde termijn van 2,5 maanden tussen het voorontwerp-bestemmingsplan en het ontwerp-bestemmingsplan.
Naar het oordeel van de rechtbank is deze periode van 2,5 maanden te kort om concrete pogingen te ondernemen tot verwezenlijking van de planologische bouw- en gebruiksmogelijkheden. Aan eiser kan daarom niet worden tegengeworpen dat hij geen aanvraag heeft ingediend om de bouw- en gebruiksmogelijkheden nog maximaal te benutten. Daar komt bij dat op dat moment sprake was van een bestaand huurcontract.
In de door het college aangehaalde uitspraken van de Afdeling van 9 februari 2022 en 24 juli 2019 was sprake van een veel langere periode waarin de aanvrager concrete benuttingspogingen kon ondernemen, namelijk respectievelijk één jaar en één jaar en vier maanden. Deze uitspraken zijn daarom niet vergelijkbaar.
De rechtbank ziet op dit punt geen aanleiding om het deskundigenadvies niet te volgen.
Compensatie in natura
12. Het college stelt dat de STAB een onjuiste systematiek heeft gehanteerd. Volgens het college dient bij de vraag of er sprake is van compensatie in natura primair beoordeeld te worden of de bouw- en gebruiksmogelijkheden met de vaststelling van het bestemmingsplan “Groot Sypel – Verkeersweg 3” weer zijn terugbestemd. Is dat het geval dan is de schade in natura gecompenseerd en is het niet nodig om de waarde van het perceel opnieuw te taxeren. Het college stelt dat de door de STAB gehanteerde systematiek ertoe leidt dat, ondanks dat eerder vervallen mogelijkheden volledig zijn terugbestemd, toch planschade als gevolg van het eerder vervallen van deze mogelijkheden overblijft. Volgens het college is met het bestemmingsplan “Groot Sypel – Verkeersweg 3” sprake van een volledige compensatie in natura.
12.1.
In het rapport van de STAB is ingegaan op het bestemmingsplan “Groot Sypel – Verkeersweg 3”. De STAB heeft overwogen dat met dit bestemmingsplan niet alle vervallen bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn hersteld, zodat er nog steeds sprake is van planologisch nadeel. Van volledige compensatie in natura is daarom – anders dan het college betoogt – geen sprake. De rechtbank ziet daarnaast geen aanleiding voor het oordeel dat de STAB in het rapport van een verkeerde systematiek is uitgegaan.
De rechtbank ziet op dit punt geen aanleiding om het deskundigenadvies niet te volgen.
13. Het standpunt van eiser dat de compensatie in natura geen onderdeel uitmaakt van de omvang van het geschil volgt de rechtbank niet. Door het bestemmingsplan “Groot Sypel – Verkeersweg 3” buiten beschouwing te laten zou eiser immers twee maal worden gecompenseerd voor zijn planologisch nadeel.
Conclusie en gevolgen
14. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
Over finale geschilbeslechting overweegt de rechtbank als volgt. Het college heeft in zijn reactie en op de zitting aangegeven de schade (nogmaals) in natura te willen compenseren.
Compensatie in natura is in beginsel niet onredelijk. Het bestuursorgaan mag bij het tegemoetkomen in de schade uitgaan van de wijze van compenseren die de laagste kosten met zich brengt. De vergoeding moet namelijk in dit geval uit schaarse publieke middelen worden bekostigd. [6] In zijn reactie en op de zitting heeft het college echter niet concreet gemaakt waaruit de compensatie dan zou bestaan. De enkele verwijzing naar een kruimelgevallenafwijking die zou zijn verleend, maar niet is overgelegd, is onvoldoende omdat onduidelijk is of, en zo ja in hoeverre, de waarde van het perceel als gevolg van deze kruimelgevallenafwijking zal toenemen.
Omdat het college de (tweede) compensatie in natura naar het oordeel van de rechtbank niet concreet heeft gemaakt en hij al een eerdere poging heeft gedaan om tot compensatie in natura over te gaan, wat gedeeltelijk is gelukt, ziet de rechtbank geen aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen om het gebrek te herstellen door een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
De rechtbank neemt daarom met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf een beslissing door te bepalen dat aan eiser een tegemoetkoming in planschade van € 172.800 wordt toegekend, te vermeerderen met de wettelijke rente. Daarbij weegt de rechtbank ook mee dat deze planschadeprocedure al geruime tijd duurt; het schadeveroorzakende plan dateert uit 2013.
Proceskosten en griffierecht
14.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De proceskosten stelt de rechtbank voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 4.394,25 (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor de schriftelijke zienswijze na verslag deskundigenonderzoek en 1 punt voor de nadere zitting, met een waarde per punt van € 837). Voor de vaststelling van de wegingsfactor merkt de rechtbank het gewicht van de zaak, gelet op de complexiteit daarvan, als ‘zwaar’ aan.
De deskundigenkosten voor de taxaties die voorafgaand aan de aanvraag zijn verricht komen niet voor vergoeding in aanmerking. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt namelijk dat onder redelijkerwijs gemaakte kosten als bedoeld in artikel 6.5, onder a, van de Wro geen kosten vallen die een aanvrager maakt vóór het indienen van de aanvraag. [7]
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 5 maart 2019;
- bepaalt dat het college aan eiser als tegemoetkoming in planschade een bedrag van € 172.800, te vermeerderen met de wettelijke rente, betaalt;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 174,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 4.394,25 aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2023
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.